導(dǎo)語：村民自治法律研究分析管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，必須科學(xué)界定村民自治的含義，完善村民自治法律制度，為社會主義新農(nóng)村建設(shè)提供法律保障。

[關(guān)鍵詞]社會主義新農(nóng)村建設(shè)；村民自治；法律

黨的十七大報(bào)告把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多切實(shí)的民主權(quán)利作為社會主義政治建設(shè)的一項(xiàng)重大任務(wù)，并要求把它作為發(fā)展社會主義民主政治的基礎(chǔ)性工程重點(diǎn)推進(jìn)。這在黨的全國代表大會報(bào)告中還是第一次。村民自治是中國特色社會主義的農(nóng)村基層民主制度和農(nóng)村治理的有效方式，是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障。我國1982年憲法正式確立了村民委員會作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的法律地位，為村民自治的發(fā)展提供了基本法依據(jù)。1998年《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)的修改和頒布，使村民自治具體化為法律，標(biāo)志著我國村民自治開始進(jìn)入發(fā)展完善階段。

一、村民自治是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要基礎(chǔ)和制度保障

黨的十六屆五中全會指出，要按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實(shí)穩(wěn)步地推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)的“二十”字目標(biāo)，包含了物質(zhì)文明、精神文明、政治文明三個既相互區(qū)別又有緊密聯(lián)系層面的內(nèi)容。其中，以“管理民主”為內(nèi)容的村民自治制度的不斷完善，是新農(nóng)村建設(shè)的重要保障。

1．村民自治促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。實(shí)行村民自治，村民的民主權(quán)利得到有效實(shí)現(xiàn)，可以極大地調(diào)動村民生產(chǎn)的積極性，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。實(shí)踐表明，民選村干部大多都能自覺地把發(fā)展本村經(jīng)濟(jì)、帶領(lǐng)村民致富奔小康當(dāng)作自己義不容辭的責(zé)任，千方百計(jì)地搞好本村的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。村民自治提高了決策的科學(xué)化水平。村民代表會議建立后，對涉及村民利益的重大事務(wù)尤其是經(jīng)濟(jì)事務(wù)，廣泛征求村民代表的意見，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化和民主化。村民通過參與村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的決策、管理，提高生產(chǎn)積極性，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而為建設(shè)社會主義新農(nóng)村奠定堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

2．村民自治拓展了村民利益表達(dá)渠道，為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)筑了群眾基礎(chǔ)。村民通過參與村委會的民主選舉，行使了對村級領(lǐng)導(dǎo)的推舉罷免權(quán)；通過參加村民會議，保障了村中公共事務(wù)和公益事業(yè)的民主決策參與權(quán)。村務(wù)公開，則增強(qiáng)了農(nóng)村政治生活的民主化、透明度，保證了村民對村干部村務(wù)行為的有效監(jiān)督。村民自治還通過村民直接參與民主實(shí)踐，提高了村民的政治熱情和政治素質(zhì)。村民要求村干部按照國家政策規(guī)定保護(hù)自己的利益，利用村民議事制度抵御一些不合理的“指令”等等，顯示著與社會主義新農(nóng)村建設(shè)相適應(yīng)的主體力量在進(jìn)一步形成，為新農(nóng)村建設(shè)構(gòu)筑了堅(jiān)定的群眾基礎(chǔ)。

3．村民自治推動鄉(xiāng)村政治發(fā)展，為新農(nóng)村建設(shè)提供了政治保障。民主選舉讓人民群眾自己選擇權(quán)力委托人，減少了黨與群眾的直接沖突，使黨能夠集中精力，加強(qiáng)自身建設(shè)，提高黨的威望；民主監(jiān)督，使業(yè)績平庸的村干部被淘汰，村干部素質(zhì)得以保證，村級組織的威信和戰(zhàn)斗力得以提升；民主決策和民主管理，使村民代表和村干部的政治才干進(jìn)一步增強(qiáng)，一大批鄉(xiāng)村政治精英脫穎而出，成為推進(jìn)鄉(xiāng)村民主化進(jìn)程的積極力量。

4．村民自治加強(qiáng)農(nóng)村公共事務(wù)的管理，為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造了發(fā)展環(huán)境。實(shí)行村民自治，一方面，村民自治組織可以把農(nóng)民組織起來，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的服務(wù)，幫助農(nóng)民解決各個環(huán)節(jié)遇到的難題；另一方面，村民自治組織發(fā)揮自身公共管理和公共服務(wù)能力，加快農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如農(nóng)村公路、通訊、能源、水利、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化設(shè)施、生態(tài)環(huán)境以及農(nóng)村社會保障體系和社區(qū)等建設(shè)，促進(jìn)農(nóng)村物質(zhì)文明、精神文明、政治文明和生態(tài)文明，從而為新農(nóng)村建設(shè)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

5．村民自治有利于維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，為新農(nóng)村建設(shè)營造和諧氛圍。實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”的目標(biāo)，必須建立和諧的人際關(guān)系。通過民主選舉，實(shí)現(xiàn)了村干部上對政府負(fù)責(zé)和下對群眾負(fù)責(zé)的統(tǒng)一，村干部由村民代表大會直接投票選舉產(chǎn)生，必須把群眾利益放在心上，群眾對自己選出來的帶頭人也倍加支持，形成干群相互信任、相互支持的局面。通過民主監(jiān)督，村民既可以通過測評的方式警示不稱職的村干部，也可以通過罷免程序，將問題嚴(yán)重的干部拉下馬，使干群之間由誤解變理解。通過民主管理和民主決策，一方面把村民的意見和建議及時(shí)準(zhǔn)確地反映給村黨組織、村委會和上級有關(guān)部門，使各部門在決策時(shí)充分考慮群眾的利益和意見；另一方面把上級領(lǐng)導(dǎo)部門的決策、指示及時(shí)傳達(dá)給群眾，并利用代表的民意基礎(chǔ)獲得群眾的認(rèn)同和支持，發(fā)揮黨和國家聯(lián)系農(nóng)民的“橋梁”作用，密切干群關(guān)系，調(diào)和農(nóng)村內(nèi)部矛盾，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，從而為新農(nóng)村建設(shè)營造和諧的氛圍。

二、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中“村民自治”的法律界定

在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，科學(xué)界定村民自治的含義，對于正確區(qū)分“自治權(quán)”與“行政權(quán)”，正確處理鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村關(guān)系和村“兩委”關(guān)系，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織和村民委員會的職能和作用，具有十分重要的法律意義。

我國現(xiàn)行憲法和法律沒有關(guān)于村民自治的定義，只有關(guān)于村民委員會的定義?！稇椃ā返?11條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織?！薄洞褰M法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”隨著對村民自治理論研究的逐步深入，對村民自治的界定，學(xué)術(shù)界主要有以下幾種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為村民自治是指“一個或幾個自然村的村民，自己組織起來，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國家的法律、法規(guī)，進(jìn)行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情”。第二種觀點(diǎn)，認(rèn)為“村民自治是依靠農(nóng)民，實(shí)行村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)的新型社會組織管理制度”?！皬姆▽W(xué)視角來看，村民自治包含兩種含義：一是一種法律制度，一是一種法律行為?！钡谌N觀點(diǎn)，認(rèn)為“中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)”。上述三種代表性的觀點(diǎn)中，第一種觀點(diǎn)較為全面地揭示了村民自治的基本內(nèi)涵，但是對于村民自治的內(nèi)容僅用“事情”表述顯得不夠準(zhǔn)確，強(qiáng)調(diào)了基層政府對村委會的指導(dǎo)，但忽略了村委會對基層政府工作的協(xié)助，即只看到村委會與基層人民政府之間的單向關(guān)系。第二種觀點(diǎn)，只突出村民自治某一方面的特點(diǎn)，或突出村民自治的主體及目的，或重在強(qiáng)調(diào)村民自治的法律性，亦不全面，不利于對村民自治的理解與把握。筆者贊同第三種觀點(diǎn)，但認(rèn)為，應(yīng)從以下幾個方面對村民自治的內(nèi)涵加以拓展和深化。

1．關(guān)于村民自治的主體。目前學(xué)術(shù)界主要存在三種分歧：一是認(rèn)為村民自治的主體是村民個人；二是認(rèn)為村民自治的主體是村民委員會；三是認(rèn)為村民自治的主體是以自然村為基礎(chǔ)的全體村民。筆者認(rèn)為第一種觀點(diǎn)與村民自治的立法和實(shí)踐相違背，因?yàn)樵谝粋€村的范圍內(nèi)，不同的村民對自治的事務(wù)往往會持有不同意見，若將村民個人視為自治的主體，則在自治的過程中難免出現(xiàn)意見分歧難以達(dá)成一致。而根據(jù)村民自治的立法與實(shí)踐。村民在行使自治權(quán)時(shí)是由全體村民召開村民大會選舉產(chǎn)生村民委員會，由村民委員會具體地行使自治權(quán)。由此可見，自治權(quán)的擁有者實(shí)際是全體村民，而不是村民個人。第二種觀點(diǎn)將村民自治的主體理解為村民委員會顯然與《村組法》相矛盾。從《村組法》第2條的規(guī)定可以看出，村民委員會是具體行使村民自治權(quán)的基層群眾組織，它不是自治權(quán)的擁有者，而是具體行使者，即代表一村全體村民的意愿對村事務(wù)進(jìn)行管理。因此，筆者認(rèn)為第三種觀點(diǎn)即將村民自治的主體定為全體村民是更為合理的。它一方面表現(xiàn)了自治權(quán)歸屬于一村的全體村民；另一方面也體現(xiàn)了自治權(quán)的行使需要全體村民達(dá)成共同的意思表示，并交由村民委員會具體負(fù)責(zé)。

2．關(guān)于村民自治權(quán)的性質(zhì)。目前學(xué)術(shù)界同樣存在不同的觀點(diǎn)，歸納起來主要有以下兩種：一是認(rèn)為從來源上來講，自治權(quán)是法律授予全體村民的一種權(quán)利，而從自治權(quán)的行使上看，它又是對村民進(jìn)行管理的公共權(quán)力，由此體現(xiàn)權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督和制約；二是認(rèn)為村民自治權(quán)是自治體組成成員的固有權(quán)利。筆者贊成第一種觀點(diǎn)。首先，村民自治權(quán)是公民權(quán)利的一種具體體現(xiàn)，而不是國家權(quán)力。根據(jù)《憲法》和《村組法》的規(guī)定，我國地方國家機(jī)關(guān)體系實(shí)行的是省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級建置，村不屬于我國的國家機(jī)關(guān)，因此以村為基本單位進(jìn)行的村民自治權(quán)也不應(yīng)當(dāng)屬于國家權(quán)力，而應(yīng)當(dāng)是村民實(shí)現(xiàn)自我管理的一種權(quán)利。其次，村民自治權(quán)是一種法定的權(quán)利，即由法律授予的權(quán)利，這是因?yàn)樽灾螜?quán)在我國憲法和法律中得到了明確的肯定。最后，村民自治權(quán)是實(shí)質(zhì)權(quán)利與形式權(quán)力的結(jié)合。一方面。我國憲法和村民委員會組織法均賦予村民對村務(wù)進(jìn)行自我管理的權(quán)利，即村民自治權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種權(quán)利，但由于自治權(quán)是由法定的組織即村民委員會來具體行使，并表現(xiàn)為對本村公共事務(wù)和公益事業(yè)的管理，這種管理既對每個村民有約束力，又可排除政府機(jī)關(guān)對村民自治事項(xiàng)的干預(yù)，所以從外在形式上看，自治權(quán)又具有權(quán)力管理和服從的特征，是一種形式上的權(quán)力。

3．關(guān)于村民自治權(quán)的內(nèi)容?！洞褰M法》第2條規(guī)定，村民自治權(quán)主要包括民主選舉權(quán)、民主決策權(quán)、民主管理權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)。其中民主選舉權(quán)是自治權(quán)的邏輯基礎(chǔ)，只有通過全體村民選舉產(chǎn)生的村民委員會，才能代表全體村民，行使具體的自治權(quán)；民主決策權(quán)是自治權(quán)行使的關(guān)鍵，對于村中的重大事務(wù)，村民有知悉和決定的權(quán)利，《村組法》規(guī)定應(yīng)由村民委員會提議召集村民會議，由村民集體討論決定；民主管理權(quán)是自治權(quán)的核心，由全體村民共同參與、共同管理、共同決定村內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)，維護(hù)自身權(quán)益；民主監(jiān)督是自治權(quán)的保障，一方面村委會應(yīng)定期向村民會議或村民代表會議報(bào)告工作，村委會干部應(yīng)定期述職，接受村民評議，另一方面村委會通過村務(wù)公開，使村民能充分了解各類與自身利益相關(guān)的事務(wù)，從而對村委會的工作進(jìn)行有效的監(jiān)督。

4．關(guān)于村民自治的方式?！洞褰M法》規(guī)定村民自治的事項(xiàng)是“村務(wù)”，即村的“公共事務(wù)和公益事業(yè)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可委托村或者村民委員會辦理某些事務(wù)。村民依照國家的法律法規(guī)，通過村民自治章程規(guī)定的基本自治事項(xiàng)，并通過村民會議、村民代表會議、村民委員會等組織形式來依法處理與全村村民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)。這其中，村民會議是村民自治的一種最高的自治組織形式，村民委員會是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。

三、社會主義新農(nóng)村建設(shè)中村民自治法律制度存在的缺陷

我國有關(guān)村民自治的法律制度正不斷完善，但亦存在如下缺陷，影響著村民自治制度的健全和完善，影響著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)。

1．憲法對村民委員會的定性不準(zhǔn)，降低了村民在自治過程中的地位

(1)村民委員會在憲法中所處的章節(jié)容易引起人們對村民自治性質(zhì)的誤解。在我國現(xiàn)行憲法中，村民委員會制度是在第三章第五節(jié)作出規(guī)定的，而第三章規(guī)定的內(nèi)容是國家機(jī)構(gòu)，第五節(jié)規(guī)定的內(nèi)容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府，這種規(guī)定容易給人以一種錯覺：村民委員會是一級政權(quán)機(jī)構(gòu)、是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的下級組織，從而混淆村民自治的性質(zhì)。村民自治組織的自主性與相對獨(dú)立性是村民自治的核心內(nèi)容，能否保持這種獨(dú)立性是能否有效實(shí)現(xiàn)村民自治的首要標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是我國的基層政權(quán)，國家有大量的經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化職能是靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)實(shí)現(xiàn)的，它是村民委員會最直接、最頻繁的接觸者，它最有可能侵犯村民利益、干涉村務(wù)。因此能否真正實(shí)現(xiàn)村民自治，就看能否防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)對村務(wù)的干涉，保持村民委員會的獨(dú)立性。村民委員會是基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政權(quán)同它的關(guān)系是指導(dǎo)關(guān)系，不是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民委員會制度在憲法中所居的位置容易引起人們對村民自治的誤解，影響村民自治的實(shí)現(xiàn)和社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推進(jìn)。

(2)憲法對村民委員會的定性不準(zhǔn)，容易引起人們對村民委員會性質(zhì)的誤解。根據(jù)《憲法》第111條規(guī)定，村民委員會是基層群眾性自治組織。從法理上來看，村民委員會是村民自治組織并不準(zhǔn)確，更準(zhǔn)確的說法應(yīng)為村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。村民自治組織和村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)是有區(qū)別的：自治組織相對來說更籠統(tǒng)，包含的范圍更廣，既包括村民委員會，又包括村民大會，還包括村民委員會主任；而村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)只是自治組織的一個重要組織部分，村民大會是村里的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，村民委員會只是由村民大會選舉產(chǎn)生并代表村民集體行使自治權(quán)利的一個組織，而非自治主體，真正的自治主體是村民集體；村民委員會主任只是集中行使村民自治執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力的代表，其主要職責(zé)是對外代表整個村集體。

2．《村組法》對村民委員會與相關(guān)組織的關(guān)系規(guī)定不明確，不利于村民委員會正確行使權(quán)力

(1)《村組法》中關(guān)于鄉(xiāng)村關(guān)系的規(guī)定比較模糊，不利于村民自治的實(shí)現(xiàn)?！洞褰M法》第4條第2款規(guī)定，村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這個規(guī)定在實(shí)踐當(dāng)中主要有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)收繳稅費(fèi)、完成計(jì)劃生育等。這種權(quán)責(zé)的實(shí)現(xiàn)，往往就意味著村民委員會身份的異化，由自治執(zhí)行機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的下屬機(jī)構(gòu)，村干部也就成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“人”?！洞褰M法》第22條第4款規(guī)定，村民委員會不及時(shí)公布應(yīng)當(dāng)公布的事項(xiàng)或者公布的事項(xiàng)不真實(shí)的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府及其有關(guān)主管部門反映，有關(guān)政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查核實(shí)，責(zé)令公布；經(jīng)查證確有違法行為的，有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)責(zé)任。該條款的立法本意是要監(jiān)督村民委員會、保障村民權(quán)益，但其效果卻恰恰相反，不但不利于對村民委員會的監(jiān)督，反而呈現(xiàn)出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村委會的上下級痕跡：因?yàn)橹挥性谏舷录夒`屬關(guān)系中，才存在這種調(diào)查、責(zé)令改正權(quán)力。這種監(jiān)督關(guān)系類似于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政復(fù)議。由此強(qiáng)化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣政府對村務(wù)的干涉，使村民委員會本來就岌岌可危的獨(dú)立性雪上加霜。

(2)《村組法》規(guī)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用不明確，不利于村委會行使村民自治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。首先，《村組法》第3條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利。從理論上來說，只規(guī)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，而未有相關(guān)法律來規(guī)范黨的這些組織如何行使領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，那么黨組織的這種領(lǐng)導(dǎo)往往就會發(fā)生扭曲、膨脹。在實(shí)踐中黨支部對村民委員會工作的干涉也證實(shí)了這一點(diǎn)。村黨支部實(shí)際上成為村的權(quán)力中心，是村實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)者、決策者和管理者，這種情況不利于村委會行使村民自治的權(quán)利。其次，根據(jù)《村組法》規(guī)定，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間是相互獨(dú)立的關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)施對村民委員會的干預(yù)時(shí)，往往還是有所顧忌的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與村黨支部之間的關(guān)系則是上下級關(guān)系，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村務(wù)進(jìn)行干預(yù)則顯得更容易。根據(jù)黨的組織原則，村黨組織負(fù)責(zé)人是由黨員選舉產(chǎn)生的，但必須經(jīng)過上級黨組織的考察和選配。上級黨組織通過對村黨組織成員行使任免權(quán)，不僅可以強(qiáng)化對村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，也可以有效地調(diào)控村民委員會的行為。村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)控制村務(wù)提供了便利途徑。事實(shí)上，實(shí)行基層群眾自治，發(fā)展基層直接民主，既是憲法的規(guī)定，也是黨的主張。但憲法規(guī)定和黨的主張由于黨的基層組織的原因而未真實(shí)地在村民自治過程中得以實(shí)現(xiàn)，這不能不說是《村組法》的一大缺憾。

3．對村民自治權(quán)利的法律保障不足，抑制了村民自治的正常實(shí)現(xiàn)

現(xiàn)行村民自治權(quán)利除涉及村民的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)的事項(xiàng)可以通過司法途徑如通過行政復(fù)議、行政訴訟、民事訴訟等予以救濟(jì)外，其他的并沒有納入司法救濟(jì)途徑。《村組法》第4條規(guī)定：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干預(yù)了村民自治的事務(wù)時(shí)，應(yīng)負(fù)什么責(zé)任并無規(guī)定，所以，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)肆意干預(yù)村民自治事務(wù)的情況時(shí)有發(fā)生，但卻奈何不了。

《村組法》第15條規(guī)定：以威脅、賄賂、偽造選票等不正當(dāng)手段，妨害村民行使選舉權(quán)、被選舉權(quán)，破壞村民委員會選舉的，村民有權(quán)向鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會和人民政府或者縣級人民代表大會常務(wù)委員會和人民政府及其有關(guān)主管部門舉報(bào)，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)調(diào)查并依法處理。由于村委會選舉與縣鄉(xiāng)政府利益直接相關(guān)，因此，要縣鄉(xiāng)有關(guān)組織公正處理很難做到。從法理上講，“有權(quán)利必有救濟(jì)”，如果當(dāng)事人認(rèn)為縣鄉(xiāng)行政組織處理不公，應(yīng)有司法途徑給予救濟(jì)。而我國目前還沒有這方面的法律。一些地方的農(nóng)民依據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，到法院進(jìn)行訴訟，而法院則以“法無明確規(guī)定”為由，不予受理。

總之，不僅《村組法》對村民自治權(quán)利的保障缺乏法律責(zé)任的規(guī)定，而且相關(guān)法律如刑事訴訟法、行政訴訟法等也沒有為村民自治權(quán)利提供充足的司法救濟(jì)途徑。不少村民自治權(quán)利受到侵害的農(nóng)民，要么忍聲吞氣，要么只能走上漫漫信訪、上訪之路。

四、完善村民自治法律制度，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)

現(xiàn)行法律對村民自治的負(fù)面影響，如果得不到人們的重視并盡快通過修改完善法律來消除，那么彭真同志在對《村組法(試行)》草案進(jìn)行說明時(shí)的擔(dān)心就會成為現(xiàn)實(shí)：一旦村民自治搞了“夾生飯”，或者把它壓垮了，再搞就更費(fèi)力了。筆者認(rèn)為，在社會主義新農(nóng)村建設(shè)中，要使村民自治擺脫目前的法律困境，應(yīng)采取以下措施。

1．在憲法中設(shè)立有關(guān)村民自治的單獨(dú)章節(jié)，將其從我國地方政權(quán)機(jī)構(gòu)中剝離出來。我國現(xiàn)行憲法將村民委員會制度規(guī)定在了國家政權(quán)機(jī)關(guān)里面，村民委員會雖然也具有村民自治機(jī)關(guān)的定性，但卻造成了這個自治機(jī)關(guān)是從屬于國家政權(quán)機(jī)構(gòu)這樣一種錯覺。要消除這種錯覺，就必須將村民自治從中“解放”出來，使之成為與民族自治相并列的自治制度，使村民自治能夠真正成為我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的制度保障。

2．確立村集體的獨(dú)立法律人格，把村民委員會的法律性質(zhì)由村民自治組織改稱村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)。法律上的獨(dú)立人格是法人獲得自治權(quán)的基本前提，村民要想獲得真正自治，必須保證村民所在的村集體在法律上具有獨(dú)立人格，成為一個獨(dú)立的法人。在這個獨(dú)立的法人中，有完整的法人治理結(jié)構(gòu)，村民大會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，行使自治權(quán)；村民委員會只是村民大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，執(zhí)行村民大會的決定，對內(nèi)對外代表村集體。在憲法和《村組法》中作出相應(yīng)規(guī)定，確立村民自治的真正主體是村集體，明確村民委員會只是實(shí)行自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，這樣可以真正強(qiáng)化村民的主人意識，擺正村民委員會的位置。

3．在《村組法》中明確兩委關(guān)系。村民自治的實(shí)踐證明，村黨支部對村民自治的不當(dāng)干涉主要源于法律規(guī)定的模糊性和巨大彈性，這種現(xiàn)象與法律的明確性、可執(zhí)行性是背道而馳的。筆者認(rèn)為，法律應(yīng)明確規(guī)定村黨組織對村民自治的領(lǐng)導(dǎo)作用僅限于政治領(lǐng)導(dǎo)、推薦候選人、宣傳政策等方面。

4．完善保障村民自治權(quán)利的配套法規(guī)政策。一是把村民自治權(quán)利作為農(nóng)民享有的重要權(quán)利納入《農(nóng)民權(quán)益保障法》，并使這一權(quán)利體現(xiàn)在管理農(nóng)村基層政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會事務(wù)的方方面面；二是盡快制定一部統(tǒng)一的《村民委員會選舉法》，以規(guī)范村委會選舉程序，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一；三是制定或修訂地方配套法規(guī)，根據(jù)《立法法》的要求，結(jié)合本地實(shí)際情況，進(jìn)一步修訂完善《村組法》的實(shí)施辦法和村委會選舉辦法；四是指導(dǎo)農(nóng)村根據(jù)大多數(shù)村民的意愿和本村的實(shí)際情況，修改完善村規(guī)民約和村民自治章程，用村民自治的原則規(guī)范和約束村干部和村民的行為，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)；五是建立村民自治的司法救濟(jì)途徑，把村民自治權(quán)利納入行政訴訟范圍之內(nèi)，切實(shí)保障村民自治權(quán)的有效實(shí)現(xiàn)。