一、自然壟斷產(chǎn)業(yè)概念及特征

傳統(tǒng)的自然壟斷是指由于生產(chǎn)技術(shù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，平均成本隨產(chǎn)量的增加而遞減，從而最小有效規(guī)模要求只有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有以下特點(diǎn)：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)非常明顯，獨(dú)家壟斷經(jīng)營小于多家分散經(jīng)營的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產(chǎn)業(yè)中的多數(shù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)是公眾所需要的基本服務(wù)，需要保證提供的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和依賴性。一個(gè)國家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產(chǎn)業(yè)，一般是傳統(tǒng)意義上較為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

隨著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一改革目標(biāo)的確立和改革的深入，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的問題日益突出，我國開始注重自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，并取得了階段性進(jìn)展。電信、電力、民航等行業(yè)在實(shí)行政企分離、政資分離、業(yè)務(wù)分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對國有經(jīng)濟(jì)改革和政府職能轉(zhuǎn)變具有積極的推動(dòng)作用。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革必要性

自然壟斷產(chǎn)業(yè)容易產(chǎn)生的問題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經(jīng)營目標(biāo)雙重性導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，他的經(jīng)營目標(biāo)具有雙重性。一方面作為經(jīng)營者他要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標(biāo)。公共目標(biāo)要求以較低的價(jià)格和較高的質(zhì)量服務(wù)于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導(dǎo)致其經(jīng)營性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特殊性，經(jīng)營者往往會(huì)利用其獨(dú)有地位，收取壟斷高價(jià)，服務(wù)質(zhì)量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足。自然壟斷產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是國有國營的，由于體制和經(jīng)營機(jī)制等方面的原因，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與私人企業(yè)相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實(shí)際和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強(qiáng)管理，最大限度節(jié)約成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。

壟斷產(chǎn)業(yè)是我國國有經(jīng)濟(jì)最集中的領(lǐng)域。我國壟斷產(chǎn)業(yè)改革要解決的問題主要不是市場競爭過程中形成的經(jīng)營性壟斷，而是行政體制與行政權(quán)力造成的壟斷。我國產(chǎn)業(yè)的行政壟斷，就其根源而言，有舊體制遺留下來的問題，但主要是在轉(zhuǎn)軌過程中形成的。從產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)的視角看，壟斷產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)構(gòu)成國民經(jīng)濟(jì)其他部門的基本投入，壟斷產(chǎn)業(yè)向全社會(huì)轉(zhuǎn)嫁其低效率運(yùn)營的結(jié)果，必然降低國民經(jīng)濟(jì)其他產(chǎn)業(yè)的效率，并加劇收入分配的不公平。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化縱深推進(jìn)的新形勢下，壟斷產(chǎn)業(yè)能否為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)低成本的平臺，事關(guān)國民經(jīng)濟(jì)的總體競爭力。

一、自然壟斷與市場失靈

1890年，馬歇爾曾指出平均成本遞減的行業(yè)是不完全競爭或壟斷的，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的出現(xiàn)也許是最合意的市場結(jié)構(gòu)。克拉克和米勒認(rèn)為如果規(guī)模經(jīng)濟(jì)足夠大，使得長期成本曲線在相應(yīng)范圍內(nèi)向下傾斜，僅有一家企業(yè)生存下來，自然壟斷由此產(chǎn)生。1982年鮑莫爾、潘扎、威利格提出如果單一企業(yè)生產(chǎn)所有產(chǎn)品的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)其中一種產(chǎn)品的成本之和，企業(yè)的成本方程就是次可加的，即使沒有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的作用，該產(chǎn)業(yè)仍是自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

由此可見，自然壟斷的出現(xiàn)似乎是市場有效的表現(xiàn)。實(shí)際上，它卻帶來了市場難以解決的諸多問題。首先，由于自然壟斷具有龐大的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)、大量的沉沒資本、顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)、明顯的關(guān)聯(lián)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)、普遍性的服務(wù)等五大技術(shù)經(jīng)濟(jì)特征，市場失靈再所難免：在壟斷結(jié)構(gòu)下，市場只能容納幾家或一家最有效率的企業(yè)。自由競爭會(huì)使被淘汰的企業(yè)，因難以收回投資而造成極大浪費(fèi)，或者市場無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，任何企業(yè)都達(dá)不到經(jīng)濟(jì)規(guī)模，還可能導(dǎo)致產(chǎn)品和服務(wù)的差別供給。其次，在自然壟斷產(chǎn)業(yè)里，消費(fèi)者具有明顯的信息劣勢。在廠商有意隱瞞和欺詐時(shí)，有可能蒙受巨大的損失。另外，自然壟斷產(chǎn)業(yè)提供的產(chǎn)品或服務(wù)大多具有排他性但非競爭性的特點(diǎn)，完全由市場調(diào)節(jié)資源配置，反而會(huì)導(dǎo)致生產(chǎn)資源不足。

市場在這一領(lǐng)域似乎不能有效地發(fā)揮調(diào)節(jié)資源配置的作用，這就使得政府規(guī)制成為了必要。

二、政府規(guī)制的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

政府規(guī)制是政府部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)直接對微觀經(jīng)濟(jì)主體及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、約束和限制的行為。理論上應(yīng)確立三點(diǎn)目標(biāo)：1、提高資源配置效率。為防止高額壟斷價(jià)格造成社會(huì)福利的損失，政府須實(shí)行價(jià)格規(guī)制和投資規(guī)制，以限制壟斷企業(yè)的定價(jià)能力，將其投資回報(bào)率控制在一般市場水平。2、維護(hù)企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。為避免重復(fù)投資和多家企業(yè)平行競爭，政府須進(jìn)行市場進(jìn)入規(guī)制，保證一家最有效率的企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。3、增進(jìn)社會(huì)福利。對產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量等進(jìn)行規(guī)制，扭轉(zhuǎn)消費(fèi)者的信息劣勢、產(chǎn)品服務(wù)的生產(chǎn)供給難以達(dá)到最優(yōu)的局面。

提要本文主要描述我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的管制改革，以改變目前自然壟斷產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率低、服務(wù)質(zhì)量差和服務(wù)收費(fèi)高的目標(biāo)。對自然壟斷產(chǎn)業(yè)中的非自然壟斷性業(yè)務(wù)應(yīng)放松規(guī)制，引入競爭，但前提是必須進(jìn)行體制改革，做到政企分離、政資分離、業(yè)務(wù)分拆，同時(shí)進(jìn)行配套一體化改革，完善立法支持，避免過度競爭。本文以電信改革為例進(jìn)行分析。

一、自然壟斷產(chǎn)業(yè)概念及特征

傳統(tǒng)的自然壟斷是指由于生產(chǎn)技術(shù)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特征，平均成本隨產(chǎn)量的增加而遞減，從而最小有效規(guī)模要求只有一個(gè)企業(yè)生產(chǎn)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)具有以下特點(diǎn)：一是規(guī)模經(jīng)濟(jì)非常明顯，獨(dú)家壟斷經(jīng)營小于多家分散經(jīng)營的成本之和；二是有大量的“沉淀成本”，資金一旦投入，就很難收回，也很難改作他用；三是這些產(chǎn)業(yè)中的多數(shù)服務(wù)和產(chǎn)業(yè)是公眾所需要的基本服務(wù)，需要保證提供的穩(wěn)定性、質(zhì)量的可靠性和依賴性。一個(gè)國家的電力、煤氣、電信、郵政、鐵路、航空等產(chǎn)業(yè)，一般是傳統(tǒng)意義上較為典型的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。

隨著建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制這一改革目標(biāo)的確立和改革的深入，自然壟斷產(chǎn)業(yè)的問題日益突出，我國開始注重自然壟斷產(chǎn)業(yè)的改革，并取得了階段性進(jìn)展。電信、電力、民航等行業(yè)在實(shí)行政企分離、政資分離、業(yè)務(wù)分拆等方面，取得了比較明顯的成效，對國有經(jīng)濟(jì)改革和政府職能轉(zhuǎn)變具有積極的推動(dòng)作用。

二、自然壟斷產(chǎn)業(yè)改革必要性

自然壟斷產(chǎn)業(yè)容易產(chǎn)生的問題和固有的弊病基本有以下三種：第一，經(jīng)營目標(biāo)雙重性導(dǎo)致利益難以協(xié)調(diào)。自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營者作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，他的經(jīng)營目標(biāo)具有雙重性。一方面作為經(jīng)營者他要追求經(jīng)濟(jì)目標(biāo)；另一方面由于自然壟斷的公益性，他又要追求公共目標(biāo)。公共目標(biāo)要求以較低的價(jià)格和較高的質(zhì)量服務(wù)于公眾，讓利、施惠于公眾，自然導(dǎo)致其經(jīng)營性虧損，這樣使其處于兩難的境地。第二，壟斷地位的濫用。由于自然壟斷產(chǎn)業(yè)的特殊性，經(jīng)營者往往會(huì)利用其獨(dú)有地位，收取壟斷高價(jià)，服務(wù)質(zhì)量低下，甚至附加種種不合理的交易條件。第三，內(nèi)在動(dòng)力和外在壓力不足。自然壟斷產(chǎn)業(yè)大多數(shù)是國有國營的，由于體制和經(jīng)營機(jī)制等方面的原因，其內(nèi)在的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張與私人企業(yè)相比，明顯顯得不足。另外，由于沒有實(shí)際和潛在的競爭者，他們沒有競爭的壓力，往往不注意加強(qiáng)管理，最大限度節(jié)約成本，提高經(jīng)濟(jì)效率，改善服務(wù)質(zhì)量。

自然壟斷是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運(yùn)輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣鳌Ｗ匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

對自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征的認(rèn)識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進(jìn)過程。

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)性

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷是市場經(jīng)濟(jì)中不應(yīng)當(dāng)競爭的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競爭會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)性或破壞性競爭，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進(jìn)行壟斷生產(chǎn)，對全社會(huì)來說，總成本最小，獨(dú)家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公益，政府必須對自然壟斷進(jìn)行管制，即政府運(yùn)用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進(jìn)入，這就是市場準(zhǔn)入限制。

（二）范圍經(jīng)濟(jì)性

摘要：自然壟斷產(chǎn)業(yè)實(shí)行市場化改革，并沒有消除其自然壟斷性，伴隨著其進(jìn)程還會(huì)出現(xiàn)很多新的問題，這就需要政府改變原有的干預(yù)方式，進(jìn)行一系列配套改革，并重新界定政府規(guī)制的邊界。分析了自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化改革后規(guī)制的需要，結(jié)合我國具體情況，對自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施提出了思考和建議。

關(guān)鍵詞：自然壟斷產(chǎn)業(yè)；市場化；政府規(guī)制

1自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化趨勢

20世紀(jì)70年代以來，由于政府規(guī)制失靈、技術(shù)和市場條件的變化以及規(guī)制理論的發(fā)展，放松規(guī)制、引入競爭、產(chǎn)權(quán)私有已成為世界各國自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革的主導(dǎo)趨勢。從各國改革實(shí)踐來看，開放自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場主要有兩種典型辦法；拆分壟斷廠商和引入產(chǎn)業(yè)外競爭廠商。前者通常將各產(chǎn)業(yè)壟斷廠商的非壟斷性業(yè)務(wù)剝離并引入競爭，而壟斷性業(yè)務(wù)則仍維持其獨(dú)家經(jīng)營。

1998年我國開始對自然壟斷產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改革，對電信、電力、民航、鐵路等傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)采取了分拆的改革思路。具體辦法包括按業(yè)務(wù)種類的縱向分拆、按地域分布的橫向分拆以及橫縱雙向分拆。以我國電信改革為例，國務(wù)院憑借1994年中國聯(lián)通公司的市場準(zhǔn)入，1999年原電信總局的縱向分割和2001年原中國電信的橫向分割等措施來推動(dòng)市場開放，改革取得一定成效，競爭格局初步形成。縱觀我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)的市場化改革取得了明顯的成效，但各行業(yè)的情況并不一樣。電信業(yè)在最早引入競爭和民營化改革后，產(chǎn)業(yè)中競爭格局已經(jīng)初現(xiàn)；電力產(chǎn)業(yè)中，中國電網(wǎng)依然保持國家壟斷，但發(fā)電市場出現(xiàn)了眾多的獨(dú)立發(fā)電公司；鐵路和從城市公用事業(yè)也開始了政企分開和投資主體多元化的改革。但是市場化改革仍存在局限性：第一，分拆沒有實(shí)現(xiàn)有效競爭。分拆后行業(yè)壟斷和歧視的準(zhǔn)入政策依然存在，在這些自然壟斷部門民間資本一直難以進(jìn)入；第二，改革后廠商產(chǎn)權(quán)單一，仍然是政府主導(dǎo)的單邊治理。

2自然壟斷產(chǎn)業(yè)市場化改革后的政府規(guī)制需要

自然壟斷是一個(gè)特殊的領(lǐng)域，即由于自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的限制，使行業(yè)中只需一個(gè)或幾個(gè)生產(chǎn)者就能滿足市場需求并達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)狀態(tài)。許多基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)業(yè)，如電信、電力、鐵路運(yùn)輸?shù)榷即嬖谧匀粔艛嗵卣鳌Ｗ匀粔艛喈a(chǎn)業(yè)的存在體現(xiàn)了壟斷的兩面性，決定了壟斷并不能一概而論地反對，某種程度上競爭的消極方面正是壟斷的積極方面。因此自然壟斷體現(xiàn)為反壟斷法的豁免條款，只能通過政府管制。

自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征

對自然壟斷產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征的認(rèn)識體現(xiàn)了自然壟斷理論的演進(jìn)過程。

（一）規(guī)模經(jīng)濟(jì)性

傳統(tǒng)理論認(rèn)為，自然壟斷是市場經(jīng)濟(jì)中不應(yīng)當(dāng)競爭的領(lǐng)域，該領(lǐng)域的競爭會(huì)導(dǎo)致浪費(fèi)性或破壞性競爭，而如果把某種產(chǎn)品的全部生產(chǎn)交給一家企業(yè)進(jìn)行壟斷生產(chǎn)，對全社會(huì)來說，總成本最小，獨(dú)家壟斷能產(chǎn)生最大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。因此，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、維護(hù)社會(huì)公益，政府必須對自然壟斷進(jìn)行管制，即政府運(yùn)用行政權(quán)力，以一定條件選擇一家或幾家企業(yè)生產(chǎn)而限制其他廠商進(jìn)入，這就是市場準(zhǔn)入限制。

（二）范圍經(jīng)濟(jì)性

提要自然壟斷行業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中處于重要地位,對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當(dāng)前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費(fèi)和福利損失等問題,并可能導(dǎo)致市場失靈.本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的國情和行業(yè)的具體特點(diǎn),提出通過法律規(guī)制和激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新,引入競爭機(jī)制,適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行放松規(guī)制,推動(dòng)我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展.

關(guān)鍵詞:規(guī)制理論;自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補(bǔ)市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實(shí)現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護(hù)公眾利益,規(guī)制理論應(yīng)運(yùn)而生.它的核心內(nèi)容是政府通過法定的權(quán)利和規(guī)則,運(yùn)用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權(quán)益的干預(yù)和管理.政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩種.隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應(yīng)用,它經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論、可競爭市場理論、激勵(lì)規(guī)制理論.

1、規(guī)制公共利益理論.規(guī)制公共利益理論主張?jiān)谑袌龀霈F(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù).理查德·波斯納認(rèn)為,這個(gè)理論有兩個(gè)重要假設(shè):一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運(yùn)行缺乏效率和公平的情況;二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本.根據(jù)這個(gè)理論,規(guī)制應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產(chǎn)業(yè)中,為公眾謀取最大的福利.但該理論還存在很多缺陷.首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會(huì)福利的追求是如何進(jìn)行的;其次,該理論關(guān)于政府規(guī)制成本為零的假設(shè)不符合實(shí)際.在政府處理市場問題時(shí),往往存在很多交易成本、權(quán)力尋租成本,具有隱性特征.

2、規(guī)制俘虜理論.規(guī)制俘虜理論認(rèn)為,特定利益集團(tuán)在公共政策的形成和實(shí)施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團(tuán)的利益需要.它是為了提高某個(gè)行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益.該理論是由芝加哥學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)起的.他們認(rèn)為,政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),它能使社會(huì)福利在不同人之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移;規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化.

提要自然壟斷行業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中處于重要地位,對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當(dāng)前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費(fèi)和福利損失等問題,并可能導(dǎo)致市場失靈。本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的國情和行業(yè)的具體特點(diǎn),提出通過法律規(guī)制和激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新,引入競爭機(jī)制,適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行放松規(guī)制,推動(dòng)我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞:規(guī)制理論;自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補(bǔ)市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實(shí)現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護(hù)公眾利益,規(guī)制理論應(yīng)運(yùn)而生。它的核心內(nèi)容是政府通過法定的權(quán)利和規(guī)則,運(yùn)用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權(quán)益的干預(yù)和管理。政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩種。隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應(yīng)用,它經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論、可競爭市場理論、激勵(lì)規(guī)制理論。

1、規(guī)制公共利益理論。規(guī)制公共利益理論主張?jiān)谑袌龀霈F(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)。理查德?波斯納認(rèn)為,這個(gè)理論有兩個(gè)重要假設(shè):一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運(yùn)行缺乏效率和公平的情況;二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本。根據(jù)這個(gè)理論,規(guī)制應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產(chǎn)業(yè)中,為公眾謀取最大的福利。但該理論還存在很多缺陷。首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會(huì)福利的追求是如何進(jìn)行的;其次,該理論關(guān)于政府規(guī)制成本為零的假設(shè)不符合實(shí)際。在政府處理市場問題時(shí),往往存在很多交易成本、權(quán)力尋租成本,具有隱性特征。

2、規(guī)制俘虜理論。規(guī)制俘虜理論認(rèn)為,特定利益集團(tuán)在公共政策的形成和實(shí)施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團(tuán)的利益需要。它是為了提高某個(gè)行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益。該理論是由芝加哥學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)起的。他們認(rèn)為,政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),它能使社會(huì)福利在不同人之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移;規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

提要自然壟斷行業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)中處于重要地位,對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著重要作用,但由于其本身的低效率,尤其在當(dāng)前深化改革中凸現(xiàn)的資源浪費(fèi)和福利損失等問題,并可能導(dǎo)致市場失靈.本文嘗試借鑒西方規(guī)制理論及其應(yīng)用經(jīng)驗(yàn),結(jié)合我國的國情和行業(yè)的具體特點(diǎn),提出通過法律規(guī)制和激勵(lì)機(jī)制創(chuàng)新,引入競爭機(jī)制,適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行放松規(guī)制,推動(dòng)我國自然壟斷行業(yè)的健康良性發(fā)展.

關(guān)鍵詞:規(guī)制理論自然壟斷行業(yè)

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補(bǔ)市場失靈,約束企業(yè)行為,抑制壟斷,實(shí)現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置,保護(hù)公眾利益,規(guī)制理論應(yīng)運(yùn)而生.它的核心內(nèi)容是政府通過法定的權(quán)利和規(guī)則,運(yùn)用行政手段,對市場行為主體資格、行為、權(quán)益的干預(yù)和管理.政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè),約束和限制企業(yè)的行為,它有經(jīng)濟(jì)規(guī)制和社會(huì)規(guī)制兩種.隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應(yīng)用,它經(jīng)歷了五個(gè)發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟(jì)理論、可競爭市場理論、激勵(lì)規(guī)制理論.

1、規(guī)制公共利益理論.規(guī)制公共利益理論主張?jiān)谑袌龀霈F(xiàn)失靈的情況下,作為公眾利益的代表政府就得出面對相關(guān)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù).理查德·波斯納認(rèn)為,這個(gè)理論有兩個(gè)重要假設(shè):一是如果讓市場任其發(fā)展,那它將是極端脆弱的,并且容易出現(xiàn)運(yùn)行缺乏效率和公平的情況二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本.根據(jù)這個(gè)理論,規(guī)制應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產(chǎn)業(yè)中,為公眾謀取最大的福利.但該理論還存在很多缺陷.首先,該理論沒有說明規(guī)制對社會(huì)福利的追求是如何進(jìn)行的其次,該理論關(guān)于政府規(guī)制成本為零的假設(shè)不符合實(shí)際.在政府處理市場問題時(shí),往往存在很多交易成本、權(quán)力尋租成本,具有隱性特征.

2、規(guī)制俘虜理論.規(guī)制俘虜理論認(rèn)為,特定利益集團(tuán)在公共政策的形成和實(shí)施中發(fā)揮著重要作用,規(guī)制的提供是為了滿足特定集團(tuán)的利益需要.它是為了提高某個(gè)行業(yè)的利潤水平,并不是代表公眾的利益.該理論是由芝加哥學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們發(fā)起的.他們認(rèn)為,政府的基礎(chǔ)性資源是強(qiáng)制權(quán),它能使社會(huì)福利在不同人之間進(jìn)行轉(zhuǎn)移規(guī)制的參與雙方都是理性的,通過選擇行為來實(shí)現(xiàn)自身利益最大化.

一、傳統(tǒng)理論下的政府在自然壟斷行業(yè)中的角色

(一)自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”稀缺有限的資源為極少數(shù)的經(jīng)營者獨(dú)占形成的行業(yè)為自然壟斷行業(yè),如電力、交通、通訊、管道運(yùn)輸?shù)取＿@些行業(yè)不僅投資需求大,回收期長,沉淀成本大,還具有克拉克森等經(jīng)濟(jì)學(xué)家所指的規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的特點(diǎn)。此外,由于該行業(yè)含有公共事業(yè)領(lǐng)域,還具有公益性的特征。因而,傳統(tǒng)理論認(rèn)為,由獨(dú)家或少數(shù)幾家企業(yè)經(jīng)營會(huì)帶來更高的效率,政府需要進(jìn)行嚴(yán)格的進(jìn)入管制。在自然壟斷行業(yè)中還存在一個(gè)定價(jià)問題。當(dāng)價(jià)格等于邊際成本時(shí),自然壟斷行業(yè)會(huì)出現(xiàn)虧損現(xiàn)象,若由企業(yè)自由定價(jià),則企業(yè)會(huì)選擇以平均成本定價(jià),從而把消費(fèi)者剩余轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余,獲得壟斷利潤,大大損害了消費(fèi)者利益。這就是自然壟斷行業(yè)的“市場失靈”現(xiàn)象。政府規(guī)制的公共利益理論(PublicInterestTheoryOfRegulation)作為對市場失靈的回應(yīng),把政府視為公共利益的化身,在自然壟斷行業(yè)中充當(dāng)嚴(yán)格管制的角色。(二)自然壟斷行業(yè)中的“政府失靈”無論是東方還是西方,實(shí)踐證明,政府的嚴(yán)格管制非但沒有帶來更高的效率,反而還得到了適得其反的效果,主要在于“政府失靈”現(xiàn)象嚴(yán)重:(1)“A-J”效應(yīng)。在研究投資回報(bào)率價(jià)格管制時(shí),經(jīng)濟(jì)學(xué)家采用了A-J模型,模型中的約束條件為:〔R(K,L)-WL〕/≤S。其中S為政府規(guī)定的投資回報(bào)率,R為收入,K為資本量,L為勞動(dòng)力的數(shù)量,W為勞動(dòng)力價(jià)格。可見,投資回報(bào)率以資本為基數(shù)。阿費(fèi)契和約翰遜的研究表明,在投資回報(bào)率管制下,企業(yè)會(huì)產(chǎn)生一種盡可能擴(kuò)大資本基數(shù)的刺激,從而效率低下。(2)政府規(guī)制的部門利益理論(SectionalInterestTheoryOfRegulation)施芝格勒認(rèn)為,政府規(guī)制是產(chǎn)業(yè)自己爭取而來,并為特定產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)而設(shè)計(jì)和實(shí)施的。由此的產(chǎn)物便是,“政府被俘”,尋租現(xiàn)象相伴而生,甚至引發(fā)政企同盟現(xiàn)象。(3)政府規(guī)制成本巨大。在政府的嚴(yán)格規(guī)制下,企業(yè)與政府之間進(jìn)行著博弈。由于信息不對稱,政府往往處于被動(dòng)境地,企業(yè)擁有許多“私人信息”,從而產(chǎn)生“道德禍因”,使政府規(guī)制政策失效(規(guī)制成本加大),社會(huì)利益縮小(規(guī)制效益減少)。從我國來看,電力、鐵路、民航等自然壟斷行業(yè)關(guān)系著國家經(jīng)濟(jì)命脈,長期以來,自然壟斷行業(yè)采取國有企業(yè)高度壟斷經(jīng)營狀態(tài)。長期壟斷帶來的結(jié)果是:價(jià)格高,服務(wù)質(zhì)量低,政府集政策的制定者、監(jiān)督者、業(yè)務(wù)的經(jīng)營者為一身,使壟斷的性質(zhì)搖身變?yōu)樾姓詨艛唷?/p>

二、現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自然壟斷行業(yè)與政府

(一)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的自然壟斷行業(yè)1982年,鮑莫爾,威利格等經(jīng)濟(jì)學(xué)家從部分可加性(Subadditivity)的角度重新解釋了自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征。他們認(rèn)為,即使規(guī)模經(jīng)濟(jì)不存在,即使平均成本上升,只要單一企業(yè)供應(yīng)整個(gè)市場的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)的成本之和,由單一企業(yè)壟斷市場的社會(huì)成本就仍然最小,該行業(yè)就仍然是自然壟斷行業(yè)。(對自然壟斷的管制,源于《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)前言專題》)將此理論運(yùn)用到多產(chǎn)品生產(chǎn)行業(yè),則自然壟斷行業(yè)可用范圍經(jīng)濟(jì)(EconomiesOfScope)來解釋。即單個(gè)企業(yè)生產(chǎn)多種產(chǎn)品的成本小于多個(gè)企業(yè)分別生產(chǎn)這些產(chǎn)品的成本之和,用公式簡單表示為:TC(Qx,Qy)<C(Qx)+C(Qy)。鮑莫爾等經(jīng)濟(jì)學(xué)家提出了可競爭性市場理論,即來自潛在進(jìn)入者的競爭壓力市場上供給者行為構(gòu)成很強(qiáng)約束的市場。他們認(rèn)為,市場屬于壟斷結(jié)構(gòu),如果實(shí)際的或潛在的市場約束足夠強(qiáng),使市場近似于完全可競爭性市場,自然壟斷是有效的壟斷,經(jīng)濟(jì)規(guī)制不再必要。該理論為放松規(guī)制,引入競爭提供了理論基礎(chǔ)。20世紀(jì)80年代以來,各個(gè)國家紛紛在銀行、電信、民航、電力等領(lǐng)域采取了放松管制的改革,引入競爭機(jī)制,縮小政府涉足范圍,通過規(guī)制改革重新構(gòu)建了市場與政府的關(guān)系。(二)以英國電力行業(yè)的改革為例市場層面:英國電力改革打破了原有的垂直一體化格局,旨在建立競爭性市場。電力產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)怯砂l(fā)電-輸電-配電-售電四大環(huán)節(jié)構(gòu)成,英國將發(fā)電和售電環(huán)節(jié)分離出去。發(fā)電系統(tǒng)由全國電力公司(NP)、電力生產(chǎn)公司(PG)、國營核電公司、蘇格蘭南、北電力公司、中小型發(fā)電公司(IPP)、外國電力公司等組成,形成競爭格局。在輸、變電領(lǐng)域,由全國電網(wǎng)公司獨(dú)家經(jīng)營電力市場。在供電領(lǐng)域,成立了12家地區(qū)供電公司,直接面向電力用戶供電,大于等于100KW的用戶可自由選擇供電公司。英國政府將市場進(jìn)行分割是有理論和實(shí)踐依據(jù)的。襖特森認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)性質(zhì)的變化可以隨技術(shù)因素和需求因素的變化而變化。隨著市場的發(fā)展,電力行業(yè)的需求量越來越大,獨(dú)家經(jīng)營已經(jīng)不能適應(yīng)市場需求的變化。從行業(yè)自身的特點(diǎn)看,發(fā)電和售電業(yè)務(wù)不具有固定性網(wǎng)絡(luò)的特點(diǎn),自然壟斷性不強(qiáng),為自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)。Primeaux等專家對電力行業(yè)作過實(shí)證研究,他們收集了同時(shí)存在兩個(gè)電力供應(yīng)企業(yè)的城市和只存在一個(gè)電力供應(yīng)企業(yè)的城市的可比較成本數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)一個(gè)企業(yè)提供電力并不比兩個(gè)企業(yè)提供電力具有較高的效率。可見,并不是自然壟斷行業(yè)所有產(chǎn)品(業(yè)務(wù))都具備自然壟斷特性,實(shí)行“一刀切”的政策是不科學(xué)的。政府層面:1989年英國修定了“電力法”,并由此設(shè)立了能源工業(yè)規(guī)制辦公室(OFFER),它是一個(gè)獨(dú)立于企業(yè)的專門的行業(yè)管制機(jī)構(gòu),主任任期五年,該機(jī)構(gòu)職能是:維護(hù)市場秩序,保證有足夠電力供應(yīng),發(fā)放電力經(jīng)營許可證。英國還設(shè)立了兩個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu),其一為壟斷和兼并委員會(huì)(MMC),負(fù)責(zé)對競爭領(lǐng)域中,OFFER認(rèn)為沒有實(shí)現(xiàn)有效競爭的任何領(lǐng)域調(diào)查;其二為公平交易委員會(huì),旨在維護(hù)消費(fèi)者的經(jīng)濟(jì)利益。在英國社會(huì)中還有專門的電力消費(fèi)者委員會(huì),共同防止消費(fèi)者利益受損。市場與政府結(jié)合層面:政府在競爭領(lǐng)域立足于建立市場交易規(guī)則和市場交易制度。英國在此領(lǐng)域,建立了兩個(gè)“中心”一個(gè)“市場”。兩個(gè)中心是面向所有發(fā)電和配電公司開放的電力交易中心;英格蘭和威爾士電力交易中心,在這里,10萬千瓦容量以上的發(fā)電機(jī)組由國家電網(wǎng)公司統(tǒng)一調(diào)度,通過運(yùn)營該交易中心,以競價(jià)方式完成供求之間的平衡。在合同市場上,發(fā)電廠和用戶就電價(jià)達(dá)成協(xié)議,通過談判簽定雙邊合同,確定上網(wǎng)電價(jià)。在必要時(shí),OFFER也會(huì)作出必要的規(guī)制。在壟斷領(lǐng)域,政府主要是建立一套科學(xué)的規(guī)制制度。在電價(jià)上,英國政府就采取了激勵(lì)規(guī)制制度。為防止壟斷低效率,政府運(yùn)用了最高限價(jià)(RPI-X)作為規(guī)制工具,政府經(jīng)過一段時(shí)間(如3-5年)對規(guī)制模型中的變量值重新評估,重新定價(jià)格上限,上限以下,價(jià)格可以自由浮動(dòng)。這樣,相對于投資回報(bào)率規(guī)制來看,提供了一種能讓企業(yè)在短期內(nèi)降低成本,以獲得較大利潤的制度設(shè)計(jì)。在英格蘭和威爾士,該方法僅運(yùn)用于電力行業(yè)自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域,在非自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域由市場機(jī)制來發(fā)揮作用。通過上述改革,明確也解決了誰是規(guī)制者,規(guī)制誰,誰來監(jiān)督規(guī)制者的三“W”問題,提高了政府管制的科學(xué)性和

管制效率。從實(shí)踐來看,改革后英國取得了較大成效,老電廠提高了效率,降低了成本。如NP1994年與1990年比成本下降了21%,同時(shí)電價(jià)下降了,如1996年比1990年家用電價(jià)下降了11%。

三、轉(zhuǎn)型時(shí)期我國政府在自然壟斷行業(yè)中的角色問題