摘要：村民自治制度作為國家促進農村社會經濟發展，實現國家現代化的重要舉措，在經歷的20多年中的確對農村社會的發展發揮了重要的作用，但由于其本身制度設計的根本動機和目的以及在國家現代化的歷史長河中國家與農村社會的關系來看，其國家行政權與村民自治權的沖突的發生是不可避免的也是必然要出現的，因此，我們必須認清沖突產生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發展的背景，從國家推行村民自治制度的實質及我國現代化進程中國家政權在農村基層的作用來分析沖突的表現以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

關鍵詞：行政權;村民自治;村民自治權;司法救濟

引言

中國的農村村民自治已經走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續，又是社會變遷的一個必然結果。近年來，關于我國村民自治制度的研究可以說已經深入到了各個方面，不僅國內的學者，就連國外的許多學者也越來越關注這一制度，從村民自治產生的歷史背景，發展進程到村民自治的本質、內涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農民的權益，促進農村社會及經濟的發展。于是好多人開始反思村民自治制度建構的合理性，一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統文化的落后以及村民素質低下或農村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致，要想真正發揮其預期的價值，如何去調整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規定，只有有關村民委員會的規定。基于村民自治的主體以及目的之考慮（學者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農村社區的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內容，即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監督權。既然法律規定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權應該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。

編者按：本文主要從引言；行政權與村民自治權沖突的表現形式；行政權與村民自治權沖突的原因分析；行政權與村民自治權沖突的解決進行論述。其中，主要包括：既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續,又是社會變遷的一個必然結果、目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務、村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體、村民自治絕對不是完全由農村村民自發并自理的“自治”、實際上是國家與社會的關系在農村的反映、盡快完善目前用于規定村民自治制度和調整行政權與村民自治權沖突的相關法律、將其納入法治軌道,即不得超越法律對其范圍的限制、必須從立法以及司法上加強保護等，具體請詳見。

0引言

中國的農村村民自治已經走過了20多年的歷程,總體看來,它既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續,又是社會變遷的一個必然結果。很多學者作了研究,這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個制度,并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口,更好地維護農民的權益,促進農村社會及經濟的發展。于是好多人開始反思村民自治制度建構的合理性,一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統文化的落后以及村民素質低下或農村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約[1],但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致,要想真正發揮其預期的價值,如何去調整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現形式

本文采納徐勇教授的觀點,即自治主體是村民,目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務,有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務,保證國家對農村基層社會的有效治理。[2]因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體。”[3]這是詮釋村民自治的核心。因此,在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內容:即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監督權。既然法律規定其是一個群眾性的自治組織,那么自治權應該是不言而喻的。但是,由于各方面的因素的制約,其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制,使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。實踐中這種沖突主要表現為黨村關系和鄉村關系的無法理順而致的緊張關系。

這種沖突說白了即村民自治過程中出現的“附屬行政化”問題。當然,也有學者提出沖突因“過度自治化”導致的觀點[4]。但筆者認為,從目前的相關報道來看,后者的幾率很小,而且除非家族勢力控制了村委會,否則在現行管理體制下是不太可能出現的。當然,學者們的未雨綢繆也是值得的。那么究竟是什么原因導致其發生沖突呢?

編者按：本文主要從行業協會規章的概念及特點；行業協會規章制定權的由來；行業協會規章的效力；政府如何讓行業協會及其規章更好地發揮作用；結論進行論述。其中，主要包括：行業協會作為政府和市場的紐帶，在市場經濟發展中發揮了顯著的作用、行業協會規章是行業整體設計的共同體規范、行業協會規章制定權首先來源于其行業內成員私權利的讓渡、行業協會規章與國家法的強制力相比，最大的不同在于其約束力實現方式的不同、大量的行業協會規章是經全體成員的一致同意、內部實施的有效性規范也便相去萬里、在行業協會制定規章保護其成員權利過程中，難免會對行業以外的其他群體產生不利影響等，具體請詳見。

摘要：隨著我國改革開放的深入和市場經濟的日益發展，行業協會作為一種重要的社會中介組織得以迅猛發展。行業協會從本質上來說屬于自治組織，自治權是行業協會的最主要的權利。而行業協會要實現自治，則必然要建立自己的規章制度，這是一個團體存在和實現其宗旨的基礎。

關鍵詞：行業協會；規章；制定權；自制規章；效力

行業協會作為政府和市場的紐帶，在市場經濟發展中發揮了顯著的作用。行業協會從本質上來說屬于自治組織，自治權是行業協會的最主要的權利。而其權利的實現則要求其建立自己的規章制度。行業協會規章作為民間法它的效力究竟有多大，對其成員和行業外第三人有哪些影響以及如何規制是我們關心的問題。筆者將就以上這些問題對行業協會規章展開論述。

一、行業協會規章的概念及特點

行業協會規章是行業整體設計的共同體規范。其包含的法益是共同體公益，是全部共同體成員的共同利益，而非行業協會作為組織機構的運行的機構單位利益。隨著改革開放的深入和市場經濟的發展，行業協會這一社會中間層力量顯現出它強大的優勢。雖然相關詞典和規范性文件對行業協會的界定不完全一致，但通過上述對行業協會定義的理解，大都認為行業協會是介于政府和企業之間的第三部門，具有以下特征：1民間性。行業協會的組織具有自主性，其工作人員也不屬公務員編制，經費也一般由自己籌集，與政府行政式的管理與運作機制大不相同。2非盈利性。行業協會不直接從事經濟營利行為。即使在運行的過程中有一定的營利性運作和收入，也是圍繞行業協會的宗旨而展開的，法律禁止組織成員分配這些利潤，而是將其投入到團體或行業群體公益事業中。3中介性。這是行業協會作為社會中介組織的最顯著的特性。4行業代表性。行業協會是同屬于一個行業的所有生產經營企業、個體經營者的代表，在反傾銷、反壟斷、反不正當競爭、行業管理監督等法律制度方面具有特定的意義。

[摘要]民族自治地方享有相應的稅收自治權是符合民族區域自治制度和分稅制基本要求的，但現實中稅收自治權的行使還存在著一些制度障礙。應改革財稅體制，授予民族自治地方適當的稅收立法權，確立自治地方的主體稅種，并進一步完善財政轉移支付制度。

[關鍵詞]民族自治地方；稅收；自治權

稅收關系著地方財政運行和經濟發展。1994年的分稅制改革，本質上是分稅不分權，稅權高度集中于中央而忽視了地方的稅權需求。時至今日，學術界、實務界普遍認為應將適當的稅權下放于地方，以實現制度資源的合理配置。不過，在進一步改革和完善分稅制的過程中，民族自治地方處于何種位置?自治地方享有的稅權范圍是否無差別于其他的省、直轄市?等等，人們對這些問題還是罕有論及。筆者以為，在新一輪的稅制改革中，應當充分考慮到民族區域自治這一基本政治制度的要求和民族自治地方的經濟特性，稅權配置要尊重和體現民族自治地方的自治權，使自治地方享有比其他省、直轄市更廣泛、靈活的稅收立法權和管轄權。簡言之，民族自治地方應當享有較非自治地方更為內容豐富的稅收自治權。

一、民族自治地方享有稅收自治權的法理分析

(一)我國實行民族區域自治的基本政治制度，決定了民族自治地方應當享有適當的稅收自治權

國際上通行的稅權劃分模式主要有三種：以美國為代表的分權型、以法國為代表的中央集權型和以日本為代表的分權與集權相結合型。采用哪一種模式，關鍵決定于一個國家的政治經濟體制。

摘要：村民自治制度作為國家促進農村社會經濟發展，實現國家現代化的重要舉措，在經歷的20多年中的確對農村社會的發展發揮了重要的作用，但由于其本身制度設計的根本動機和目的以及在國家現代化的歷史長河中國家與農村社會的關系來看，其國家行政權與村民自治權的沖突的發生是不可避免的也是必然要出現的，因此，我們必須認清沖突產生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發展的背景，從國家推行村民自治制度的實質及我國現代化進程中國家政權在農村基層的作用來分析沖突的表現以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

關鍵詞：行政權;村民自治;村民自治權;司法救濟

引言

中國的農村村民自治已經走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續，又是社會變遷的一個必然結果。近年來，關于我國村民自治制度的研究可以說已經深入到了各個方面，不僅國內的學者，就連國外的許多學者也越來越關注這一制度，從村民自治產生的歷史背景，發展進程到村民自治的本質、內涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農民的權益，促進農村社會及經濟的發展。于是好多人開始反思村民自治制度建構的合理性，一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統文化的落后以及村民素質低下或農村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致，要想真正發揮其預期的價值，如何去調整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規定，只有有關村民委員會的規定。基于村民自治的主體以及目的之考慮（學者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農村社區的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內容，即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監督權。既然法律規定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權應該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。

一、大學自治的中國路徑：自上而下的放權

新中國成立之后，新政權對高等教育進行了全面接管與改造，大學成為了政府的附屬機構。③改革開放之后，大學辦學自主權不斷得到確認與強調。1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》首次明確提出高校辦學自主權問題。1993年中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》中指出要進一步擴大高校辦學自主權。1998年頒布《中華人民共和國高等教育法》以立法方式確認高校辦學自主權。1999年《中共中央國務院關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》中要求按照《高等教育法》規定，切實落實和擴大高等學校的辦學自主權。2010年中共中央、國務院的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010－2020年）》中再次強調落實和擴大高等學校辦學自主權。2014年，教育部《關于落實和擴大高校辦學自主權完善內部治理結構的意見》中提出要探索多種放權方式，根據賦權與能力相匹配原則，對有能力用好、有良好的權利運行和規范機制的高校，以協議、試點等方式賦予更多的辦學自主權。2017年9月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化教育體制機制改革的意見》再次強調要依法落實高等學校辦學自主權，完善中國特色現代大學制度。“‘辦學自主權’體現的是大學的外部關系，主要是大學與國家公權力之間的關系。……中國的學術自由和大學治理的核心問題仍然是大學的外部關系問題，最主要的是大學與教育行政機構之間、學術活動與國家管制之間的關系問題。”④從上述文件內容中可以看到，辦學自主權的提出與政府決定改革教育管理體制緊密相關。可以說，與西方大學自治是一個被國家權力逐漸侵蝕的過程不同，⑤中國大學則是一個從國家權力中不斷獲取自主空間的過程。或許這就是西方的大學自治權與中國的大學自治權之間所形成的一種“對極與逆差”。當然，以辦學自主權為名的大學自治之路仍有諸多障礙。但不管怎樣，中國大學在實踐中還是獲得了越來越大的自主空間，比如在學生教育管理事務上。《普通高等學校學生管理規定》（以下簡稱《規定》）自1990年頒布以來，分別于2005年、2017年進行了兩次修訂。這兩次修訂的亮點主要在于對學生權利的強調與強化，與此同時，高校自主管理學生的空間也得到了提升。1990年《規定》在學生管理的諸多事項上高校幾乎被定位為純粹的執行性機構。2005年《規定》開始規定成績評定、課程設定、學分要求、升跳留降級、重修、學習年限、休學次數與期限、結業后是否可以補考、重修或補作畢業設計、論文、答辯以及是否頒發畢業證書、學位證書等方面“由學校規定”。⑥2017年《規定》則進一步規定入學資格保留、復查程序和辦法、學分折算與承認、提前畢業條件等事項“由學校規定”。⑦不可否認，即便僅作為學生管理的執行性機構，大學也是擁有極大的自主空間，但這種自主空間主要是裁量意義上的。當《規定》條文明確授權“由學校規定”時，意味著大學對這些事項具有了意志意義上的自主性。雖然無法推知是基于覺悟，還是源于專業壁壘，但顯然是教育行政主管部門主動下放權力于高校。從具體授權事項來看，主要都是與學術緊密相關的事務。畢竟，大學是學術性組織，尊重學術規律、保障學術自由，才是發展的硬道理。隨著對高等教育內涵式發展的期許，可以預見，大學在學生管理事務上自由意志空間將不斷擴大。

二、學生權利的實踐邏輯：自下而上的爭取

在我國，首次承認并明確賦予學生作為受教育者以相關權利的規范性法律文件是1995年的《中華人民共和國教育法》。⑧不過，這部法律所規定的學生權利，在一段時間內并沒有得到應有的重視。作為被管理者的學生，其與大學的法律關系首先主要受《規定》具體調整。在1990年《規定》文本里，可以看到幾乎通篇都在規定大學生作為被管理者所必須要履行的義務，卻無相對應的權利，甚至還剝奪了其作為普通公民所享有的法律權利，比如結婚。實踐里學生也經常被作為“二等公民”來對待。這種狀況直到2005年修訂《規定》后才得到改善。2005年版《規定》突出了對學生權利的重視與保障，在其文本第5條規定的學生權利中，不僅重申了教育法中的規定，還增加了一款關于參加社團、勤工助學的權利，同時刪掉了與法律相抵觸的條款。不得不承認制度文本上的改變，得益于實踐中學生對自身權利的不斷爭取。在上個世紀90年代中后期，學生權利意識開始覺醒，不斷對學校教育管理行為的合法性與合理性進行質疑。田永案、劉燕文案、懷孕女大學生訴重慶郵電學院案、黃淵虎訴武漢大學博士招生案等都是在這一時期涌現出來的典型案例。像田永案中所爭議的程序性問題，最終以文本方式確認下來，在2005年版《規定》中增加了第55條和第56條，要求學校對學生的處分，應當遵守正當程序。而黃淵虎案⑨則促使2005年《規定》第65條關于被開除學籍學生善后事項的完善。盡管，相對1990年《規定》，2005年《規定》在學生權利保障上已有了質的飛躍，但實踐中教育管理糾紛頻發，凸顯該版規定仍存諸多不足，這也就有了2017年版的《規定》。關于最新《規定》，學界已有不少精彩評論，在此不加贅述。本文意在指出，2017年《規定》內容的完善仍離不開學生們鍥而不舍的權利爭取。正是有了甘露案關于課程論文抄襲是否屬于2005年《規定》第54條第5款“剽竊、抄襲他人研究成果情形”的爭議，才有了2017年《規定》第52條第5款的明確規定：“學位論文、公開發表的研究成果存在抄襲、篡改、偽造等學術不端行為，情節嚴重的，或者論文、”。正是有了賀葉飛等類似案件⑩關于受處分是否必然取消學位資格的爭議，才有了2017年《規定》第57條新規定：“除開除學籍處分以外，給予學生處分一般應當設置6到12個月期限，到期按學校規定程序予以解除。解除處分后，學生獲得表彰、獎勵及其他權益，不再受原處分的影響。”正是有了王奮凱等類似案件⑪關于處分決定送達方式的爭議，才有了2017年《規定》第55條第2款的新規定：“處理、處分決定以及處分告知書等，應當直接送達學生本人，學生拒絕簽收的，可以以留置方式送達；已離校的，可以采取郵寄方式送達；難于聯系的，可以利用學校網站、新聞媒體等以公告方式送達。”一項項文本上的權利背后躍動著的是一個個鮮活的案例。與作為管理者的大學不同，學生們一直采用更加主動積極姿態，利用法律爭取、保護自己的正當權益。這種自下而上的努力終究獲得自上而下的重視。2017年《規定》在第6條學生權利中又增加了一款參與學校管理的規定，還專章規定學生申訴事項。

三、大學自治權與學生權利的平衡：中國情境中的司法努力

一邊是大學自治權（高校辦學自主權）的不斷擴大，一邊是學生權利的不斷張揚。面對教育管理糾紛，司法是否以及如何介入，成為關注的焦點。雖然，制度環境與背景跟臺灣地區有很大差異，但中國大陸司法機構同樣面臨著如何在尊重大學自治與保障學生權利間做出適當平衡的挑戰。實際上，中國法院一直在為這種平衡努力著。（一）司法救濟方式：打開行政訴訟之門。1999年田永案開啟了教育管理糾紛的行政訴訟之路。⑫在田永案之前，學生與大學之間因教育管理糾紛除了申訴，很難獲得司法救濟。針對退學、開除學籍等嚴重處分行為，學生也只能在私法救濟框架下以民事權利，如隱私權、名譽權等受侵害為由提起民事訴訟，且很難獲得法院支持，更別提對受教育權的救濟。要對學生受教育權進行有效救濟，行政訴訟是較佳選擇。但當時《行政訴訟法》受案范圍的規定似乎又給學生救濟帶來了難度。雖然，后來大家共識性地認為可以從兜底條款“認為行政機關侵犯其他人身權、財產權等合法權益”中的“等”字做出擴大解釋，從而把受教育權涵括進去，但若僅從文義角度而言，可以說學生受教育權司法救濟仍存在制度缺失。面對制度缺失，田永案一審法官事后寫道：“筆者認為，在法無明文禁止的前提下，我們應當將高等學校在對學生的學籍管理、學歷證書、學位證書的頒發方面其履行的職責理解為學校在對學生行使國家公權力，所履行的是國家法律法規授予的權力，是行政法意義上的職責，符合《行政訴訟法》的立法精神，屬于《行政訴訟法》所調整的范疇。”⑬不管如何評判這種司法能動主義，都不應忽視其背后閃動著對學生權利救濟的決心。通過這一解釋路徑，田永案后，越來越多的學生與大學教育管理糾紛納入到行政訴訟領域。當然，若從全國范圍來說，自田永案后，學生狀告大學的行政訴訟案并非一帆風順。不少地方法院仍然拒絕審理該類案件。⑭也許正是基于這一現狀考量，最高人民法院于2014年將田永案作為第38號指導性案例進行，在裁判要點中明確指出：“高等學校對受教育者因違反校規、校紀而拒絕頒發學歷證書、學位證書，受教育者不服的，可以依法提起行政訴訟。”盡管，筆者始終覺得要徹底改變這一現狀，仍需從法律文本上予以明確化，但同樣相信，這扇學生權利救濟之門，法院會愈加頻繁地啟動。（二）司法救濟范圍：以重要性理論為衡量標準。當突破特別權力關系理論，為學生打開了司法救濟之門后，法院緊接著面臨要多大地開啟這扇門的問題。在最初的田永、劉燕文等案中，法院并沒有就教育管理糾紛受案范圍進行專門闡述，僅從被訴行為的教育管理行政行為屬性，高校作為行政訴訟被告的適格性等方面進行論證，但案件本身還是為受案范圍定下了基本格調。從司法實踐來看，其后受理的案件主要包括退學處理、開除學籍等處分，以及學業證書、學位證書頒發或撤銷等糾紛。當然，法院也開始有意識地對受案范圍進行論證與規范。比如在2010年鐘楊杰不服閩西職業技術學院退學處理案中，法院在判決書中論證道：“教育屬于社會公共資源，受教育權是公民的一項基本權利，閩西職業技術學院對鐘楊杰所作的退學決定，使鐘楊杰喪失學籍資格，直接影響、限制和否定了鐘楊杰的受教育權和大學生身份權。學校對受教育者的受教育權和身份權的處理，系特殊的外部行政管理關系，不屬于內部管理行為，故依法具有可訴性。”⑮2011年最高法院提審甘露案后，也在判決書中指出：“違紀學生針對高等學校作出的開除學籍等嚴重影響其受教育權利的處分決定提起訴訟的，人民法院應當予以受理。”⑯2014年第38號指導性案例在裁判理由中明確強調：“高等學校與受教育者之間屬于教育行政管理關系，受教育者對高等學校涉及受教育者基本權利的管理行為不服的，有權提起行政訴訟，高等學校是行政訴訟的適格被告。”⑰ 至此，我國法院對受案范圍基本上確立了類似于重要性理論的衡量標準。“重要性理論”是德國聯邦憲法法院通過判決發展形成，主張在特別權力關系中，只要相對人的基本權利受到重要影響，都應賦予司法救濟權。⑱重要性理論并沒有否認特別權力關系，只是對其進行修正。按照我國目前司法實踐邏輯，一方面也依舊承認教育管理中的特別權力關系，區分內部管理行為與外部管理行為，從而對大學管理行為保持一定距離，比如姚誠棟訴天津職業技術師范大學教育行政管理案，法院就認為“本案中，原告于2014年3月因所修課程學分未達到學校要求被通知下編級，2015年3月又因所修課程學分未達到學校要求被通知第二次下編級，被告基于《本科學生學則（修訂）》中的學分規定對原告進行學業評定并對其作出下編級通知的行為屬于被告內部管理行為，該行為不屬于行政訴訟受案范圍。”⑲另一方面又以重要性為標準介入對受教育者的基本權利造成嚴重影響的管理行為，從而在一定程度上保障與救濟學生的合法權利。也許基于司法資源有限性考量，法院為學生打開的司法救濟之門并不大。⑳但就現有制度背景而言，法院的努力仍值得肯定。雖然，受教育者的基本權利如何界定、以及如何判斷是否嚴重影響，是兩個需要進一步明確的地方。在制度缺位背景下，這種不確定性倒是賦予法院以相對自由的裁量空間去拓展學生權利司法救濟的范圍。比如留校察看的紀律處分是否對受教者基本權利造成嚴重影響，司法實踐中開始存有爭議了。在梁思杰訴南京航空航天大學案中，法院認為：“本案中，被告南航大因認定原告梁思杰考試作弊而對原告作出留校察看的處分決定，該處分決定并不直接導致原告學生身份的喪失，原告對此處分決定不服的，應當而且已經選擇了向被告學生申訴處理委員會、江蘇省教育廳進行申訴。因該處分行為主要屬于被告行使高校自治權的行為，并未直接侵犯原告的受教育權利，不屬于人民法院行政訴訟受案范圍，故原告提起的本案訴訟，依法應不予立案；已經立案的，應裁定駁回起訴。”21但在崔子陽訴中國地質大學案中，一審法院受理該案并認為：“留校察看是對學生作出的一種比較嚴重的紀律處分，對學生的權利義務造成的影響較大。”22共識始于分歧，筆者也堅信：“個案的星星之火最終點燃了一個個禁錮受案范圍的籬笆”。23（三）司法審查強度：程序為主，實體為輔。當跨過司法救濟的程序性籬蕃，直面個案的具體爭議時，法院對教育管理糾紛案件審查強度的拿捏成為平衡大學自治權與學生權利的實質性環節。對于這個環節，中國法院在實踐中逐漸形成一個基本態勢，即重點審查教育管理行為的程序性問題，并以正當程序原則為審查基準。不管是涉及違紀處分行為，還是有關學位授予或撤銷行為，從早期的田永案、劉燕文案到最近的于艷茹案，法院始終關注著程序的正當性問題。在1990年《規定》中尚無違紀處分行為程序要求的前提下，法院在田永案中首次運用正當程序原則對學生違紀處分行為提出程序要求，“退學處理的決定涉及原告的受教育權利，從充分保障當事人權益原則出發，被告應將此決定直接向本人送達、宣布，允許當事人提出申辯意見。”24后來，正當程序要求在劉燕文案中進一步被強化。25“校學位委員會作出不予授予學位的決定，涉及學位申請者能否獲得相應學位證書的權利，校學位委員會在作出否定決議前應當告知學位申請者，聽取學位申請者的申辯意見；在作出不批準授予博士學位的決定后，從充分保障學位申請者的合法權益原則出發，校學位委員會應將此決定向本人送達或宣布。本案被告校學位委員會在作出不批準授予劉燕文博士學位前，未聽取劉燕文的申辯意見；在作出決定之后，也未將決定向劉燕文實際送達，影響了劉燕文向有關部門提出申訴或提起訴訟權利的行使，該決定應予撤銷。”262005年《規定》積極回應司法實踐，增加了一系列高校教育管理行為的程序要求。其中第55條規定：“學校對學生的處分，應當做到程序正當、證據充足、依據明確、定性準確、處分恰當。”第56條規定：“學校在對學生作出處分決定之前，應當聽取學生或者其人的陳述和申辯。”27第58條規定：“學校對學生作出處分，應當出具處分決定書，送交本人。”可以說，法條基本上是對司法判決相關內容的重述。當然，法院對正當程序原則在該類案件中的運用并未就此止步。比如在于艷茹案中，法院鮮明強調：“本案中，北京大學作為法律、法規授權的組織，其在行使學位授予或撤銷權時，亦應當遵守正當程序原則。即便相關法律、法規未對撤銷學位的具體程序作出規定，其也應自覺采取適當的方式來踐行上述原則，以保證其決定程序的公正性……北京大學在作出《撤銷決定》前由調查小組進行的約談，不足以認定其已經履行正當程序。”程序具有可視性，公正的程序是可觀的正義。“在一定條件下，把價值問題轉換為程序問題來處理也是打破政治僵局的一個明智的選擇。”28同樣，把專業領域的問題首先轉換為程序問題來審查也充滿著司法智慧。法院一方面可以避免觸碰學術自由、大學自治的底線，另一方面又能適當保護學生權利。當然，要真正實現對學生權利的有效救濟，法院還得對教育管理行為的實體性問題，比如是否有作出相關決定的權力、賴以作出的決定是否有合法依據等，進行審查。從司法實踐來看，教育管理行為糾紛案件中的實體性問題，主要集中在對校規校紀相關條款的合法性爭議。從筆者所收集到有關司法判決書內容來看，作為參照地位的《規定》，實際上是法院審查校規校級是否合法的主要依據。針對《規定》中有關退學、開除學籍等情形，法院一直采取嚴格審查態度，不允許校規擴大規定、擴大適用。這種立場同樣始于田永案，“本案原告在補考中隨身攜帶紙條的行為屬于違反考場紀律的行為，被告可以按照有關法律、法規、規章及學校的有關規定處理，但其對原告作出退學處理決定所依據的該校制定的第068號通知，與《普通高等學校學生管理規定》第29條規定的法定退學條件相抵觸，故被告所作退學處理決定違法。”后來，最高法院在的第38號指導性案例裁判要點中將此凝練成“高等學校依據違背國家法律、行政法規或規章的校規、校紀，對受教育者作出退學處理等決定的，人民法院不予支持”。顯然，法院希望通過對這些嚴重損益行為進行嚴格審查，從而有利于學生權利救濟。但是，如何判斷學校是否擴大規定，特別是擴大適用《規定》的相關條款并非易事。田永案中學校擴大退學處理的情形相對容易判斷，但像甘露案中學校將課程論文抄襲認定為“剽竊、抄襲他人研究成果”，是否算是擴大適用條款規定，從而屬于法律適用錯誤，就值得探討。規范與事實間的涵攝問題，首先是個解釋問題。若從文義解釋角度而言，即使法院采用嚴格審查，也難以認定學校違背上位法，擴大了條款適用情形。但甘露案中法院救濟學生權利心切，用力有點過猛，直奔立法原旨，對“剽竊、抄襲他人研究成果”進行限縮解釋，雖然救濟了學生權利，卻留下不少爭議。29不過，對于校規中有關學術性事務的實體內容，法院則秉持學術遵從原則，尊重大學學術自治。這一司法謙抑立場在關于何小強案的第39號指導性案例裁判要點中予以明確，“高等學校依照《中華人民共和國學位條例暫行實施辦法》的有關規定，在學術自治范圍內制定的授予學位的學術水平標準，以及據此標準作出的是否授予學位的決定，人民法院應予支持。”

編者按：近年來，關于我國村民自治制度的研究可以說已經深入到了各個方面，不僅國內的學者，就連國外的許多學者也越來越關注這一制度，從村民自治產生的歷史背景，發展進程到村民自治的本質、內涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。但由于其本身制度設計的根本動機和目的以及在國家現代化的歷史長河中國家與農村社會的關系來看，其國家行政權與村民自治權的沖突的發生是不可避免的也是必然要出現的，因此，我們必須認清沖突產生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。本文主要對調整行政權與村民自治權的沖突進么分析探討。

［摘要］村民自治制度作為國家促進農村社會經濟發展，實現國家現代化的重要舉措，在經歷的20多年中的確對農村社會的發展發揮了重要的作用，但由于其本身制度設計的根本動機和目的以及在國家現代化的歷史長河中國家與農村社會的關系來看，其國家行政權與村民自治權的沖突的發生是不可避免的也是必然要出現的，因此，我們必須認清沖突產生的根源，從而更加實際地去化解這種沖突。文章試圖從村民自治的歷史發展的背景，從國家推行村民自治制度的實質及我國現代化進程中國家政權在農村基層的作用來分析沖突的表現以及沖突的原因從而找出解決的辦法。

［關鍵詞］行政權;村民自治;村民自治權;司法救濟

中國的農村村民自治已經走過了20多年的歷程，總體看來，它既是中國農村基層治理模式發展的歷史延續，又是社會變遷的一個必然結果。近年來，關于我國村民自治制度的研究可以說已經深入到了各個方面，不僅國內的學者，就連國外的許多學者也越來越關注這一制度，從村民自治產生的歷史背景，發展進程到村民自治的本質、內涵及運作的理性分析等等。這些研究對于推動與完善我國農村村民自治有著重要的理論指導作用。然而這個當年被舉國一致寄予基層民主建設厚望的制度，并沒有幫我們找到我國政治體制改革的突破口，更好地維護農民的權益，促進農村社會及經濟的發展。于是好多人開始反思村民自治制度建構的合理性，一些學者將村民自治的困境主要歸因于我國傳統文化的落后以及村民素質低下或農村家族勢力強盛、公共服務能力薄弱等因素的制約［1］，但筆者認為其步入困境的主要原因還是行政權與村民自治權的沖突所致，要想真正發揮其預期的價值，如何去調整好行政權與村民自治權的沖突乃是重中之重。本文將主要從這方面加以分析和論證。

一、行政權與村民自治權沖突的表現形式

對于村民自治，中國憲法和法律中都沒有明確規定，只有有關村民委員會的規定。基于村民自治的主體以及目的之考慮（學者對此有不同意見），筆者部分采納徐勇教授之觀點，即自治主體是村民，目的是使廣大村民在本村范圍內實現自我管理、自我教育、自我服務，有效地處理與村民利益密切相關的本村公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。［2］因此可以說村民委員會就是自治組織的一個“完全獨立的權力-利益主體。”［3］這是詮釋村民自治的核心。關于村委會，《村委會組織法》的界定是：它是指農村社區的居民自己組織起來，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為核心內容的進行自我管理、自我教育、自我服務的一種政治參與形式。因此，在此筆者認為可以將村民自治權狹義地理解為四項內容，即民主選舉權、自主決策權、自主管理權和民主監督權。既然法律規定其是一個群眾性的自治組織，那么自治權應該是不言而喻的。但是，由于各方面的因素的制約，其自治權卻受到了國家行政權的干預和限制，使得村民自治制度的貫徹落實大打折扣。公務員之家

摘要：財政自治與教育財政自治同屬于我國民族自治地方依法享有的民族自治權利。由于我國多年來教育財政投入的不足，致使民族自治地方的教育自治權難以得到根本保障。本文主要對財政自治與民族教育財政自治的基本內涵進行闡釋，并對教育財政自治與財政自治的關系作了分析，以利于對我國教育財政投入和民族教育財政自治問題作進一步研究。

關鍵詞：財政自治民族教育轉移支付財政投入體制

一、民族區域自治的理念

關于“民族區域自治”的基本內涵問題，在我國學術界已形成了較為一致的觀點，認為民族區域自治就是指依據我國《憲法》的規定，在國家統一領導下，各少數民族聚居的地方實行區域自治、設立自治機關、行使自治權的一項基本政治制度。但是，在“自治”一詞的前面加上特定詞匯如“民族”、“少數民族”、“民族區域”等，就會產生與有關處理民族問題的不同理念。例如我國關于解決平等問題的理論，是以民族平等、團結和共同繁榮理念為基石的，在邏輯上以少數民族區域自治為中心展開，“少數民族區域自治”在該理論體系中是最基本的概念。而應歐洲安全和合作組織少數民族事務高級專員辦事處的要求，由18位歐洲不同專業背景和國籍的獨立專家組成的小組完成的《隆德建議書》卻始終以少數民族有效參與公共事務為起點，一切設計都以此為檢驗標準。這種理念產生的前提是，他們有這樣一種假設，即少數民族因為人數少而在參與國家管理時受阻。根據這種假設，專家們認為有必要推行善政，多數民族應當理智地尊重少數民族的平等權利，使少數民族有效地參與社會公共事務，只有如此，才能“形成國內多樣性的融合”。為使少數人能夠有效地參與社會公共事務，專家們也提出了實行自治的設想。而對“自治”的概念，《隆德建議書》是這樣解釋的：自治“是指某個社區對涉及它的事務具有一定程度的掌管權。選用‘治’這個詞并不一定就意味著擁有絕對的管轄權。此外，它可包含行政權、管理權和具體規定的立法和司法管轄權。”為使少數群體有效地參與公共生活，《隆德建議書》還把“自治”劃分為非地域性和地域性二種，非地域性自治形式的作用在于保持和發展少數民族的特征和文化；而地域性自治形式主要指包括自治的具體職能在內的中央政府的某些立法和行政職能轉交給區域一級。歐洲專家們煞費苦心的研究成果，雖然與我國建立的民族區域自治制度不能完全相提并論，但《隆德建議書》對少數民族自治中操作性問題的重視態度，以及不拘泥于自治概念，在整個國家政治制度安排中全面關注少數民族有效參與公共事務的理念，對于我們研究我國的民族區域自治制度的完善，應當說具有一定的啟發和借鑒作用。同時，由于《隆德建議書》在國際上所產生的影響以至使其可能成為國際法的淵源，因此，我們在處理我國的民族關系時，一方面應當適用國內法、另一方面也應關注國際法的規定和變化，這也是全球化的要求。此外，在研究《隆德建議書》有關民族自治理念中，我們還注意到，他們在理念上對少數民族有效參與公共事務的問題，都是圍繞著保障人權問題展開的。如《隆德建議書》認為，提出少數民族有效參與公共事務是基于“國家有責任尊重國際公認的人權和法治”，因為有了人權和法治才能在容忍、和平和繁榮的條件下充分發展公民社會。在這一點上，我們的民族自治理念與他們是有一定差別的，即不是完全以保障人權為核心設計民族自治理念的。我國在民族自治地方實行的民族區域自治權是民族自治地方政府按照法律自行管理地方各項事務的主權，是民族自治地方自治的核心內容。

二、民族自治地方財政自治的基本內涵

（一）財政自治的基本內涵

摘要：當前西部貧困地區在村民自治過程中，鄉鎮行政的過度干預與村民自治功能萎縮現象十分嚴重，造成了鄉鎮行政權與村民自治權關系失衡。要改善這一關系，一是要依法改善鄉鎮治理體制和方式，界定村務與政務，增設派出機構，為村民自治提供廣闊的空間，二是要落實村民自治各個環節，構建科學合理的村民自治結構，平衡和規范自治權力內部關系，努力提高村民自治能力。

2O世紀8O年代以來，我國農村基層管理體制和治理方式發生了深刻變化，兩種力量及其制度模式構成我國農村社會“鄉政村治”的格局。一是自上而下的國家權力，具體表現為黨的政治領導下的鄉鎮政府行政管理權；二是存在于農村社會的村民自治權，村民通過自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織村民委員會對自己進行管理，按照民主的原則實行選舉、決策、管理和監督。我國西部貧困地區由于經濟、歷史和自然條件的原因，在推行村民自治過程中兩者產生了諸多矛盾，鄉鎮行政權與村民自治權的沖突成為最為突出問題之一，而當前西部貧困農村農民收入增長緩慢、交通落后、土地分散、粗放經營效率低、公共衛生建設嚴重滯后、公共水利工程年久失修等現狀，急需充分發揮村民自治背景下村民的民主創造性和主動性，并且需要國家負責任的引導和幫助，絕不能將國家應承擔的責任和費用變相轉嫁于農民或壓制村民自治運行。所以正確協調兩者之間的關系十分必要和重要。

一、貧困地區鄉鎮行政權與村民自治權關系現狀分析

根據《村民委員會組織法》第4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。此規定明確界定了鄉鎮政府與村民委員會的關系，實質上是村民自治權與鄉鎮行政權關系在法律上的定位，他們應是“指導與被指導，協助與被協助關系”。但對西部貧困地區村民自治現狀而言，現實中的鄉鎮行政權與村民自治權關系常常與法律法規存在著種種偏離，突出表現在以下兩個方面：

一是鄉鎮政府對村民自治組織的頻繁干預與過度控制，將村民委員會當作鄉鎮政府的下屬機構進行行政領導，布置各項任務并下達行政指令，從而轉嫁鄉鎮行政權應承擔的責任和費用于村民自治組織和村民，造成國家行政權與村民自治權的空擋與錯位。一般表現為以下四種方式：

第一，鄉鎮行政對村民自治組織的人事控制。按照《村民委員會組織法》規定，村民委員會成員由村民民主選舉產生，對村民會議負責，鄉鎮政府無權任免，但實際操作中鄉鎮政府通過在村干部中培植自己的人實行對村的間接控制。例如在選舉中對村民委員會成員資格進行限制，使他們認為“聽話的”、“有能力”的人當選。將村民自治組織的“當家人”轉變成鄉鎮政府的“人”，造成村民自治組織角色錯位。雖然便利了鄉鎮政府對村的管制和所屬行政責任的完成，但往往造成村民心目中精英人物落選，壓制了村民民主權利實現的構想與向往，實質上是對村民自治權的一種剝奪。

[摘要]村民自治是中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的有效方式，是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障。在社會主義新農村建設中，必須科學界定村民自治的含義，完善村民自治法律制度，為社會主義新農村建設提供法律保障。

[關鍵詞]社會主義新農村建設；村民自治；法律

黨的十七大報告把發展基層民主、保障人民享有更多切實的民主權利作為社會主義政治建設的一項重大任務，并要求把它作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進。這在黨的全國代表大會報告中還是第一次。村民自治是中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的有效方式，是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障。我國1982年憲法正式確立了村民委員會作為農村基層群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的發展提供了基本法依據。1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的修改和頒布，使村民自治具體化為法律，標志著我國村民自治開始進入發展完善階段。

一、村民自治是社會主義新農村建設的重要基礎和制度保障

黨的十六屆五中全會指出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實穩步地推進社會主義新農村建設。新農村建設的“二十”字目標，包含了物質文明、精神文明、政治文明三個既相互區別又有緊密聯系層面的內容。其中，以“管理民主”為內容的村民自治制度的不斷完善，是新農村建設的重要保障。

1．村民自治促進了農村經濟發展，為新農村建設奠定了物質基礎。實行村民自治，村民的民主權利得到有效實現，可以極大地調動村民生產的積極性，推進農村經濟的發展。實踐表明，民選村干部大多都能自覺地把發展本村經濟、帶領村民致富奔小康當作自己義不容辭的責任，千方百計地搞好本村的農業生產。村民自治提高了決策的科學化水平。村民代表會議建立后，對涉及村民利益的重大事務尤其是經濟事務，廣泛征求村民代表的意見，實現決策的科學化和民主化。村民通過參與村經濟建設的決策、管理，提高生產積極性，促進農村經濟發展，從而為建設社會主義新農村奠定堅實的物質基礎。