簡介：內部審計作為基層人行自我約束機制的重要組成部分，如何從合規性監督為主，向強化內部控制、內部管理，更好發揮監督和服務職能轉變，是當前央行內部審計發展值得探討的的重要課題

隨著央行職能的轉變，新增加了反洗錢、征信管理等重要職能，央行在國家宏觀調控體系中的地位和作用更加突出，維護金融體系穩定的責任更加重大。

央行職能作用的發揮，歸根結底要通過分支機構具體的管理和操作來實現。內部審計作為基層人行自我約束機制的重要組成部分，審計內容不斷擴大，從查錯糾弊審計逐步發展為對內控制度的建立健全，加強內控管理、監督、檢查落實，履行中央銀行職責等方面。如何引入管理審計，也就說內部審計如何從合規性監督為主，向強化內部控制、內部管理，更好地發揮基層人行內部審計的監督和服務職能轉變，是當前央行內部審計發展值得探討的的一個重要課題。

主要問題及成因

內部審計法律、法規尚不健全央行內審部門成立以來，陸續頒布了《中國人民銀行內審工作制度》、《中國人民銀行分支機構內部控制指引》等一系列規章制度，對我國央行內部審計法制化、規范化建設起到了極為重要的作用。

然而，與發達市場經濟國家的中央銀行相比，目前央行在風險管理與控制的理念、制度、方法和手段等方面，還停留在一個較低的層次上。比如，對于履行職責過程中可能出現的風險類型，沒有作出準確全面的界定，也沒有建立完整的風險評估模型。這些都加大了央行內部審計工作的難度，不可避免地帶來了內部審計風險。

簡介：內部審計作為基層人行自我約束機制的重要組成部分，如何從合規性監督為主，向強化內部控制、內部管理，更好發揮監督和服務職能轉變，是當前央行內部審計發展值得探討的的重要課題

隨著央行職能的轉變，新增加了反洗錢、征信管理等重要職能，央行在國家宏觀調控體系中的地位和作用更加突出，維護金融體系穩定的責任更加重大。

央行職能作用的發揮，歸根結底要通過分支機構具體的管理和操作來實現。內部審計作為基層人行自我約束機制的重要組成部分，審計內容不斷擴大，從查錯糾弊審計逐步發展為對內控制度的建立健全，加強內控管理、監督、檢查落實，履行中央銀行職責等方面。如何引入管理審計，也就說內部審計如何從合規性監督為主，向強化內部控制、內部管理，更好地發揮基層人行內部審計的監督和服務職能轉變，是當前央行內部審計發展值得探討的的一個重要課題。

主要問題及成因

內部審計法律、法規尚不健全央行內審部門成立以來，陸續頒布了《中國人民銀行內審工作制度》、《中國人民銀行分支機構內部控制指引》等一系列規章制度，對我國央行內部審計法制化、規范化建設起到了極為重要的作用。

然而，與發達市場經濟國家的中央銀行相比，目前央行在風險管理與控制的理念、制度、方法和手段等方面，還停留在一個較低的層次上。比如，對于履行職責過程中可能出現的風險類型，沒有作出準確全面的界定，也沒有建立完整的風險評估模型。這些都加大了央行內部審計工作的難度，不可避免地帶來了內部審計風險。

一、基層央行實行風險導向審計應遵循的原則

在基層央行的審計實物中，針對金融行業的高風險性，結合央行的工作實際，以風險防范為基礎，樹立風險導向和控制理念，將風險導向審計與制度基礎審計、賬項基礎審計結合起來運用。央行應用風險導向審計應遵循以下四條原則：

（一）服務主體明確的原則

《中國人民銀行內審工作制度》明確規定：“中國人民銀行內審工作實行行長負責制，內審部門對行長負責并報告工作。”同時規定：“中國人民銀行內審工作實行統一領導、分級管理。各級分支機構的內審部門應在本行行長領導下，負責本轄區的內審工作，接受上級行內審部門的指導和監督。”央行內審服務主體是本行行長，服務主體工作目標在不同的時期雖有所側重，但最根本的目標都是要防范風險，確保安全。這就決定了內審工作最終目的是防范風險，對風險的評估與改善是風險導向內部審計的首要目標。不論是賬項基礎審計還是內部控制審計，或者是風險導向審計、績效審計均要以防范風險為基礎。

（二）審計重點突出的原則

《中國人民銀行分支機構內部控制指引》明確指出：“內部控制是指中國人民銀行上海總部、各分支行通過制定和執行一系列具體的制度、程序和方法，對相關風險進行識別、分析和應對的機制和動態過程。”這是內審部門實施風險導向審計的依據，與風險導向審計的目的和內容相符，央行實施風險導向審計是認真貫徹《指引》有關要求所采取的舉措。審計重點主要是制度執行是否到位、決策程序是否合規、業務開展是否規范、工作的質量和效率等方面，財務報表審計已非央行內部審計的重點。因此，在防風險的前提下要重點突出，針對不同的審計項目有所側重。

一、開展計算機審計的必要性

（一）有利于提高工作效率

計算機審計把大量的電子信息輸入數據庫系統，然后運用計算機審計方法進行自動篩選、分析、查詢等功能，將分析的結果運用到實際的工作之中，使審計思路清晰可靠，突出重點，全面反映重大違規違紀問題的線索，節約了時間、人力、使有限的審計資源更好發揮更大的作用，大大地拓展了審計空間，提高了工作效率。

（二）適應財務環境的要求

隨著電子化財務時代的來臨，被審計單位財務處理、財務電算化日益普及，被審計對象的經濟活動越來越依賴信息系統，基本上實現了以電子賬為主的財務環境。隨著計算機技術、網絡技術、電子商務的蓬勃發展，國際互聯網(Internet)使企業全球范圍內實現信息交流和信息共享；企業內部網（Intranet）技術在企業管理中的運用，則使企業走出封閉的“局域”系統，實現企業內部信息的對外實時開放，同時使企業內部包括財務部門在內的所有部門實現了資源優化配置；企業外部網（Extranet）使企業對外有選擇地對合作者開放或提供有選擇的服務，使信息共享。網絡時代的來臨必將使會計由傳統的形式演變為網絡會計。

（三）大數據時代的來臨

一、人民銀行經濟責任審計現狀

近年來，人民銀行在內部審計實踐中積累了豐富的離任和履職審計經驗，為實施經濟責任審計奠定了良好的基礎。為健全干部監督機制，同時為黨委選拔任用領導干部提供參考依據，人民銀行1999年了《中國人民銀行領導干部離任審計制度》，規定分支機構、重要業務部門、行屬企事業單位的主要負責人離任時，由內部審計部門對其任職期間履行職責情況進行審計，確認其承擔的責任。2005年，人民銀行又了《中國人民銀行領導干部履行職責審計制度》，要求在領導干部任期內，對其履行管理職責情況進行審計評價，促進其依法、公正、高效地履行職責。2013年，《中國人民銀行領導干部離任審計制度》進一步明確經濟責任是指領導干部在任職期間因其所任職務，依法依規對本單位的預算管理、財務收支以及有關經濟活動應當履行的職責、義務。

二、基層央行經濟責任審計要素分析

（一）明確界定經濟責任審計的內容

人民銀行的基本活動是經濟活動。人民銀行開展經濟責任審計，如何清晰界定審計內容是一項值得思考的問題。如果內容擴大到人民銀行所有經濟活動，大而全的經濟責任審計分散了審計注意力，耗費了審計資源。如果內容僅限于財務收支情況,則顯然過于俠窄，不利于發揮內部審計在干部監督管理中的作用。結合人民銀行離任和履職審計，建議對分支機構主要負責人的經濟責任審計內容可以包括:執行金融法律法規、金融宏現調控政策和規章制度情況、執行財政經濟法體法規情況、財務收支核算情況、重大經濟活動決策與執行情況、內部控制制度健全性、有效性和風險管理情況以及個人廉潔自律情況等。

（二）突出對重大經濟決策的關注

一、搞好審前調查，并與內控制度測評相結合。

審前調查，是審計質量控制的第一關，通過審前調查，初步了解被審計單位基本情況，如經濟性質、機構設置、人員編制職責范圍、內部控制和會計政策的執行情況等，再通過內部控制制度測評掌握其在財務管理上的失控點，比如：是否執行不相容職務相分離、財產物資管理是否有章可循等關鍵環節的內部控制制度及其執行情況，合理確定重要性水平和評估審計風險，以便確定審計實施方案的范圍、重點內容、審計方法和實施步驟，做到有的放矢。

二、嚴把收費審計關，審查其真實性、合法性。

行政事業單位大多數具有執收執罰職能。審計時要關注以下環節：㈠審查收費項目審批權限是否合法，對于由國務院和省級審批的基金和收費是否認真執行，有無擅自設立收費項目或收取已取消的行政事業性收費等問題。㈡審查收費入庫管理及繳庫級次是否正確。行政事業性收費和政府性基金由財政部逐年下文，分別劃歸預算內和預算外歸口管理，看有無混淆預算內外列入渠道問題；一般來說，收費和罰沒收入入庫級次與執收執罰單位的財政財務隸屬關系直接相關。如省級管理部門的收費繳入省級財政專戶，審計時應檢查執收執罰單位有無為了單位利益將收費或罰沒收入繳入地方國庫，造成截留上級收入的問題。㈢審查收費和基金是否及時足額繳庫，有無隱瞞、截留、轉移和坐收坐支預算資金等問題。㈣檢查其票據領用及繳銷和庫存情況，對于自制和購買的收費票據應采取詳查法，進行延伸審計。

三、注重審查支出的合法性、效益性。

行政單位實行嚴格的預算管理，國家對行政機關的人員、房屋、車輛等編制及各項支出標準均有明確規定。審計時應注重審查其預算批復及預算執行情況，首先，檢查經費使用是否符合規定的用途和開支標準，有無擠占挪用、提高開支標準、擴大開支范圍、揮霍浪費等問題。其次，要審查經費開支是否真實，有無虛列支出，將資金轉移下屬單位進行支出的問題。最后還要審查其經費的使用效益情況，具體包括三方面內容：㈠經費使用是否達到了預期目的，即行政單位是否履行了其法定職責，向社會提供了有效服務；㈡經費的使用是否節約合理，有無明顯不當和損失浪費情況；㈢檢查事業單位開展業務活動所產生的經濟效益。

編者按：本文主要從原因；對策及建議兩個方面進行論述。其中，主要包括：人員流動渠道不暢通；機制體制不完善、不健全；學習教育不夠重視；優化人員結構：立足當前實際，從現有人力資源上下功夫；嚴把審計進人關，用好有限的人員編制；爭取政府支持，確保審計經費、健全完善相關機制制度、強化學習教育、加強審計質量控制：重視審前調查，提高審計方案編制質量；遵守規范，鼓勵創新，提高審計報告撰寫質量；強化精品意識，拓展審計深度等，具體材料請詳見。

一、原因

（一）人員流動渠道不暢通

審計系統由于受編制、人事管理體制及專業性質的制約，人員的錄用、提拔、調離等方面都存在一定的困難與障礙，人員流動性小。雖然政府再三強調審計機關工作人員逢進必考，但現實的大環境，人事部門也難于做到嚴把進人關。近兩年我局所進人員，基本上是鄉鎮領導換屆安排，部分關系人員照顧性進來的，實際能勝任審計工作人員難于“走進來”，而非專業人員，相對來說又難于“走出去”。審計人員提拔、輸出的極少，由審計崗位走向領導崗位的更少，人員始終處于一種自行消化狀態，干部成長渠道窄。由此嚴重影響了審計干部向健康、向上方發展，從而影響了審計事業的推進。

（二）機制體制不完善、不健全

基層審計機關審計任務繁重，工作壓力過大是不可否認的現實，所以在日常工作中，年齡偏大點的審計人員認為自己搞審計多年有經驗、有方法，同時存在“船到碼頭車到站”的思想，當天和尚撞天鐘，完成任務就行了。而年輕剛進來的審計人員，大多憑關系進審計局，缺乏刻苦鉆研、勤奮好學的精神，得過且過，應付了事，整天討好領導，在理念和實踐上無長進，形成一種“工作干好干壞無區別，干多干少無所謂”的不正確認識，這種狀況的出現主要還是基層審計機關機制體制不完善、不健全，以及有關制度未能真正做到有效地貫徹執行，尚未建立健全符合現階段審計發展的審計管理、審計教育培訓等工作機制，缺乏切合實際的考核激勵制度，最終導致審計人員工作態度不夠認真，積極性不夠高，創新意識不強的結果。

市交通委員會下轄公路、運管、征稽、港航、公交監察、出租客運和科研、學校等10多個事業單位，每年的資金流量約在30億元左右。主要職能包括交通建設、運輸市場管理和鐵路、民航等部、省屬交通的綜合協調。近三年來，我們在交通部、湖北省交通廳、市內審協會的領導和指導下，建立健全內審機構體系，完善法規制度建設，積極開展內部審計工作，共開展各種審計455項，審計資金約68億元，查處各種違紀違規金及有問題金額4317萬元，審減（節約）建設資金3500余萬元，提出整改建議900余條，協助查辦案件28起，有效地維護了國家的財經紀律和正常的經濟秩序，保障經濟工作的健康發展，促進了黨風廉政建設。在幾類重點審計項目中，繼經濟責任審計后，基本建設項目審計、計算機輔助審計又分別在市內審協會和省交通廳系統作經驗交流，3篇論文分別在中國內審協會、湖北內審協會和省交通財務系統獲獎，部分內審機構被評為省交通廳統、省審計廳先進集體，多人多次獲單位優秀公務員、省交通審計系統先進個人稱號。整個審計工作的規范化、制度化、電算化水平又上了一個新的臺階。我們的主要作法和取得的效果包括以下幾個方面：

一、強化職能，保持健全的審計工作體系

2001年全市政府機構改革后，精簡了部分內設管理部門，受地方機構編制的限制，政府不再保留獨立的審計部門，對此，我們認為，我市交通規費征收金額大，基礎設施建設投資多，所屬單位、項目分布廣，需要通過內部審計來監督、完善管理，于是我們從自身的需要出發，擠出了編制保留了審計人員，將審計部門與監察部門合并，組建了現在的監察審計室，在原有審計人員退休、轉崗的情況下，保留和充實了審計人員并賦予了相應職責權限，做到了職能保留，班子不散，工作力度不減。由于上面穩住了陣腳，下面基層單位所受的影響相對較小，使全系統的內審網絡繼續得以保持，所屬的幾大事業單位都有獨立的審計部門，小型事業單位和區交通局也保留了專、兼職審計人員。

二、提高認識，創造良好的審計環境

審計工作總體上說屬于經濟監督性質，查錯防弊是基本職能，與監督對象難免有摩擦，工作起來難度較大，部分單位領導、相關人員對此不夠理解，部分審計人員也有畏難情緒，不安心審計工作，對此，我們要求各級領導和審計人員不斷增強審計意識，從完善市場經濟、推動經濟發展和加強黨風廉政建設需要的高度來認識審計工作，做到理解審計，支持審計，為審計工作的開展創造良好的審計環境。黨組書記、委主任黃蔚堂同志多次在經濟工作和基本建設工作會上強調審計工作的重要性，把審計工作與關心、愛護干部聯系起來。在委領導一班人的帶動下，基層領導對審計工作的認識也不斷提高，一些單位、項目的領導還主動上門要求對其進行審計，審計工作的外部環境越來越好。在領導的帶動、支持下，通過學習，培訓，審計人員對自身工作的認識也逐步提高，表現為安心本職工作，積極鉆研業務，認真開展審計，遵守審計紀律、職業道德和審計質量的不斷提高。

三、整合資源，廣泛開展基本建設項目審計

**市交通委員會下轄公路、運管、征稽、港航、公交監察、出租客運和科研、學校等10多個事業單位，每年的資金流量約在30億元左右。主要職能包括交通建設、運輸市場管理和鐵路、民航等部、省屬交通的綜合協調。近三年來，我們在交通部、湖北省交通廳、**市內審協會的領導和指導下，建立健全內審機構體系，完善法規制度建設，積極開展內部審計工作，共開展各種審計455項，審計資金約68億元，查處各種違紀違規金及有問題金額4317萬元，審減（節約）建設資金3500余萬元，提出整改建議900余條，協助查辦案件28起，有效地維護了國家的財經紀律和正常的經濟秩序，保障經濟工作的健康發展，促進了黨風廉政建設。在幾類重點審計項目中，繼經濟責任審計后，基本建設項目審計、計算機輔助審計又分別在**市內審協會和省交通廳系統作經驗交流，3篇論文分別在中國內審協會、湖北內審協會和省交通財務系統獲獎，部分內審機構被評為省交通廳統、省審計廳先進集體，多人多次獲單位優秀公務員、省交通審計系統先進個人稱號。整個審計工作的規范化、制度化、電算化水平又上了一個新的臺階。我們的主要作法和取得的效果包括以下幾個方面：

（一）強化職能，保持健全的審計工作體系

2001年全市政府機構改革后，精簡了部分內設管理部門，受地方機構編制的限制，政府不再保留獨立的審計部門，對此，我們認為，我市交通規費征收金額大，基礎設施建設投資多，所屬單位、項目分布廣，需要通過內部審計來監督、完善管理，于是我們從自身的需要出發，擠出了編制保留了審計人員，將審計部門與監察部門合并，組建了現在的監察審計室，在原有審計人員退休、轉崗的情況下，保留和充實了審計人員并賦予了相應職責權限，做到了職能保留，班子不散，工作力度不減。由于上面穩住了陣腳，下面基層單位所受的影響相對較小，使全系統的內審網絡繼續得以保持，所屬的幾大事業單位都有獨立的審計部門，小型事業單位和區交通局也保留了專、兼職審計人員。

（二）提高認識，創造良好的審計環境

審計工作總體上說屬于經濟監督性質，查錯防弊是基本職能，與監督對象難免有摩擦，工作起來難度較大，部分單位領導、相關人員對此不夠理解，部分審計人員也有畏難情緒，不安心審計工作，對此，我們要求各級領導和審計人員不斷增強審計意識，從完善市場經濟、推動經濟發展和加強黨風廉政建設需要的高度來認識審計工作，做到理解審計，支持審計，為審計工作的開展創造良好的審計環境。黨組書記、委主任黃蔚堂同志多次在經濟工作和基本建設工作會上強調審計工作的重要性，把審計工作與關心、愛護干部聯系起來。在委領導一班人的帶動下，基層領導對審計工作的認識也不斷提高，一些單位、項目的領導還主動上門要求對其進行審計，審計工作的外部環境越來越好。在領導的帶動、支持下，通過學習，培訓，審計人員對自身工作的認識也逐步提高，表現為安心本職工作，積極鉆研業務，認真開展審計，遵守審計紀律、職業道德和審計質量的不斷提高。

（三）整合資源，廣泛開展基本建設項目審計

2012年是我國實施“十二五”規劃的第一年，也是新《國家審計準則》正式實施的第一年。全區內審工作的指導思想是：堅持中國特色社會主義理論體系和科學發展觀，認真貫徹省、市審計工作會議精神和上級內審協會工作意見，圍繞中心,服務大局，在區審計局和市內部審計師協會的領導和具體指導下，以促進城區經濟建設與和諧社會構建為重點，加大內部審計力度，拓展內部審計領域，深化內部審計內容，改進內部審計技術方法，提升審計監督水平和服務能力，充分發揮內部審計在促進我區經濟建設、加強單位內部管理以及促進領導干部廉政建設等方面的積極作用。

一、創新思想進一步推進內部審計工作轉型

要以思想解放推進審計理念和思路的創新，以理念思路創新推進內部審計管理創新。將加強管理,提高效益作為內審工作開展的重點,完善內部控制,由以往單一的財務收支審計向經濟責任審計、績效審計、固定投資審計、專項審計調查等多元化審計拓展，重點向績效評價為導向的績效審計和以內部控制和風險管理為導向的管理審計轉型和發展,積極探索“管理和效益”審計方法和方式。各內審機構要根據本單位的工作實際,圍繞本部門本單位經濟工作重心、圍繞領導和群眾普遍關心的問題,科學安排審計項目,制定工作計劃。通過項目計劃的完成,進一步加強完善內部制約機制，減少損失浪費，促進增收節支。特別是各街鎮辦事處內審機構,要圍繞村級兩委換屆工作中心,進一步發揮內審工作職能作用,積極協助指導做好村級財務公開相關工作,要善于總結,積累經驗,不斷提升內審工作水平。

二、進一步規范審計程序,促進審計質量的提高

各內審機構和內審人員要將新頒布的《國家審計準則》的學習,做為規范自身工作,促進審計質量提升的一項重要舉措,進一步嚴格審計程序、實務操作、文書格式，從根本上達到防范風險、提高質量的目標。今年要繼續在堅持標準的前提下，通過開展以審計技術與指南類準則為側重點的示范活動和優秀內審項目評比活動，抓好內審準則示范跟蹤。同時繼續開展內部審計“雙先”評選工作，年終按照考核辦法從工作任務、審計質量、檔案管理、信息論文等方面全面考核，檢查評價各內審機構和內審人員內部審計準則落實執行情況，搞好內部審計質量評估工作，提高“雙先”評選的社會認可度，宣傳在“雙先”評比中涌現內部審計轉型與發展中先進典型和先進經驗，促進內部審計工作質量的提升,推動全區內部審計工作向更高層次發展。

三、繼續抓好后續教育培訓，強化內部審計隊伍建設