一、財政轉移支付的內涵

我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年實行的分稅制財政體制基礎上建立起來的，它由四種轉移支付的形式構成：一是過渡期財政轉移支付，其核心是地區收支均衡模式，該辦法通過測算各地標準收入和標準支出，決定財政資金分配。二是稅收返還，返還額以1993年的稅收收入為基數逐年遞增，具體測算方法是，以1993年為基期年，對按照分稅制規定中央從地方凈上劃的收入總額（消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入），如數返還地方；1994年以后，稅收返還在1993年基數上逐年遞增，遞增率按當年增值稅和消費稅平均增長率的30%確定。三是專項補助，主要用于特大自然災害救濟費以及不發達地區的發展資金等。四是原體制補助和上解，中央政府財政部對部分省、自治區實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例上解。

轉移支付的實質是一種補助，具有矯正均衡功能。在分稅制財政體制下，轉移支付在平衡各級政府財政能力、彌補地方政府缺口、提供均等化公共產品、優化各地區資源配置等方面發揮著重要作用。特別是對鄉鎮政府而言，要完全擔負起鄉村公共產品供給的任務，上級財政的轉移支付便如“雪中送炭”。要達到轉移支付制度促進地區間基本公共產品和基本設施建設均等化的基本目標，就要求對各地區的財政能力和財政需要之間的差距進行調整。

二、我國現行轉移支付的弊端

我國現行的財政轉移支付制度，仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印。在當前的轉移支付體系中，稅收返還占據最大的份額，但我國稅收返還計算方法不盡合理，稅收返還額的確定明顯是以承認各地區政府既得利益為特征的，采用的是基數法，這種基數法有利于調動高財政收入地區的積極性，但是卻固化了財政包干制下所形成的財力不均問題，容易導致“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。按照這個返還標準，東部發達地區得到了較多的稅收返還，中西部不發達地區則返還較少，從而造成了地區間財力分配差距的擴大，轉移支付的平衡功能被削弱了，不發達地區從省級一定程度上將財政困難向下層層轉嫁，到鄉鎮一級則無法再轉嫁，只好成為改革后果的最終承受者。此外，現行轉移支付主要只體現在中央對省級政府的資金劃撥，省以下地方政府的相關制度幾乎沒有建立起來，這也使轉移支付制度在縮小政府間財力差距上的作用受到限制。從這兩個角度看，轉移支付制度的不完善，也是造成我國鄉鎮財政困難的重要原因。

與分稅制改革前相比，均衡性轉移支付從無到有，比重不斷提高，顯示中央財政的均衡性調控能力不斷增強。但是，與公共產品均等化的基本目標相比，均衡性轉移支付的規范性程度和比重仍然偏低，從省以下地方基層財政來看，大多數還缺乏規范、透明的轉移支付辦法，相當一部分轉移支付是通過縱向單一的專項補助形式進行的，專項轉移支付比重較大。2000年全國縣級財政獲得的上級財政轉移支付1181億元中，專項轉移支付達566億元，占48%.雖然根據國際經驗，專項轉移支付對于實施中央政府特定政策目標、發揮中央財政宏觀調控作用、引導地方合理配置資源、推動地方經濟發展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監督等特點。但是，在中央和地方政府事權劃分尚不明晰的情況下，影響了專項轉移支付應有功能的充分發揮。而補助量的多少沒有明確嚴格的事權界限和合理規范的測算標準為依據，撥款的隨意性隨時都在發生，最終導致一些縣鄉政府將過多的精力用于跑關系要錢方面，依賴補助過日子。而另一些地方縣鄉政府則由于轉移支付不公平，挖潛增收勤儉理財的積極性受到挫傷，從而使得縣鄉財政困難狀況不斷加劇。

摘要:文中從財政轉移支付在均衡地區財力的必要性談起,通過分析西部大開發中財政轉移支付的現狀,指出了實踐中存在的主要問題,并嘗試性地提出了解決問題的對策建議。

關鍵詞:西部大開發;財政轉移支付;稅收返還

西部大開發戰略提出于1999年6月,而它真正發展于2000年。西部地區在7年間發生了巨大的變化,取得了可喜的成就。本文以西部大開發以來的中央財政轉移支付制度(簡寫為“轉移支付”為研究對象,探詢轉移支付在西部經濟發展中的作用。

一、西部大開發中轉移支付的必要性

(一)解決各級政府間財力縱向不平衡,是實行轉移支付制度的重要原因

稅收和債務工具劃分給中央政府集中了較大部分收入。在分稅制改革之初的1994年,中央財政自給能力達166%,2000年中央財政經歷改革后最艱難的時期,自給比例降到127%,此后,中央財力得到了穩定增長,2004年的184%是改革以來的最高水平。與之相伴,地方財力自給水平穩定在較底的水平,始終徘徊在50%、60%的水平,2004年地方財政自給能力僅為59%。由此可見,地方財力的收不抵支現象只能依賴于中央較為充裕的財力支持。

內容提要：建立生態轉移支付制度是解決區域性生態服務有效供給的重要途徑，它通過財政資源在特定區域內由經濟發達地區向貧困地區橫向轉移，使生態受益者和提供者在成本和收益的分擔與享受上趨于合理，從而激勵貧困地區保護生態環境的積極性，形成生態補償與環境保護的良性互動關系。作為生態補償機制的重要組成部分，這項制度的推行對促進區域經濟與生態環境的協調發展無疑是大有裨益的。

關鍵詞：生態轉移支付制度；生態補償；橫向轉移支付

良好的生態環境是居住在不同地區的人們共同的生產和生活基礎，如何使地區經濟與生態環境協調發展是我國實現可持續發展過程中必須要解決的重大課題。作為公共產品或公共服務，生態環境具有顯著的跨區域性，因此在一國范圍內，它既有全國性的屬性，也具有鮮明的地域屬性。全國性的生態服務理所當然應由中央政府財政支出來解決，而具有地域屬性的生態服務應該由區域內所有受益者共同承擔，這是沒有疑問的，但在具體的財政實踐中，區域性生態服務的各受益地區往往隸屬于不同的行政區劃，分屬于不同級次的財政，而且不同區域的政府財力又存在巨大差異，因此，協調處理好區域內生態與經濟的關系實際上要復雜得多。筆者認為，破解這道難題的一條重要途徑是建立行之有效的生態轉移支付制度。本文所謂的生態轉移支付，確切說是基于生態補償的橫向轉移支付，即按照“誰受益誰付費”的原則，由生態服務的受益區政府向該服務的提供區政府支付一定的資金，使后者提供的生態服務成本與效益基本對等，從而激勵其提高生態產品或服務的有效供給水平。對中國來說，目前的生態轉移支付制度主要是指經濟發達的生態受益區向欠發達或貧困生態提供區轉移一定的資金，以促進生態建設與環境保護的一項財政制度。

一、建立生態轉移支付制度的現實基礎及理論依據

隨著我國經濟的持續快速發展，公共需求發生了很大的改變。經濟領域，粗放型經濟增長模式下的地方產業迅速擴張，引發了環境污染、自然資源濫用等外部負效應，如何有效消除這類負外部性的不良影響，成為我國經濟發展中新的公共需求。消費領域，中國正處于人均GDP超過1000美元的階段，居民生活由溫飽型向小康型乃至富裕型轉變，像生態環境、安全等這類滿足享受和發展需要的公共產品或公共服務，越來越成為當今人們消費的重要公共需求。這些變化要求政府必須加強其公共環境職能，增加對環境污染治理和生態環境保護的投入，以滿足區域內經濟主體對生態環境的公共需求。

然而環境保護與地方經濟利益對地方政府來說猶如魚和熊掌，雖非不可兼得，卻也絕非互不沖突。資源有效配置的一個基本原則是成本與效益對等，只有當產品的邊際效益等于邊際成本，該產品的供給量才是有效率的。生態環境這類公共產品具有顯著的效益外溢性，其受益范圍往往是跨行政區間的，提供生態環境而產生的利益會溢出到那些不為此分擔成本的其他地區，也就是說，生態服務給社會帶來的好處比給本轄區帶來的好處要多得多。而在市場經濟條件下，地方政府作為代表本地區利益的團體利益主體，它只考慮本地居民的利益，在對效益外溢的地方性公共產品或服務進行成本效益比較時，只計算本轄區產生的效益與成本，對外溢到其他轄區的利益則不考慮在內。因此，在沒有得到相應補償的情況下，地方政府是按照本轄區的邊際效益與邊際成本相等條件來決定供應量的，它所愿意提供的生態服務數量必然會大大低于該項服務的社會最優水平，與之相關的財政活動也會低于應有的規模。從社會的觀點看，這樣的供應水平顯然不符合資源配置的效率要求。

委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

根據全國人大常委會的安排，受國務院委托，我著重就規范中央對地方財政轉移支付情況向本次常委會會議報告，請予審議。

財政轉移支付制度是落實科學發展觀、優化經濟社會結構、促進基本公共服務均等化和區域協調發展的重要制度安排。長期以來，黨中央、國務院對建立和完善財政轉移支付制度非常重視，提出了一系列指導方針，全國人大對此十分重視，積極給予指導并提出明確要求。各地區、各部門認真貫徹落實，轉移支付體系不斷完善，轉移支付管理不斷加強，轉移支付的職能作用得到進一步發揮。但受一些因素制約，現行轉移支付制度也存在一些問題，需要進一步研究并逐步加以規范。

一、財政轉移支付基本情況

（一）建立和完善財政轉移支付體系，促進地區間基本公共服務均等化。

1994年實施分稅制財政管理體制改革后，實施稅收返還，將中央通過調整收入分享辦法集中的地方收入存量部分返還地方，保證地方既得利益。目前中央對地方稅收返還包括增值稅、消費稅兩稅返還和所得稅基數返還。其中，增值稅、消費稅兩稅返還按1∶0.3增長比率計算，所得稅基數返還為固定數額。中央財政并不擁有稅收返還的分配權、使用權，這部分收入實際上是地方財政可自主安排使用的收入，在預算執行中通過資金劃解直接留給地方。2006年中央財政對地方稅收返還3930.22億元。這部分收入作為中央財政收入計算，2006年中央財政收入占全國財政收入的比重為52.8%；如果將其視同地方財政收入，則2006年中央財政收入占全國財政收入的比重為42.6%。

一、以均等化為目標的轉移支付

(一)均等化目標的由來

以均等化為目標的轉移支付基于這樣的價值觀念：一個國家的所有公民都有平等的權利享受國家最低標準的基本公共服務。對均等化的理解包括兩點：一是它是一項基本權利，與個人的支付能力和居住位置無關。二是它是指縮小地區間政府基本公共服務的差距，而不是直接改變地區間經濟發展的不平衡。當然，改善貧困地區的基本公共服務能力，有利于縮小地區間經濟發展差距。無論各地方政府財政能力如何，中央政府都應保證所有的公民都能享受到基本的公共服務。

地區間基本公共服務差距的形成是由于地方政府的財政能力不同，其支出需求和自有財力之間存在缺口，表現為在相同的公共服務項目上，在平均的征稅努力下，地區間的服務水平和質量存在差距。具體原因有兩個方面：一是地區間收入能力的差異。由于地區間的經濟發達程度、經濟體制、經濟結構、都市化程度、人口分布不同，加之稅基的規模和稅源的集中程度等存在差異，必然造成地區間收入能力的不同；二是在相同支出項目上，各地區單位支出成本也各不相同。受自然地理環境的影響，地區間社會經濟結構和人口分布狀況存在差異，尤其像我國這樣的發展中大國，成本差異更為明顯。

在人口完全自由流動的情況下，基本公共服務的均等化可通過居民在地區間的自由遷徙來實現。完全自由流動意味著居民在轄區間的遷徙成本為零。一般情況下，這種均等化的“自動調整機制”在現實生活中難以達到。為了使各地方政府都能達到基本的公共服務水平，要求中央政府站在社會大眾的角度，通過提供一套無條件的、基于基本公共服務為目的的政府間轉移支付，協調地區本論文由整理提供間由于客觀因素差異造成收入能力和支出成本差異而帶來的居民享受公共服務的不平等。

凡是在地區差距比較明顯的國家，均等化目標都是在轉移支付制度設計中考慮的重要內容，一般通過無條件撥款來實現。在澳大利亞，政府間轉移支付的形式主要有普通支付和特定支付，其中，普通支付中的預算平衡援助款具有明顯的均等化性質。在加拿大，均等化轉移支付是聯邦政府為減少各省之間的財力不平衡而設立的一項最主要的補助。此項轉移支付由聯邦直接補助到省，由省級政府根據輕重緩急自主安排，省級政府也可將轉移支付和其自己財政收入一并用于安排醫療保健、教育、社會援助等公共服務。在中國，以均等化為目標的轉移支付被稱為財力性轉移支付。它是指為彌補財政實力薄弱地區的財力缺口，均衡地區間財力差距，實現地區間基本公共服務能力的均等化，由上級政府安排給下級政府的補助，資金接受者可根據實際情況自主安排資金用途。

摘要：肇始于1994年分稅制和1995年過渡期轉移支付制度的我國財政轉移支付體系改革，至今已屆10年?？v觀我國當前的財政轉移支付體系，可謂有得有失。一方面，它在一定程度上保證了財稅體制的平穩運行；但另一方面，財政管理體制不可避免地帶有過渡性，在實際運行中存在諸多弊端，與公共財政體制要求的轉移支付制度有較大差距。

關鍵詞：財政轉移支付制度立法建議

要改善我國財政轉移支付制度，使之符合社會發展的需要，推動經濟發展實現共同富裕，推進立法是當務之急。在公共財政的各個重要環節中，我國已對預決算和政府采購進行了立法規范，然而財政制度是一個完整的體系，任何制度在缺乏相關制度配合的情況下都難以達到理想的效果。由于轉移支付立法的缺失，當前我國財政運行中“敞口預算、預決算兩張皮”等混亂現象成為始終難以克服的癥結，也使《預算法》難以得到很好的遵守，這種局面的長期存在是不可想象的。

一、當前我國財政轉移支付制度及存在的問題

從1994年起，我國的財政轉移支付體系開始逐步進行改革，1994年實行分稅制財政體制改革之初，采取了與原包干體制雙軌并行逐步過渡的方法，轉移支付的主要方式有：一般性補助范疇，體制補助與上解；中央財政對地方財政的稅收返還；中央財政對地方財政的專項撥款；中央財政與地方財政年終結算補助與上解。從總體來看，我國現行的這套政府間財政轉移支付制度，仍然是一種新老體制同時并存的混合型分稅制財政體制，這種方式是不夠科學、不夠規范的，主要表現在：

（一）財政轉移支付資金去向安排缺乏監督。較大比例的財政轉移支付在資金撥付到各部委之后就進入失控狀態，當前大量存在著擠占、挪用、截留、沉淀現象，其共同的特點是讓國家受損害而使部門獲利。可以說，財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象，已經成為一種相當普遍的現象。

摘要：隨著社會經濟的發展，各國政府離不開所得課稅這一有力的宏觀調控手段。而研究所得課稅必須明確最基本理論前提———所得概念的涵義。我國所得課稅研究中關于所得涵義的界定較少且不成體系。本文在借鑒國內外研究成果基礎上將所得定義為：一定時期內所有能代表其擁有者支付能力的從各種渠道獲得的各種形式的收益和財產。這一定義既有理論價值又有現實意義。

關鍵詞：所得；所得課稅；流量所得；存量所得；潛在所得

Abstract:Withthesocialandeconomicdevelopment,governmentscannotdowithouttheincometaxeffectivemeansofmacroeconomiccontrol.Thestudyofassessmentmustbeclear---themostbasicpremiseofthetheoryderivedfromthemeaningoftheconcept.China''''sincometaxonthestudyofthemeaningofthedefinitionofincomeandlessfragmentation.Inthisarticlefromhomeandabroadonthebasisofresearchresultswillbeobtainedisdefinedas:acertainperiodoftimeonbehalfofallitsowner''''sabilitytopayfromavarietyofchannelstoobtainthevariousformsofincomeandproperty.Thedefinitionofboththeoreticalvalueandpracticalsignificance.

Keywords:income;incometax;flowofincome;proceedsofthestock;thepotentialproceeds

前言

收入分配是否公平合理是一個關乎社會穩定和經濟長遠發展的重大問題。所得課稅直接關系到國家與納稅人之間和納稅人相互之間的利益分配，關系到國家的經濟發展和社會穩定。構建怎樣的所得課稅體系？所得課稅的深度如何確定及在納稅人個體和諸稅種間如何分配？等等，這些都是亟需我國稅收理論界及實踐工作者研究的課題。研究所得課稅離不開所得概念的界定，這是一個最基本的理論前提。我國所得課稅研究中關于所得涵義的界定較少且不成規模和體系，借鑒國內外研究成果界定符合我國國情所得定義，既是理論上的必踐的必要。

財政體制作為確定中央與地方政府間分配關系的基本制度，對政府職能的有效行使和政府運作效率有著深刻的影響。我國社會主義市場經濟體制的建立和不斷發展要求實行分稅制的財政體制。分稅制是市場經濟條件下各級政府間財政關系的承載體，它的基本內涵是按照事權和財權相結合和兼顧利益關系的原則，在各級政府之間劃分支出范圍、收入范圍，并以轉移支付制度來協調政府間的收支往來關系。

財政轉移支付制度的意義

市場經濟條件下的財政轉移支付制度，是分稅制財政管理體制不可分割的內在組成部分之一，是處理中央政府和地方政府及地方政府間的財政分配關系、實現各地財力均衡和公共服務均等化的基本手段。政府間轉移支付制度在以“分稅制”為基礎的分級財政體制中起著承上啟下的作用，轉移支付規模和結構的具體狀況，不僅體現著財權劃分和事權劃分的相互銜接，而且是上級政府政策意圖的貫徹方式。在財政集權的體制下，規范的政府間轉移制度是保證地方財政順利運行和平衡地區間財政收入能力和社會保障水平的唯一途徑。

我國目前財政轉移支付制度存在的問題

實行分稅制后，我國政府間財政轉移支付由體制補助、稅收返還、專項補助和結算補助等多種形式構成，1995年之后又實行過渡期轉移支付辦法。我國目前的財政轉移支付制度雖已初步形成，但仍存在著不規范、力度小和功能弱等缺陷。

轉移支付政策目標不明確，結構不合理。伴隨著財政管理體制的演變而逐步發展起來的我國財政轉移支付體系在目標和定位上都受到了局限，除了出臺較晚的中央對地方過渡期財政轉移支付外，體制補助、稅收返還、專項補助和結算補助等五種形式都屬于非均等化財政轉移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明顯偏低，而后者明顯偏高，形成了極不合理的結構。

【摘要】財政轉移支付資金是我國農村稅費改革后地方政府重要的資金來源，也是“以錢養事”這一新機制重要的資金來源。目前我國財政轉移支付制度不完善，轉移支付資金的使用效率不高，已遠遠不能適應新農村建設的的需要。本文從完善我國現行轉移支付體制對“以錢養事”這一新機制的重要意義出發，分析了用于農村稅費改革的轉移支付資金的使用問題，并結合西方發達國家經驗提出相應的對策建議。

【關鍵詞】“以錢養事”轉移支付農村公共服務

自2002年開始在全國農村推行稅費改革以來，一方面大大減輕了農民負擔，另一方面，也加大了基層財政“空心化”的趨勢，使政府在廣大農村地區公共服務的職能缺位現象更為嚴重。在這種形勢和背景下，湖北省率先進行了農村公共服務“以錢養事”的體制改革，開始對以鄉、鎮、站、所為主體的農村公共服務體系進行根本性的改造，推行了以建立“花錢買服務，養事不養人”的新型農村公共服務體系為主要內容的改革。然而，湖北省在“以錢養事”的轉移支付制度中還存在一些問題，對這些問題的分析將有利于改革的進一步深入。

一、現行“以錢養事”轉移支付制度存在的主要問題

轉移支付制度不僅是緩解基層財政困難和解決地區公共服務不均衡所采取的最直接、最有效的制度安排，也是我國農村稅費改革和建立農村公共服務體系的必要途徑之一。但目前我國農村公共服務的轉移支付制度還有很多不完善的地方。

1、轉移支付的法律、法規不完善

摘要：隨著社會經濟的發展，各國政府離不開所得課稅這一有力的宏觀調控手段。而研究所得課稅必須明確最基本理論前提———所得概念的涵義。我國所得課稅研究中關于所得涵義的界定較少且不成體系。本文在借鑒國內外研究成果基礎上將所得定義為：一定時期內所有能代表其擁有者支付能力的從各種渠道獲得的各種形式的收益和財產。這一定義既有理論價值又有現實意義。

關鍵詞：所得；所得課稅；流量所得；存量所得；潛在所得

Abstract:Withthesocialandeconomicdevelopment,governmentscannotdowithouttheincometaxeffectivemeansofmacroeconomiccontrol.Thestudyofassessmentmustbeclear---themostbasicpremiseofthetheoryderivedfromthemeaningoftheconcept.China''''sincometaxonthestudyofthemeaningofthedefinitionofincomeandlessfragmentation.Inthisarticlefromhomeandabroadonthebasisofresearchresultswillbeobtainedisdefinedas:acertainperiodoftimeonbehalfofallitsowner''''sabilitytopayfromavarietyofchannelstoobtainthevariousformsofincomeandproperty.Thedefinitionofboththeoreticalvalueandpracticalsignificance.

Keywords:income;incometax;flowofincome;proceedsofthestock;thepotentialproceeds

前言

收入分配是否公平合理是一個關乎社會穩定和經濟長遠發展的重大問題。所得課稅直接關系到國家與納稅人之間和納稅人相互之間的利益分配，關系到國家的經濟發展和社會穩定。構建怎樣的所得課稅體系？所得課稅的深度如何確定及在納稅人個體和諸稅種間如何分配？等等，這些都是亟需我國稅收理論界及實踐工作者研究的課題。研究所得課稅離不開所得概念的界定，這是一個最基本的理論前提。我國所得課稅研究中關于所得涵義的界定較少且不成規模和體系，借鑒國內外研究成果界定符合我國國情所得定義，既是理論上的必踐的必要。