摘要:自改革開放以來,伴隨著經濟體制的改革,中國政府改革在職能轉變、機構精簡、體制創新等方面取得了階段性的成果。十七大后,新一輪的政府改革隨之而來。在對我國各階段政府改革內容及特征梳理的基礎上,提出了進一步深化我國政府改革的建議。

關鍵詞:政府改革;特征;完善

1我國歷次政府改革的內容及階段性特征梳理

自改革開放以來,隨著從計劃經濟到市場經濟的全面轉型,以及社會主義市場經濟體制的不斷發展完善,我國的政府改革也歷經了數個階段,在不同的歷史時期呈現出不同的特征。

圍繞著建立適應中國社會主義市場經濟體制發展要求的政府體制,我國已經進行了五次政府改革,十七大以后,新一輪的政府改革又開始了。經過歷次政府改革,我國政府在職能的轉變、機構重設、結構優化、人員精簡、政風建設、鄉鎮改革及城鄉一體化改革等方面都取得了顯著的成效。

然而,不難看出,我國的政府改革很大程度上都是從政府自身的結構因素上啟動的(政府機構與人員的精簡、行政區劃的改變、行政運作的改進、行政職能的重新設計等方面)。這是是很長一段時間以來我國政府改革的基本模式。這是一種單邊改革,即這種改革在空間上僅僅局限在政府的組織與組織職能上面,在時限上僅僅局限在政府職能與社會需求不太符合的時候。雖然它能夠優化構成政府內部各要素的結構方式,促使政府組織結構的完善,能夠強調政府改革在整個改革布局中的重大作用,凸顯了政府改革必備的相關條件,能夠為政府改革營造氛圍。但是,有效的政府改革從來都只能在與政府相關的社會政治建構之間展開,這樣才足以收到預期的改革效應,而不至于將政府改革窒息在政府運轉的狹小空間之內。因此,單邊的政府改革總是修補性的、滯后性的,也是難以真正奏效的。

從政府現實主義的觀點來看，各國之間最重要的政治區別，并不在于政府形式的不同，而是在于政府治理程度，特別是政府能力大小或高低的不同。“有些國家的政府擁有一致性、一體性、合法性、組織性、高效和穩定的特點，而另一些國家的政府則缺乏這些特點”。[2](P1)的確，歷史的發展，特別是現代化發展過程的經驗表明，政府治理的能力及其有效性同政治發展、經濟發展、社會的穩定與繁榮有著密切的關系。美國學者齊斯曼(J1Zysman)比較英、法、德、日、美諸國的經濟發展情況后認為，政府能力越強的國家，應付經濟震蕩的能力就越強，宏觀調控的能力就越強，故而經濟表現就越佳。[3]瑞典著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者繆爾達爾(G1Myrdal)也指出：“盡管程度不同，所有不發達國家都屬于軟政權”。[4]他同時認為，軟政權的表現主要是缺乏立法和具體法律的遵守與實施，各級公務員普遍不遵從交給他的規章與指令，以及普遍存在腐敗。許多研究發展行政的學者更是認為，發展的主要障礙在于行政的因素而非經濟的因素。

的確，對于所有社會而言，始終面臨的一個重要課題與挑戰是如何創建一個有效的政府體系，以支持、促進社會的發展、繁榮和進步。有效的政府治理體系是一個社會發展和進步的必需品，而不是奢侈品。政府不再是傳統的保守主義眼里的所謂的“必要的惡”，而是促進經濟和社會發展，提升國家競爭優勢的重要力量之一。在今天，越來越多的人更傾向于同意這樣一個命題：政府的性質、能力和績效，是決定經濟和社會發展成功與否的關鍵因素。正因為如此，全世界都在重新考慮政府以及政府自身的改革與發展問題，建立一個與變化著的時代相適應的新政府體系，并使之更具能力、更具有效性，成為發展的推動力量，已成為各國政府面臨的共同的任務和挑戰。

改革開放以來，中國社會處于歷史性的轉型過程之中，從某種程度上講，這次轉型可謂是一場波瀾壯闊的革命。這場革命，波及了中國社會的每一個角落，涉及中國社會的方方面面。經過這場革命的洗禮，中國社會發生了翻天覆地的變化，取得了令人矚目的成就，沒有哪一個國家嘗試過在如此短的時間內取得如此巨大的成就，盡管也產生了許多新的問題和挑戰。

如同在經濟和社會領域的巨大變化一樣，在過去的30年中，中國政府也發生了巨大的變化，取得了巨大的成就。這種成就，不僅體現在政府治理體系的不斷完善方面，更體現在經濟的發展、社會的進步和國家競爭力的提升等方面。改革與創新政府，建立一個適應社會發展要求的有效治理體系，最終推動社會的發展和繁榮，始終是中國改革過程中最重要的篇章之一。政府改革與創新既是中國整體改革的一個重要組成部分，同時也成為推動中國經濟和社會改革與變化的動力之一，是建設中國特色社會主義理論和實踐的重要組成部分。

本文的主旨在于研究和探討以下問題：(1)中國政府改革與創新的歷史背景和時代背景是什么？(2)30年中國政府改革的成就體現在哪些方面？(3)中國政府改革的經驗與教訓是什么？(4)未來中國政府改革面臨的挑戰主要是什么？

一、中國政府改革的契機和動因

一、國外一些國家政府改革的主要內容

1.英國政府的改革

面對世界經濟的衰退和國內經濟的滯脹，執政的保守黨采取了一系列的改革措施，主要包括四個部分：節約政府開支、政府機構改革、服務承諾和競爭求質量，力圖改變整個英國乃至整個世界的面貌。經過20多年的實踐，英國政府的管理新變革取得了舉世矚目的成效，其影響遍及全世界。英國政府改革包括四個步驟：

(1)雷納評審雷。雷納評審是對政府部門工作特定方面的調查、研究、審視和評價活動。解決的問題主要是兩個，一是政府開支過大問題，二是政府工作效率低下問題。合理的政府開支中，業務開支與行政之間應有一定比例，一般說來，前者應大于后者。

(2)“下一步”行動方案。“下一步”行動方案提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。方案建議把整體的部委分解成若干機構，這些機構在主管的部委指導下，履行公共服務和有效管理的職責；以管理主義的技術和程序培訓職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領導下進行。

(3)公民憲章運動。公民憲章，就是用憲章的形式把政府公共部門服務的內容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監督，以達到提高服務水平和質量的目的。各公共部門可以根據本部門的實際情況靈活的制定憲章內容，但是要以滿足公民對公共服務的合法要求為宗旨，主要包括對公民的承諾和實踐承諾兩個方面，有四個具體內容:①服務內容和工作目標承諾;②服務標準承諾。服務標準做到明確化、具體化和公開化;③服務程序和時限承諾。實行合理的辦事程序，達到公眾滿意。對公眾公開服務時限，接受公眾監督;④違諾責任。表明了承諾者沒有達到既定服務標準時對顧客作出的補償，是承諾部門對公眾做出的單方面的承諾，這種補償可以是精神上的，比如道歉，也可以是物質上的。

一、中國政府改革的契機和動因

馬克思主義的一個基本觀點是：“每一歷史時代主要的經濟生產方式與交換方式以及必然由此產生的社會結構，是該時代政治的和精神的歷史所賴以確立的基礎，并且只有從這一基礎出發，這一歷史才能得到說明”。[5](P257)唯物史觀的基本原理認為：“一切社會變遷和政治變革的終極原因，不應當到人們的頭腦中，到人們對永恒的真理和正義的日益增進的認識中去尋找，而應當到生產方式和交換方式的變更中去尋找；不應當到有關時代的哲學中去尋找，而應當到有關時代的經濟中去尋找”。[6](P617-618)中國政府改革與發展最根本的原因在于經濟體制變革以及由此引起的社會的變化。

20世紀80年代以來，中國由經濟體制變革引起的社會變化主要體現在以下幾個方面：一是治國理論的指導思想發生了變化。這一變化突出表現在發展生產力代替“以階級斗爭為綱”成為核心的指導思想。在新的歷史條件下，中國共產黨總結20多年經濟發展的經驗和教訓，提出科學發展觀。二是經濟體制的變化。經過20多年的改革，中國成功地實現了從計劃經濟向社會主義市場經濟的初步轉型，這種轉型對整個社會的變革產生了巨大的影響。三是社會形態的變化。整個中國社會從傳統的農業社會向現代化的工業社會轉變。四是社會結構的變化。社會結構從封閉走向開放。五是政治體制的變化。政治體制朝著社會主義民主政治的方向發展。上述方面的變革與發展，為政府改革與發展奠定了良好的社會基礎。中國政府在整個社會現代化的轉型中，面臨和承受著全方位的、巨大的壓力和挑戰。在經濟領域，政府始終面臨著如何促進經濟增長、實現經濟穩定、充分就業、收入公正分配等艱巨任務。與此同時，政府還肩負著經濟體制改革創新的艱巨任務。這就是說，政府既要成為經濟發展的推動者，也要成為新經濟體制的設計者、改革的推動者。無論是經濟發展還是經濟體制的改革，都要求政府扮演發展與改革推動者的角色。在政治領域，政府始終面臨著維護政治秩序和政治穩定，增強政治合法性，聚合和分配各種利益等艱巨任務。

在社會領域，政府也承擔著創建新的社會管理體制，確保13億民眾生活保障的艱巨任務，要化解各種社會矛盾的壓力。與此同時，民眾對政府的期望值不斷增大。凡此種種，均表明中國需要一個有能力、有效率的政府。

政府體制是連接政治體制、經濟體制、社會管理體制的關鍵。正如鄧小平同志曾經講過的，中國的問題多多少少與政治和政府體制有關。中國改革與發展的經驗和教訓表明，制約中國經濟社會全面可持續發展的體制障礙，根本在于政府體制的不完善。1978年以來，中國雖然保持經濟高速發展的勢頭，但始終存在著區域發展和城鄉發展不平衡、經濟結構不合理、經濟增長方式粗放、資源環境與經濟發展矛盾突出、社會事業發展滯后、投資盲目擴張與經濟過熱、重復建設嚴重、收入差距擴大與分配不公、就業壓力大等方面的矛盾和問題。這些深層次的矛盾和問題之所以長期存在且得不到有效解決，關鍵在于相關的體制問題沒有得到根本解決。

政府所處的特殊地位和特殊角色，決定了政府改革在中國全面改革過程中的特殊制約作用，其他方面的體制改革能否順利推進，在一定程度上取決于政府體制改革在多大程度上取得進展和成效。如果要建立現代企業制度，就必須割斷政府與企業的行政關系，切實解決政企不分和政資不分的問題；要建立統一的市場體系，就必須打破行政壟斷和地區封鎖；要讓市場在資源配置過程中發揮基礎性作用，就要把資源配置權交給市場，減少政府的干預，減少政府對生產要素和資源性產品價格的管制；要轉變經濟發展方式，就必須有促進技術進步、節約資源、保護環境的體制、機制和政策；要強化公共服務，就必須改革財政體制；要創新社會管理體制，就必須實行政社分開，還權或者放權于民；要實現法治國家，就必須實現法治政府和依法行政。

20世紀的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉軌國家、新興工業國家和大部分發展中國家也出現了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰略、策略以及改革的范圍、規模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領。走向一種“新公共管理”的實踐模式，成為當代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當代西方政府改革運動及其“新公共管理”實踐模式的形成、內容和特征，并對其成敗作出評價。

一

當代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經濟、效率和效益）目標的管理改革運動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發展起來的，而是70年代中期以后公共管理領域中出現的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯邦制國家；在政府制度上，既有內閣制政府，也有總統制政府；在市場體制上，既有自由型市場經濟，也有政府導向型經濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序P4）

英國是“新公共管理”運動的發源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業管理技術，引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。商業管理技術在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標志。出身于私人部門的雷納在內閣中主持一個項目小組，負責對公共部門的績效進行調查評估；1983年“財政管理創議”啟動，建立起一個自動化的信息系統來支持財政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。該報告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機構改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標準化的程序而忽視公共服務的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報告建議把整體的部（委）分解成若干機構，這些機構在主管的部（委）的政策指導下，履行公共服務和有效管理的職責；以管理主義的技術和程序培訓職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領導下進行。“下一步”機構的創立一開始是零碎的，但發展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機構。“新公共管理”的顧客導向和改善服務的特征，特別明顯地體現在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現在1979年以來英國公共公司以及公共機構的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭，尤其是通過公開投標，贏得競爭并提供優質服務的單位才能生存與發展。

美國是現代管理科學的搖籃，“20世紀的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施算起），并且帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯邦政府機構的日常管理的過多干預；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續性；(3)缺乏追求高效和經濟的誘因；(4)會計和管理信息系統不完善；(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。布什政府則全面推行質量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的政府改革——“重塑政府運動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構則由嚴格的規章制度所約束。由于對標準化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但是也造成機構臃腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：(1)消除繁文縟節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；(2)把顧客放在首位；(3)授權雇員以取得成果；(4)一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的政府。“戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經驗，指出美國在發展新公共管理方面已經落后了。

新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續時間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統以管制經濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架），但是，這兩個國家與其他經合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結構變革、分權化、商業化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉變著的新西蘭公共服務》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業化；二是只要可能就將商業活動與非商業活動分開，并將交易活動轉移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責任機制）。

我國政府采購改革從*年作為國際上公認的、先進的政府支出管理制度在我國開始試點，到*年是我國政府采購改革的探索階段。這個階段各省市無論在機構設置，制度建設，還是在管理模式上，各不相同，因沒有現成的經驗可以借鑒，所以這個階段的政府采購制度以地方立法為主。*年至20*年6月29日《政府采購法》頒布，是政府采購改革的全面實行階段。這個階段，財政部在總結各地管理經驗的基礎上，了一系列政府采購規章，為規范政府采購活動，早日形成全國統一的“政府采購大市場”，建立具有中國特色的政府采購制度，奠定了基礎。幾年來政府采購的實踐表明，政府采購是強化財政支出管理，提高財政資金效益的有效手段，在促進黨風廉政建設方面也發揮了巨大的作用。《政府采購法》的頒布，開創了政府采購的新紀元，標志著我國政府采購改革進入了法制化、規范化和科學化的軌道。它的頒布，對規范政府采購行為，提高財政資金使用效益，發揮政府采購在國民經濟中的宏觀調控作用，推進財政支出制度改革，維護國家和社會公共利益，促進國家機關更好地履行職責，保護政府采購當事人的合法權益，抑制腐敗，具有十分深遠和重大的意義。是依法治國方略在財政支出管理中的具體體現。

*市政府采購工作*年開始試行。改革幾年來，*市在組織建設、制度建設和規范管理等方面，進行了許多積極、大膽、有益的嘗試，政府采購事業發展較快。現將*市政府采購改革的情況簡要介紹如下：

1、*市的政府采購組織機構的設置

目前*市政府采購的組織機構分三個管理層次，即領導決策層、監督管理層、具體實施層。是按照政務和事務分開、管理者和執行者分離的原則建立的新型管理體制。

（1）決策層*市政府采購工作領導小組。

成立于*年。成員由市監察局、市審計局、市工商局、市物價局和市財政局共同組成。領導小組實行“聯席會議制度”，討論決定*市政府采購的重大政策，解決政府采購中出現的新問題。

20世紀的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉軌國家、新興工業國家和大部分發展中國家也出現了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰略、策略以及改革的范圍、規模、力度有所不同，但都具有一個相同或相似的基本取向，這就是以采用商業管理的理論、方法及技術，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領。走向一種“新公共管理”的實踐模式，成為當代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當代西方政府改革運動及其“新公共管理”實踐模式的形成、內容和特征，并對其成敗作出評價。一當代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經濟、效率和效益）目標的管理改革運動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發展起來的，而是70年代中期以后公共管理領域中出現的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界。“代表這一股潮流、全面推進行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯邦制國家；在政府制度上，既有內閣制政府，也有總統制政府；在市場體制上，既有自由型市場經濟，也有政府導向型經濟；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨。”[2]（序P4）英國是“新公共管理”運動的發源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進的政府改革計劃，開始這種以注重商業管理技術，引入競爭機制和顧客導向為特征的新公共管理改革。商業管理技術在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標志。出身于私人部門的雷納在內閣中主持一個項目小組，負責對公共部門的績效進行調查評估；1983年“財政管理創議”啟動，建立起一個自動化的信息系統來支持財政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業管理手段來改善執行機構，提高公共服務的效率。該報告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機構改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標準化的程序而忽視公共服務的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報告建議把整體的部（委）分解成若干機構，這些機構在主管的部（委）的政策指導下，履行公共服務和有效管理的職責；以管理主義的技術和程序培訓職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領導下進行。“下一步”機構的創立一開始是零碎的，但發展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機構。“新公共管理”的顧客導向和改善服務的特征，特別明顯地體現在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現在1979年以來英國公共公司以及公共機構的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭，尤其是通過公開投標，贏得競爭并提供優質服務的單位才能生存與發展。美國是現代管理科學的搖籃，“20世紀的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實施算起），并且帶有更明顯的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法（“最好的實踐”）引入公共部門管理領域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯邦政府機構的日常管理的過多干預；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續性；(3)缺乏追求高效和經濟的誘因；(4)會計和管理信息系統不完善；(5)缺乏強有力的中央財政和會計管理。布什政府則全面推行質量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的政府改革——“重塑政府運動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標是創造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻是戈爾所領導的國家績效評價委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈爾報告”）；其先導則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。[1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務加以分解，落實到不同層次的雇員，而這些雇員及機構則由嚴格的規章制度所約束。由于對標準化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但是也造成機構臃腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：(1)消除繁文縟節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；(2)把顧客放在首位；(3)授權雇員以取得成果；(4)一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的政府。“戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經驗，指出美國在發展新公共管理方面已經落后了。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統、全面和激進的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續時間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統以管制經濟和由政府部門提供一切公共服務（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進程中逐步形成總體框架），但是，這兩個國家與其他經合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制，是公共管理方式的根本性轉變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結構變革、分權化、商業化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉變著的新西蘭公共服務》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業化；二是只要可能就將商業活動與非商業活動分開，并將交易活動轉移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責任機制）。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式，即改革具有非連續性、漸進性和零碎性特點，但其改革的基本內容——調整公共事業、“給國家減肥”（或“苗條國家”）、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它與英美等國的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產出與結果控制、項目預算和績效指標、服務和顧客導向，康采恩式的權責劃分，責任委托給商業單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒有更新政治—行政體制，改革具有漸進和零碎的特點，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標是改善政府組織的運作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權、私有化和引入商業管理模式及市場機制等。1982年發起的“大手術”改革（以分權、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內容）、1989-1994年推行的“社會更新活動”（核心是提倡和鼓勵公民及社區積極參加公共事務管理活動）、1990年開始的“大效率運作”改革（目的是提高文官系統的效率和削減預算），都具有明顯的新公共管理特征。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]當代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點。這場改革涉及幾乎所有的西方國家，改革的內容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過程、程序及技術等各個方面。可以從不同的角度或側面來概括，也可以分成若干不同的類型。美國學者英格拉姆(P.Ingraham)把當代西方政府改革的內容概括為四個方面或四類：“(1)預算和財政改革；(2)結構改革；(3)程序或技術層面的改革；(4)相互關系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內部運轉及其與外界的關系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務員中的問題。”[2](P48)另一位美國學者彼得斯(G.Peters)則從組織結構、人事管理、政策制定和公共利益四個方面來討論當代西方行政改革的走向及內容。[2](P2)我國學者周志忍把當代國外（西方）的行政改革的基本內容歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優化（包括非國有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會力量的利用和公共服務社會化（包括政府業務合同出租，以私補公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業的伙伴關系，公共服務社會化）；第三，政府部門內部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統，分權與權力下放，部門內部的組織結構改革，公共人事制度改革，提高服務質量以及改善公共機構形象，公共行政傳統規范與工商企業管理方法的融合等內容）。[3](P30-37)方克定則根據西方學者的論述，將當代西方政府改革實踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國、澳大利亞和新西蘭堪稱系統化的改革，美國屬于漸進主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典等實行連續或不連續性的漸進主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統的瑞典有時被列入第一類，而德國則具有最明顯的漸進主義特征）；三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點。”[2]（序P3-4）而“無論哪一種改革類型，都無例外地貫穿著韋伯式的傳統的公共行政與標志行政現代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭論。”[2](P8)二上面我們簡要地描述了當代西方行政改革的基本趨勢，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實踐模式的出現。歐洲經合組織(OECD)1995年度的公共管理發展報告《轉變中的治理：OECD國家的公共管理改革》聲稱：經合組織國家的公共管理改革具有一個已經發展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現代化》一文中也指出：北美各國目前繼續沿著“管理主義”（而不是嚴格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內容呢？作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導向的公共行政”等。“管理主義（或‘新公共管理’）是一個多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語）。對于它的內涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中認為，“新公共管理主義”主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即它強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共部門管理中的應用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強調商業管理風格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區擁有的政府：授權而不是服務；(3)競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業心的政府：有收益而不浪費；(8)有預見的政府：預防而不是治療；(9)分權的政府：從等級制到參與和協作；(10)以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。這十大原則構成《改革政府》前十章的標題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個原則進行了詳細的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎。克林頓總統給予該書很高的評價：“美國每一位當選官員應該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。該書給我們提供了改革的藍圖。”[4]哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內容歸納為如下十大趨勢：(1)主管的戰略角色和戰略管理實踐的強化；(2)從行政到管理的重點轉移，即從執行規則到實現既定目標的轉移；(3)人事權由中央人事部門向部門主管的轉移，限制工會的權力，打破統一的工資結構；(4)政策制定和執行的分離，即核心部門集中于戰略管理和計劃，設立獨立執行機構來執行政策；(5)績效工資制；(6)改善財務管理，強化財務控制；(7)以組織規劃和評估的形式，把執行機構的運作與其目標更密切地聯系起來；(8)加強對運作狀況的評估；(9)追求高質量和高標準的顧客服務；(10)改變傳統的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)《布萊克維爾政治學百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務的多元結構（寧可出現多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國選舉產生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結構的傾向；寧可向使用者收費（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎的傾向。”[5](P613)另一些學者則認為并不存在統一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國學者E.費利耶(EwanFelie)等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)1.效率驅動模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。這是當代西方政府改革運動中最早出現的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經濟學。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術引入公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅動模式的基本內容及特征有：強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標定向和績效管理，權力向資深管理者轉移；發展正式的績效評估方法；強調對顧客負責，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向，以及在邊際上進行類似于市場的實驗（準市場）；解除勞動力市場的規制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調節權力的減少，權力向管理者的轉移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業管理色彩而較少官僚色彩的授權，但更強調責任制；采用公司治理的新形式，權力向組織戰略頂層轉移等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]2.小型化與分權模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。這種模式在80年代雖然沒有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強，地位日益重要。它與20世紀組織結構的變遷密切相關。它派生于這樣一個論證，即20世紀前3/4世紀（1900-1975年）組織結構向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉變已走向它的反面，本世紀最后的25年出現了組織發展的新趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，脫離高度標準化的組織體制，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，同樣也出現在公共部門。從歷史上看，公共機構提供大眾服務和大規模提供標準化產品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產方式——它在二戰后達到了它的頂峰。用組織理論的術語來說，福特主義的企業也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級、規章制度和非人的、正式的關系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現了向“后福特主義”組織結構模式迅速轉變的趨勢。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強作為特征，大型的組織縮小規模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業單位。作為當代公共部門組織結構變遷趨勢反映的小型化和分權模式的要點是：從早期強調以市場為中心向更精致和更成熟的準市場的擴展，從計劃到準市場的轉變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉變；較松散的合同管理形式的出現；小戰略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰略職能的合同承包；分權和小型化——公共部門領取薪金者的大量減少，向扁平型組織結構的轉變，組織高層領導與低層職員的減少；公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網絡形式相互作用一類的新風格的轉變，對組織間的戰略的日益重視；從標準化的服務向靈活多樣的服務系統的轉變等。3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業文化（公司文化）的管理新潮相關——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式2，強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強調組織發展和組織學習（80年代末的“學習型組織”運動是其新近的表現）；后者強調將已經出現的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導一種公司文化的發展，強調魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點是：在由下而上的形式中，強調組織發展和組織學習，將組織文化看作一種組織發展的粘合劑；強調由結果判斷績效，主張分權和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領導魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應用魅力型的私人部門角色模式，要求更強有力的公司培訓項目）；公司口號、使命、聲明和團結的加強，一種明確的交往戰略，一種更具戰略性的人力資源管理職能等。4.公共服務取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標使命——以合法性。這種模式的基本內容及特征是：主要關心提高服務質量（如應用質量誘因，采用全面質量管理方法），強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調公民權理念；懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張將權力由指派者轉移到民選的地方委員會；強調對日常服務提供的全社會學習過程（如鼓勵社區發展、進行社會需要評估）；要求一系列連續不斷的公共服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]美國著名公共管理學者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規制政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)表1四種治理模式的主要特征市場化政府參與型政府靈活性政府解除規制政府主要的診斷壟斷等級制永久性外部規制結構分權扁平型組織虛組織（沒有特別建議）管理績效工資制及其他全面質量管理臨時人事更大的管理自由私人部門管理技術管理，團隊政策制定內部市場咨詢，談判實驗企業化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本；協調行動主義顯然，在不同學者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內容歸納為如下八個方面：(1)“讓管理者進行管理”（強調職業化管理）；(2)衡量業績（明確的績效標準與績效評估）；(3)產出控制（項目預算與戰略管理）；(4)顧客至上（提供回應性服務）；(5)分散化（公共服務機構的分散化和小型化）；(6)引入競爭機制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關系。這八個要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。三西方政府改革運動以及“新公共管理”實踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經濟和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機之后的經濟衰退，導致西方各國高額的財政赤字，福利國家不堪重負，并面臨一系列新的社會與政治問題，這是引發政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的說法，解決財政赤字問題從原則上說有三種辦法：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。只有第三條途徑才是現實的可供選擇的出路，“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。其次，經濟全球化的出現是當代西方政府改革的一個推動力。全球化趨勢加強了各個西方國家對本國經濟競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導性因素，政府如何引導和調控國民經濟運作，參與國際經濟競爭，促進經濟發展，自然成為人們關注的焦點。經濟全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。經合組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行有效競爭的一個重要途徑，認為順應經濟的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力；處理國際問題不再是傳統的涉外部門的專門職責，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國際問題的能力；經濟資源的稀缺和為避免不穩定而保持經濟競爭力，是推動現有公共部門改革的重要因素。再次，新技術革命尤其是信息革命是當代西方政府改革的一種催化劑。信息技術的快速發展為建立起靈活、高效、透明的政府創造了可能性。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對迅速變化著的經濟作出反應；它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷；新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，傳統的官僚體制（科層制）的失效和商業管理模式的示范性影響是當代西方“新公共管理”運動興起的另一個動因。當代西方以“新公共管理”取向的政府改革運動已走過了20年的歷程。盡管目前要對這一運動及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的評價為期尚早，而且人們的評價也褒貶不一。但是，它對當代西方政府管理實踐及模式所產生的深刻影響卻是不爭的事實。例如，在英國，根據費利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中的說法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務帶來了如下四個方面的重大變化：第一，隨著許多國有企業賣給工人和股東以及在經濟活動中實行大規模的私有化，公共部門已從直接的經濟活動中撤離；第二，在公共部門中保留的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現了創造“準市場”(quasi-markets)的種種嘗試（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”機構），這些準市場的財政仍然是公共的，但引入競爭機制，如招標和合同承包；第三，在公共部門及公共服務領域出現了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標的使用、加強成本核算和強化審計系統的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導系統的嚴密控制；第四，出現了一種由“維持現狀的管理”向“變遷的管理”的轉變。人們更強烈地要求透明的、積極的和個性化的領導方式，人力資源管理開始使用戰略性的管理方式，組織發展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學習型的組織也開始出現。[8](P3-6)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]又如，在美國，依據經合組織1997年度公共管理發展報告《公共管理的問題和發展：1996-1997美國概況》的評估，“重塑政府”運動的成效主要表現在政府的精簡，機構的重建，顧客至上原則的確立，市場機制的引入，以績效為基礎的組織的出現和“重塑政府”實驗室的建立等方面。與此同時，“新公共管理”運動改變了西方政府管理的實踐模式，而在理論上，這一運動實現了政府管理研究領域由傳統的公共行政學向新公共管理學的范式轉變。作為傳統公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學者約翰·哈里森的話來說，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整。傳統的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業社會的政府管理相適應的實踐模式，加拿大學者納德·薩維稱之為“工業社會的政府組織模式”、“19世紀的行政技術”。這種傳統的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責任制的落實；四是行政被當作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任。[9](P1)盡管這種模式曾在公共管理中發揮過重要的、積極的作用，但是，隨著西方世界由工業化社會向后工業社會或信息社會的轉變，傳統的公共行政管理模式越來越不適應，它的基本原則受到了嚴峻的挑戰，并在實踐中逐漸失效或過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。[4](P12-13)其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。在當代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務）之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統的人事行政模式也發生重大變化，公務員（文官）的永業（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實踐模式在某種意義上正是為了克服傳統的公共行政模式的弊端而出現的，它是當代人類社會發展尤其是公共管理實踐變化的必然產物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現實性和生命力。然而，當代西方政府改革的“新公共管理”取向及實踐模式遠非是完善的，它有其內在的缺陷或局限性。對于這種改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人們的評價不同（甚至提出懷疑與否定）；對于新模式的有效性，人們也提出了種種批評，這些批評涉及“新公共管理”改革取向及模式的理論基礎、意識形態傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。首先，人們批評“新公共管理”的理論基礎和意識形態傾向。C.波利特等人認為：“新公共管理”是一種意識形態的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學（甚至有人稱之為右派政府的公共管理綱領）；說這種公共管理新模式以公共選擇理論和新制度經濟學為其理論基礎，濫用經濟學的假設、理論和方法，是經濟學帝國主義向公共部門管理領域的擴張。[10](P126,121)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]其次，人們批評“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現了改革者對“市場價值”和市場機制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質差別，照搬私人部門管理模式，實質上是一種“新泰勒主義”。美國學者漢森(S.Hansen)認為，推崇和效仿私人部門管理方式，是把教科書中對私營企業的理想描述與現實混為一談；英國學者格林沃德(J.Greenwood)等人從公共責任、公平、合法性和多樣性四個方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評“管理主義”片面追求效率，說“最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標”。[2](P62)再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導向、私有化、分權、放松管制、結果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。例如，合同出租是市場導向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯系與溝通；分權有利于增強自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機構，增強公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導向，并產生公共責任方面的問題；放松管制為各部門機構松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結果導向等企業化管理方式提高了效率，但也產生了如何與公共職能有機結合的問題；顧客至上提供了回應性、多樣性的服務，但卻把公民降低為一般的消費者。對于“新公共管理”的具體模式特別是奧斯本和蓋布勒的“企業化政府”模式，人們也提出了十分尖銳的批評。例如美國學者格林(R.T.Green)和哈伯爾(L.Hublel)在《論治理和重塑政府》一文中對“企業化政府”模式提出了五點批評：(1)該模式忽視了政府治理模式中制度與分權對政府的約束作用；(2)它打破或侵蝕了立法、行政和司法三個部門的權力平衡；(3)注重結果（產出）和目標而非投入和過程的原則是片面化的；(4)市場導向原則將損害美國制度的穩定性；(5)“顧客至上”原則將產生分配上的重大難題。另一個美國學者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則：(1)政府應是由人民通過選出的代表來控制，而不應由企業家控制；(2)政府應為公共利益服務，而不是滿足企業家的自我；(3)政府必須依照憲法和法律活動，而非依據目標或任務而活動；(4)政府應該與私營企業的主要股東合作而非任何一種合伙人合作；(5)政府既應具有靈活性和創造性，又應具有公共責任心；(6)政府活動的社會效果固然重要，但必須尊重政府雇員；(7)政府采用私人企業的管理模式必須以不違反機會平等和公眾監督原則為前提；(8)簡化繁文縟節是對的，但不能破壞基本規范和法定程序；(9)減輕財政負擔的設想是可行的，但不能無視必要的行政開支；(10)處理公共問題應具有創造性，但不能讓少數人中飽私囊。[12](P47-48)“新公共管理”模式在理論上包含著內在的矛盾，在實踐中也遇到了大量難題。C.貝倫(C.Bellon)等人揭示了“企業化政府”模式內包含四大價值沖突和價值矛盾：(1)企業自主與民主負責之間的價值沖突；(2)公共企業圖景與公民參與價值之間的沖突；(3)企業運轉的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；(4)企業管理要求敢于承擔風險與公共財政處置責任之間的矛盾。[3](P586-587)它在實踐中所遇到的難題有：人員精簡問題，規章制度刪除問題，權力下放問題，等級問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰來負責問題，價值取向問題，改革的力度與持久性問題等。[13](P43-45)我國目前正處于由計劃向市場的轉軌時期，市場經濟的發展要求轉變政府職能，建立起一個靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式。現階段正在進行的行政體制以及新一輪的機構改革的目標也正在于此。當代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經濟的發展和行政改革的深化，對于在市場經濟條件下處理好政府與市場、企業和社會的關系，完善宏觀調控機制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價值，必須加以認真的跟蹤研究。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]【參考文獻】[1]C.Hood."APublicManagementforallSeasons",PublicAdministration,69(Spring),1991.[2]國家行政學院國際合作交流部．西方國家行政改革述評[M]．北京：國家行政學院出版社，1998．[3]周志忍．當代國外行政改革比較研究[M]．北京：國家行政學院出版社，1999．[4]［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業精神如何改革著公共部門[M]．上海：上海譯文出版社，1996．[5]布萊克維爾政治學百科全書[M]．北京：中國政法大學出版社，1992年．[6]E.Ferlie,L.Ashburner,L.FitzgeraldandA.Pittigrew.TheNewManagementinAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[7]B.GuyPeters.TheFutureofGoverning:FourEmergi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摘要：貨幣現代化是發展現代經濟的必要條件.南京民國政府在1932-1935年間推動的貨幣制度改革是中國貨幣制度現代化的開端,它為抗戰前中國經濟發展提供了良好的外部條件.通過實施"廢兩用元"政策,民國政府統一了貨幣的對內價值,實現了貨幣發行的標準化;法幣政策的推行,使中國貨幣擺脫了傳統的銀本位制度,實現了紙幣作為信用貨幣在全國范圍內的流通;而民國政府后期法幣被迫退出流通市場,則說明以發行貨幣彌補財政赤字的手段是行不通的.

關鍵詞:民國政府貨幣改革廢兩用元法幣

統一貨幣是國民經濟保持高效運行的前提條件之一，也是政府推行貨幣政策的出發點。1932至1935年，南京民國政府在重重困難之下，對貨幣進行了大幅度改革。這次改革是中國貨幣現代化的開端，它分為兩個階段，第一階段是“廢兩用元”，它標志著金屬作為貨幣逐漸退出了流通領域，中國貨幣開始走向標準化；第二階段是“法幣政策”的推行，它意味著貨幣定價方式的徹底改變。這次改革取得了一定成效，它使當時的中國經濟擺脫了30年代早期的大蕭條。后來由于連續戰爭，民國政府在缺少貨幣發行紀律約束情況下法幣發行惡性膨脹，最終迫使法幣退出了流通領域。目前，與本論題相關的研究成果相對較少，僅有吳玉文①、劉方健②在評述南京國民政府時期的經濟政策時，論及當時的貨幣金融政策。顯然，從貨幣金融的角度系統分析南京國民政府時期的貨幣現代化運動，對完善我國當前的貨幣制度具有重要的歷史借鑒意義。

一、構建以銀本位為基礎的統一貨幣單位

歷史上，中國多數朝代實行金屬本位制度，由朝廷規定貨幣金屬的成色和重量。明清時期隨著對外交往的增加，外國貨幣開始進入流通領域。由于流通中貨幣種類繁多，不同種類貨幣之間成色、重量各不相同，使得價值難以統一，兌換手續相當復雜。這種幣制的混亂不僅增加了經濟活動中的交易成本，也使得整個社會信用體系受到一定的影響，“阻礙了工商財政的現代化。”③

要發展經濟，首先要完善貨幣制度，改變過去濫發紙幣、銀票，隨意濫鑄制錢的狀況。南京臨時政府剛剛成立，孫中山先生就于1912年2月試圖統一貨幣，通過接管江南造幣廠，使之成為“民國特設鼓鑄機關”。接著財政部又籌建了中國造幣總廠，掌管全國貨幣鑄造和舊幣的熔鑄。但因南京臨時政府存在時間較短，這次改革不了了之。1914年2月7日，袁世凱政府頒行《國幣條例》及其實施細則，明確規定“國幣”的鑄造發行權限屬于政府，公款出入必須使用“國幣”，市面流通的舊幣，由政府以“國幣”回收兌換。④軍閥混戰使臨時政府統一貨幣的努力付諸東流，地方銀行濫發貨幣現象日趨嚴重。四川、廣東、廣西、湖北、江西等省份各種貨幣混雜，泛濫成災，百姓深受其害。1913年，湖北省輔幣每元僅值銀元七角，廣東為八五折，東北的小銀元票跌至三分之一，四川軍票泛濫，貴州紙幣一元只抵四角，陜西軍餉則全靠官發紙幣。⑤

**年中央“一號文件”提出了鄉鎮政府改革的原則性意見，即“通過試點、總結經驗，積極穩妥地推進鄉鎮機構改革，切實轉變鄉鎮政府職能，創新鄉鎮事業站所運行機制，精簡機構和人員，5年內鄉鎮機構編制只減不增。”“按照強化公共服務、嚴格依法辦事和提高行政效率的要求，認真解決機構和人員臃腫的問題，切實加強政府社會管理和公共服務的職能。”“有條件的地方可加快推進‘省直管縣’財政管理體制和‘鄉財縣管鄉用’財政管理方式的改革。”

以中央文件精神為指導，結合上一篇文章的論述，我們對鄉鎮政府改革的策略與戰略作出一些具體的思考。

第一，建設新農村背景下基層政府的執行力不能削弱。在征收農業稅時代，稅費的征收、計劃生育政策的強制執行等成為基層政府的主要職責，而在后農業稅時代，農村的社會穩定、農村公共產品與公共服務的供給、基礎設施的建設與維護等漸漸成為政府的主要職能。總理在**年12月29日《關于當前農業和農村工作的幾個問題》的講話中強調:“鄉鎮機構該履行的職能、該提供的服務，不僅不能削弱，還要逐步加強。”這句話并不能理解為要增強鄉鎮機構本身，而應理解為提高基層政府的執行力。

第二，轉變政府職能定位，進一步規范鄉鎮行為方式。目前，很多鄉鎮政府工作者將經濟建設置于鄉鎮政府職能之首。通過對鄉鎮政府的職能界定，我們已經看到，鄉鎮政府應該把職能從經濟發展調整到社會管理與公共服務上來。政府尤其不能直接干涉微觀經濟領域，因為鄉鎮政府即使具有促進經濟發展的職能，它本身也不應當充當經濟活動主體，不能借用自身權威干預正常的市場活動，比如犧牲老百姓的利益搞招商引資。

實現基層政府職能定位的轉變需要觀念上的創新。其中一個重要方面就是樹立正確的政績觀，運用正確的評估體系評價政府的績效，改變以往以經濟指標為主的政府考評指標體系，建立服務型的、綜合型的政府考評指標體系。

第三，增強縣級政府直接管理農村社會的能力。前面我們已經論證了基層政府職能界定目前只能以縣級政府為對象，這也表明縣級政府改革對于鄉鎮政府改革具有重要意義。在這里，我們關注的是怎樣的縣級政府改革能夠給鄉鎮政府職能界定提供可能性。我們認為這種改革就是增強縣級政府不通過鄉鎮政府而直接管理農村社會的能力。浙江省長興縣設立專職駐村指導員的制度其實已經反映出了這樣的走向，因為不少駐村指導員來自縣政府各部門。如果增加縣級政府派出的駐村指導員的數量，賦予駐村指導員更多的權力，提高駐村指導員及其所在機構的地位，通過駐村指導員切實實現溝通信息、宣傳政策、事務、協調糾紛等職能，那么縣級政府直接管理農村的目標就可能實現。

*年，*族自治縣縣委、縣人民政府認真貫徹落實全國“兩基”攻堅工作內蒙古會議精神及省委、省人民政府教育綜合改革試點工作文山現場會議精神，切實踐行“三個代表”重要思想，堅持全面、協調、可持續的發展觀，從代表人民群眾的根本利益，滿足人民群眾日益增長的教育需求和提高執政能力的實際出發，狠抓“兩基”工作，不斷完善教育投入機制，辦學條件進一步改善，教育人事制度改革成效顯著，“普九”攻堅工作扎實推進，教育事業呈現出勃勃生機。

一、*族自治縣教育現狀

截止*年底，全縣轄7鄉3鎮79個村委會，3個社區居民委員會，總人口14.5萬。其中，農業人口13.3萬，占總人口的91.7%，縣境內居住著傈僳、藏、納西、彝、普米、獨龍等20種民族，少數民族占總人口的83.45%，其中，傈僳族人口79774人，占總人口的54.92%。全縣共有學校407所，其中：完全中學1所，高中在校生864人；初級中學9所，初中在校生6058人；小學395所，其中，完全小學52所，教學點261個，小學在校生16045人；職業高中1所，在校生109人；幼兒園1所，全縣在園幼兒1032人（含學前班）。全縣有小學專任教師877人，學歷合格率達100%；有初中專任教師297人，學歷合格率達90.24%；有高中專任教師57人，學歷合格率達78.95%；幼兒教師28人,學歷合格率達100%。

到*年底，全縣中小學占地面積為756283平方米，生均占地面積34.11平方米。中小學總建筑面積為173776平方米，其中，小學生均建筑面積為7.65平方米,初中生均建筑面積為4.62平方米,全縣新增建筑面積為10487平方米,排除危房8489平方米.

全縣中小學課桌椅配備率達100%;完全中學有圖書19425冊,生均圖書14冊;初級中學有圖書12287冊,生均圖書2.5冊;小學有圖書117162冊，生均勻圖書7.3冊；10所中學配備教學儀器的有7所，完全小學配備教學儀器的有36所;全縣有31個遠程教育收視點，40個光盤播放點；有6所中小學配備有計算機，共265臺。

二、開展“兩基”工作主要措施及成效