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摘要：海洋巨災風險具有區域性、相關性和高損害性等特點，是制約海洋經濟可持續發展的重要因素。海洋巨災保險作為運用市場機制分散海洋巨災風險的金融工具，具有基本保障性、經濟政策性和準公共產品屬性等特點。對于我國而言，建立海洋巨災保險制度，是促進海洋產業健康發展、保障海洋巨災受害者財產權益、矯正海洋巨災保險市場失靈、轉變政府海洋巨災風險管理職能的必要選擇。從現代保險理論發展、保險技術進步、域外實踐經驗和國內制度鋪墊來看，建立海洋巨災保險制度現已具備一定的可行性。為加快海洋強國建設，我國應當盡快制定海洋巨災保險相關立法、完善海洋巨災保險政策體系以及建立多層次海洋巨災風險分擔機制。

關鍵詞：海洋巨災；巨災保險；保險制度；風險分散機制

海洋經濟是全球經濟發展的新領域。黨的提出了“堅持陸海統籌，加快建設海洋強國”的重要戰略舉措，為新時代我國海洋事業的發展指明了方向。然而，海洋經濟發展受海洋災害風險的影響很大，尤其是面臨著海洋巨災風險的嚴重威脅。因此，如何建立相應的保險制度，運用市場機制分散海洋巨災風險，成為我國發展壯大海洋經濟、保障海洋事業可持續發展必須破解的一大難題。本文從海洋巨災風險及其保險的概念與特點入手，研究建立海洋巨災保險制度的必要性與可行性，分析我國海洋巨災保險試點的現狀及存在的問題，并以此為基礎，就構建我國海洋巨災保險制度提出若干建議。

一、海洋巨災風險及其保險的概念與特點

隨著“一帶一路”特別是21世紀海上絲綢之路建設的推進和海洋強國戰略的實施，我國海洋經濟迎來了前所未有的發展機遇，同時也面臨諸多風險和挑戰。海洋巨災風險就是制約海洋經濟可持續發展的重要因素之一。（一）海洋巨災風險的概念與特點。關于巨災（Catastrophe或Large-scaleDisas⁃ter），國際上尚未形成一個統一的定義。聯合國國際減災戰略（UNISDR）將其稱為一種嚴重影響社會并需要國家或國際援助的災害。[1]經濟合作與發展組織（OECD）將其定義為造成大量人員傷亡、財產損失和基礎設施的大面積破壞，使受災地區及鄰近地區的政府束手無策的災害。[2](p16)美國聯邦法典第42篇第5122條將其稱為“MajorDisaster”，并界定為“造成達到一定嚴重程度的損害后果，需要政府和救災組織提供援助的自然災害和火災、水災、爆炸。”瑞士再保險公司將其理解為經濟損失、保險索賠額或相關傷亡人數超過一定標準的災害。[3](p2)一般認為，巨災是指造成嚴重人員傷亡和巨額財產損失，對區域或國家的社會和經濟產生嚴重影響的自然災害和人為災難。[4](p5)按其發生原因分類，巨災可分為自然巨災和人為巨災；按其發生頻率分類，巨災可分為常態巨災和非常態巨災；按其承災體分類，巨災可分為城市巨災、農村巨災和海洋巨災。所謂海洋巨災（MarineCatastrophe），是指由自然或人為因素引起的，在海上或海岸帶發生的，造成巨額財產損失、重大人身傷亡甚至海洋環境嚴重污染的災害，包括海洋自然災害和人為災害。其中，海洋自然災害是指海洋自然環境發生異常或激烈變化，導致在海上或海岸帶發生的嚴重危害社會、經濟、環境和生命財產的事件，如風暴潮、海嘯、海冰等；[5]海洋人為災害是指與人類活動有關的，在海上或海岸帶發生的，造成嚴重損害后果的事件，如重大海上溢油事件、海上恐怖主義事件、核泄漏事件等。巨災風險（CatastropheRisk）是“因重大自然災害、疾病傳播、恐怖主義襲擊或人為事故而造成巨大損失的風險。”[6](p1)海洋巨災風險（MarineCatastro⁃pheRisk）是因重大海洋自然災害或人為災害而造成巨大損失的風險。作為巨災風險的主要類型，海洋巨災風險具有巨災風險的一般特性：一是低頻性。在一定時間范圍內，海洋巨災風險的發生頻率較一般風險低得多。例如，風暴潮災害常有發生，但特大風暴潮災害較為罕見；二是難以預測性。由于發生次數少，缺少大量的歷史數據，海洋巨災風險預測難度較大；三是突發性。海洋巨災風險是突然發生的，出乎人們的意料；四是嚴重性。海洋巨災風險一旦發生，會造成巨大損害。除此以外，海洋巨災風險還具有以下顯著特點：一是區域性。雖然海洋巨災風險的發生地點往往難以精準預測，但是其空間分布常常具有一定規律，區域性特征明顯。一些海洋自然災害發生在特定緯度。以我國為例，海冰災害主要發生在我國渤海及黃海北部等海域，臺風風暴潮災害影響的區域主要是我國東南沿海地區。另外，與海洋產業活動有關的海洋人為巨災風險的發生地點往往也有一定范圍。如海洋油污巨災風險一般發生在有海洋油氣開發活動的區域。二是相關性。各種海洋巨災風險之間不是相互獨立的，它們或相互影響，或互為因果，無法完全分離。如海底地質活動引起的海嘯可能會造成沿海核電站發生核事故；臺風可能造成特大風暴潮及海浪災害等海洋巨災。海洋巨災風險的相關性特征，極大地增加了國家和受災者應對海洋巨災風險的負擔。三是高損害性。相較于內陸地區，沿海地區往往人口更稠密、城鎮化程度更高、生產更活躍、財富更集中。特別是，隨著21世紀海上絲綢之路的建設，我國正積極同沿線國家發展藍色伙伴關系，開展密切的海上合作。這表示將有更多的人員和資產暴露于海洋巨災風險中。相較于其他巨災風險，海洋巨災風險的發生會造成更為災難性的損失。（二）海洋巨災保險的概念與特點。海洋巨災保險是一種運用市場機制分散海洋巨災風險的金融工具。就內涵而言，海洋巨災保險是以服務海洋經濟發展為目的，保險人根據保險合同約定，對被保險人因保險標的遭受海洋巨災造成的損失承擔賠償責任的保險。按照保險標的分類，海洋巨災保險可以分為財產保險和責任保險兩種類型。一般認為，海洋巨災保險具有以下基本特點：第一，海洋巨災保險具有基本保障性。海洋巨災保險承保的風險僅是達到一定量化標準的海洋巨災風險，而不是一般風險。開展海洋巨災保險的目的是保障沿海地區生活和生產的基本需要，促進災后秩序的快速恢復。同時，由于保費積累和財政投入有限，為了保證償付能力、實現制度的可持續性，海洋巨災保險客觀上不能補償所有巨災損失，只能提供基本生產生活保障。沿海居民和涉海企業可以自愿購買商業巨災保險以滿足其更高層次的保障需求。第二，海洋巨災保險具有經濟政策性。與養老保險、醫療保險、工傷保險等社會政策性保險不同，經濟政策性保險是指國家為了實現某種政策目的，對某些關系到國計民生的行業實施保護政策而開辦的保險。[7](p5)海洋巨災保險應當屬于經濟政策性保險的范疇。一方面，海洋巨災保險的開展不以營利為目的，而是為了實現海洋強國建設的戰略目標，保障沿海居民生活安定、保障海洋產業生產穩定、保障海洋生態環境安全；另一方面，海洋巨災保險的實施依賴于國家的扶持。由于海洋巨災保險具有高風險、高損失、高賠付的特質，難以單純依靠市場機制得以正常運行，因而需要政府提供的法律保障和政策支持以實現穩定供給。第三，海洋巨災保險具有準公共產品屬性。準公共產品是指介于公共產品和私人產品之間的，不完全具備非競爭性和非排他性的產品。[8](p4)海洋巨災保險的保險金可以減輕被保險人的財產損失，直接使其受益。同時，海洋巨災保險提供的利益具有外溢性，能夠降低海洋巨災損失、緩解國家財政壓力、提升全社會海洋防災減災水平。另外，只有投保人與保險人達成了海洋巨災保險合同，保險人才按照保險合同的約定支付保險金。因此，海洋巨災保險既不是典型的私人產品，也不是完全的公共產品，而是介于兩者之間的準公共產品。

二、建立海洋巨災保險制度的必要性

所謂海洋巨災保險制度，是指對因發生海嘯、風暴潮、海洋油污等海洋自然災害或人為災難，可能造成巨大財產損失、重大人員傷亡的風險，通過保險形式進行風險分散的制度安排。我國是一個海洋大國，擁有約1.8萬公里的大陸海岸線，而且地處中緯度地區，是一個海洋巨災風險高發國家。鑒于海洋巨災風險對沿海經濟秩序和海洋生態環境的巨大沖擊，本文認為，我國要發展壯大海洋經濟，加快建設海洋強國，必須盡快建立海洋巨災保險制度。具體說來，建立海洋巨災保險制度的必要性主要在于以下方面：（一）促進海洋產業健康發展的必要保障。隨著海洋經濟的快速發展，不僅沿海地區已成為我國人口和財富最集中的區域，具有高度脆弱性，而且主要海洋產業包括海洋漁業、濱海旅游業、海洋油氣業和沿海港口業等，均面臨著多種海洋巨災風險的影響。首先，海洋漁業（特別是海水養殖業）是對海洋環境、氣候等條件有著高度依賴性的海洋產業，普遍面臨風暴潮、赤潮和油污等典型海洋巨災的威脅。這些災害會導致大范圍的海洋動植物死亡，造成大量直接經濟損失和期待利益損失。其次，濱海旅游業是以海洋自然旅游資源和海洋人文旅游資源為依托的海洋服務業，具有極大的易損性。臺風、風暴潮、海嘯、赤潮以及油污等多種海洋巨災會直接破壞海洋景觀和生態環境，使濱海旅游業遭受巨額經濟損失。再次，海洋油氣業同樣面臨臺風、巨浪、海嘯、油污等海洋巨災風險影響。例如，海嘯、巨浪可能破壞海上油氣開發設施，引發油氣泄漏或井噴事故，造成巨大人身財產損失和海洋環境不可逆轉的損害。最后，沿海港口業容易受海霧、臺風、風暴潮、海冰等災害影響。例如特大風暴潮災害會導致港口基礎設施毀壞，嚴重干擾港口作業活動，造成巨額財產損失。然而，這些主要海洋產業所面臨的特殊海洋巨災風險，是普通的商業保險無法保障的。因此，建立海洋巨災保險制度是促進海洋產業健康發展的必要保障。只有通過海洋巨災保險制度，才能切實滿足海洋產業分散海洋巨災風險的需求，將巨額損失進行社會化分擔，減輕風險對海洋經濟秩序和海洋生態環境的影響。（二）保障海洋巨災受害者財產權益的必要途徑。海洋巨災的發生，會造成大量人員傷亡和巨額財產損失，甚至海洋生態環境的嚴重破壞。對于廣大沿海居民、涉海中小企業而言，受經濟能力、生產技術等因素限制，其對海洋巨災風險的抵御能力極低，一場海洋巨災就會對其造成致命打擊。在現有制度下，對于海洋巨災損失，受害者難以通過侵權訴訟、政府救助及社會捐助等渠道獲得充分的救濟資金。其中，海洋自然巨災由于不存在侵權行為人，不涉及侵權損害賠償，因此受害者需要從其他途徑獲得救濟。即便是海洋人為巨災，如重大海上溢油事故，受害人通過主張責任人承擔賠償責任以獲得充分救濟也并不容易。例如，一些跨國石油公司以設立東道國子公司的方式規避溢油巨額索賠的風險，以子公司資產為限承擔賠償責任，這導致受害者無法獲得充分賠償。[9](p20)至于災后的政府救助和社會捐助，都是輔助性救濟手段。政府救助以保障基本需求為目的，補償程度較低。社會捐助具有極大的不確定性，不利于災后經濟秩序的迅速恢復。二者所能提供的資金對于災后重建而言可謂杯水車薪。建立海洋巨災保險制度是保障海洋巨災受害者財產權益的必要途徑。因為海洋巨災保險具有損失補償功能，可以為海洋巨災受害者提供多一重的基本保障，并使其在海洋巨災發生后及時獲得保險金，降低財產損失。（三）矯正海洋巨災保險市場失靈的必要選擇。相較一般風險而言，由于海洋巨災風險的識別和評估更為困難，具有模糊厭惡核保心理的保險公司通常不愿意提供海洋巨災保險服務。即便承保海洋巨災風險，出于穩健經營的目的，保險公司會收取較為高昂的保費以應對可能發生的巨額索賠。此時，對于廣大沿海居民和涉海中小企業而言，購買海洋巨災保險不具有可負擔性。實際上，根據行為經濟學理論，縱使商業保險公司收取反映真實海洋巨災風險的精算公平保費，公眾的投保意愿依然較低。公眾通常具有有限理性，往往在海洋巨災發生后對災害風險產生過度反應，投保意愿增強；而隨著時間推移，又會過于低估災害風險，產生短視和僥幸心理，投保意愿降低。同時，政府的防災減災行為和社會捐助可能會造成慈善風險，抑制海洋巨災保險需求。因此，商業海洋巨災保險市場存在失靈的現象，單純依靠市場機制無法有效開展海洋巨災保險。建立海洋巨災保險制度是矯正海洋巨災保險市場失靈的必要選擇。國家基于公共利益考慮，開展政策性海洋巨災保險，并給予政策支持分散海洋巨災風險，可以解決商業保險市場上海洋巨災保險的可獲得性和可負擔性問題，促進市場資源的優化配置。（四）轉變政府海洋巨災風險管理職能的必要方式。由于海洋巨災風險的應對關系到國家安全和海洋權益，一國政府負有海洋巨災風險管理的職能。在現代條件下，一國政府海洋巨災風險管理職能的履行，可以輔以必要的市場機制。對于海洋防災減災領域的純公共產品，政府必須履行其職能以保證供給；對于海洋巨災保險等準公共產品，政府可以釋放一定空間，作為指導者、合作者和監督者，合理引導市場機制參與供給。這是建設有限政府、法治政府和服務型政府的必然要求。長期以來，我國政府在海洋防災減災領域實施的是“舉國體制”，尤其在災后重建環節承擔了過多的管理職能。海洋巨災損失救助資金大部分來源于政府財政和社會捐助，缺少災前融資安排。這不但會產生較大的財政壓力，加重納稅人負擔，還會導致行政效率低下，行政成本過高。建立海洋巨災保險制度是轉變政府海洋巨災風險管理職能的必要方式。政府在依法履行管理職能的同時運用市場機制，開展具有準公共產品屬性的海洋巨災保險，可以提升海洋巨災風險管理和公共服務的質量和效率，推動市場在資源配置中起決定性作用，從而更好地保障社會公共利益。

三、建立海洋巨災保險制度的可行性

從上述分析可以看出，無論是對于海洋產業等市場主體而言，還是對于政府而言，建立海洋巨災保險制度都是十分必要的。但是，保險市場能夠進行轉移和分散的風險卻存在一定條件的限制，如風險必須是純粹風險、具有偶然性與意外性等。海洋巨災保險是運用保險機制轉移和分散海洋巨災風險的工具，因此，其制度構建面臨的基礎性問題首先是海洋巨災風險是否具有可保性。以保險精算原理和大數法則為基礎的傳統風險可保性理論認為，海洋巨災風險不完全滿足可保風險條件，不具有可保性。首先，海洋巨災風險一旦發生，會造成一定區域內大范圍、大面積的風險單位同時遭受損失，個體風險無法相互抵消，使保險公司無法通過區域內的大量保單分散海洋巨災風險。其次，海洋巨災風險造成的損害后果極其巨大，保險公司可能沒有能力承受巨額索賠帶來的沖擊。此外，海洋巨災風險發生頻率低，使得相關歷史數據不足。加之一些海洋產業如海水養殖業的海洋生產環境具有特殊性，使得查勘定損難度大，從而導致保險公司不易獲取損失數據。這些因素造成保險公司難以利用傳統的精算手段確定準確的保險費率。隨著現代保險理論與實踐的發展，現實中已經出現了很多不符合理想可保條件的風險卻為保險人承保的現象。對于我國而言，從保險理論發展、保險技術進步、域外實踐經驗和國內相關制度鋪墊來看，運用保險機制轉移海洋巨災風險已經具備一定的可行性。第一，現代保險理論發展提供了創新思路。研究表明，決策論、精算破產理論等保險理論的發展為增強海洋巨災風險的可保性提供了思路。保險人在強制保險和壟斷經營的前提下，可以積累非巨災年度的保費盈余建立巨災保險基金，將海洋巨災風險在時間跨度上實現縱向分散，以應對巨災年度的賠付。[10](p65)另外，保險人可以采取共保、分保、巨災債券等方式將海洋巨災風險在國內外保險市場、資本市場進行分散。這不但使大數法則在更大的時空范圍內得以運用，而且可以增加參與損失分擔的資本，增強保險人的承保能力。這種多元化風險分散方式可以顯著拓展海洋巨災風險的可保性。此外，保險人對海洋巨災風險的認識能力可以因相關技術水平的發展得到提高。巨災模型是重要的巨災風險評估工具，可以估計給定區域或風險標的集合遭受巨災打擊的概率及受損程度。[11]保險人可以借助巨災模型評估海洋巨災風險，確定合適的保險費率。第二，保險科技進步提供了技術支撐。大數據、云計算和區塊鏈等保險科技快速發展，可以為海洋巨災保險定價、風險識別、業務組合優化等提供技術支持。當前，我國巨災模型自主研發能力正在不斷提高。中國再保險集團于2018年5月正式了我國首個擁有自主知識產權的地震巨災模型，還將研發符合我國國情的其他自然災害巨災模型列入規劃。[12]運用巨災模型進行巨災風險評估的準確性除了與建模技術有關以外，還與巨災數據質量聯系緊密。巨災數據既包括保險業數據，又涉及氣象水文等數據。在2018年5月11日，我國了全國海洋災害綜合風險圖，該圖結合風暴潮、海浪、海冰、海嘯和海平面上升五個災種在我國沿海地區發生頻次、致災強度及造成損失等影響因素進行綜合分析，科學反映了我國沿海地區的海洋災害綜合風險分布情況。[13]海洋災害風險分布的科學識別有助于提高保險行業對海洋巨災風險評估的精準程度。第三，域外制度實踐提供了參考經驗。美國、英國、日本等國家為了分散巨災風險，紛紛建立起巨災保險制度。這些國家基本上都制定了有關巨災保險的專門立法，明確了巨災保險或再保險法律關系主體的權利和義務，以保障巨災保險制度的運行。由于保險市場發展水平、公眾保險意識等存在差異，這些國家的巨災保險制度模式不盡相同，基本形成了政府主導、市場化運作、公私合作（PPP）三種類型，分別以美國洪水保險計劃、英國洪水“君子協定”和日本地震保險制度為代表。另外，由于漁業發展關系到國家糧食安全，日本、韓國等國家為了分散漁業巨災風險，制定了較為完善的漁業災害保險法律制度和配套措施，形成了漁業互助保險組織、保險公司與政府共同承擔賠付責任的模式。這些豐富的域外國家巨災保險制度實踐佐證了運用保險機制分散海洋巨災風險的可行性，為我國建立符合國情的海洋巨災保險制度提供了有益借鑒。第四，國內相關法律政策提供了制度鋪墊。目前，我國涉及巨災保險的法律法規主要有《中華人民共和國突發事件應對法》《中華人民共和國防震減災法》《中華人民共和國防洪法》以及《農業保險條例》等，其中確立了“建立國家財政支持的巨災風險保險體系”原則，并規定了針對地震、洪水以及農業大災的保險制度機制。①與此同時，我國政府相關部門先后了一系列涉及巨災保險的規范性文件，②為巨災保險制度建設提供了政策指導。在國家法律法規和政策的支持下，我國于2014年之后，陸續在云南、廣東深圳、浙江寧波和福建廈門等省市設立了巨災保險試點，探索形成了多元化的地方巨災保險模式。2016年5月，城鄉居民住宅地震巨災保險制度正式落地。這是我國巨災保險制度建設的重大突破，其轉移分散地震巨災風險的制度安排對于海洋巨災保險制度構建具有借鑒意義。2018年1月，中國人民銀行、國家海洋局等八部委聯合印發的《關于改進和加強海洋經濟發展金融服務的指導意見》（銀發〔2018〕7號），提出了“探索建立海洋巨災保險和再保險機制”的目標。這為運用保險機制轉移海洋巨災風險、構建海洋巨災保險制度給予了明確的政策指引。可以說，我國相關巨災保險的政策法律的頒布實施、城鄉居民住宅地震巨災保險制度的正式運行以及沿海省市巨災保險試點的有效開展，為海洋巨災保險制度的構建提供了層層鋪墊。

四、我國海洋巨災保險試點的現狀及存在的問題

目前，我國海洋巨災保險還處于探索階段。從城鄉居民住宅地震巨災保險①和沿海城市（以深圳、寧波、廈門為例）巨災保險試點的情況來看，其承保的風險范圍通常包括某些種類的海洋巨災風險，如海嘯、臺風等，能夠為民眾提供人身傷亡或家庭財產損失保障（見表1）。在海洋漁業領域，一些沿海省市進行了農業保險大災風險分散機制的有益探索。例如江蘇省漁業互助保險協會與省政府相關部門、中國人民財產保險股份有限公司江蘇分公司等商業保險公司進行了合作，達成了巨災超賠再保險協議，形成了“互助保險+商業保險”的合作形式。[14]另外，遼寧省大連市開展了政策性海水養殖巨災保險試點，其承保風險為超強臺風、赤潮、油污等；保險期間為承保當年開始至巨災保險責任事故發生年份結束；運作方式為海水養殖戶自愿投保，在保險期間內需要按年連續繳納保險費，同時享有由市財政給予50%的保費補貼。[15]具體就深圳、寧波和廈門等地巨災保險試點的情況來分析，各地均采取了政府主導、市場運作的模式，在承保風險、投保方式、承保模式等方面均有相同之處。其一，承保風險范圍較廣。各地巨災保險所承保的風險范圍，除了包含臺風等自然災害外，還涉及突發公共安全事件。其二，由政府統一投保，即由各地市政府作為投保人，出資向商業保險公司購買巨災保險服務。政府統一投保的方式實現了巨災保險在行政區域內的廣泛覆蓋，化解了自愿投保方式下投保率低的問題，同時還提高了災害救助的效率。其三，由“共保體”承保。各地巨災保險的承保機構是由市政府通過公開招投標方式確定的商業保險公司。在實踐中，各地巨災保險均由多家保險公司共同承保，即形成“共保體”，由“共保體”內的保險公司共同承擔保險責任，提供理賠及防災防損等服務。“共保體”模式可以有效整合行業資源，具有承保能力強的優勢。與此同時，在巨災風險分擔機制設計方面，各地又不盡相同。例如，深圳采取的是保險賠付和巨災基金的分擔模式。巨災基金在巨災損失超過保險賠付限額時，承擔一定的賠付責任。巨災基金由市政府撥付3000萬設立，其性質為政府基金，可以吸收社會捐助資金以擴大資金來源，并通過時間積累和投資運作等方式實現保值增值。[16]又如，寧波采取的是保險賠付、巨災風險準備金和巨災基金，再加上回調機制的模式。其中，巨災風險準備金來源于市政府每年安排的20%的巨災保險經費，其在發生重大自然災害和公共安全事件，承保機構當年賠付金額、稅費和運營費用之和超過當年實收保費時，以累積總額為限，支付超額部分；巨災基金則不同，其來源包括財政注資、慈善組織及社會捐助、巨災風險準備金轉入、投資收益等，主要用于補償超過保險賠付限額范圍以外的居民人身傷亡撫恤（包括見義勇為人身傷亡增補撫恤）和家庭財產損失救助，以累積額度為限，并優先補償人身傷亡撫恤的超額部分；回調機制在巨災損失金額超過保險賠付限額與巨災基金總額度之和時啟動，按總賠付能力與總損失的比例進行部分補償。[17]再如，廈門采取的是保險賠付加巨災風險準備金的模式。在低賠付年份，計提部分結余保費作為巨災風險準備金，以增強應對巨災風險的能力。[18](p46)盡管各地試點工作取得了一定經驗，但是從總體上看仍然存在不少問題，其主要表現在以下方面：第一，巨災保險法律保障不足。制定并實施相關立法是有效開展巨災保險的前提。巨災保險立法可以明確巨災保險法律關系主體的權利、義務和責任，促進和規范巨災保險制度的實施。相較于美國、英國、日本等國家，我國巨災保險基本法律缺位。由于沒有專門的巨災保險法律法規，巨災保險制度內容缺少整體性規定，巨災保險法律關系主體的權利、義務和責任尚不明確。另外，現有巨災保險相關法律規范多是原則性規定，缺少可操作性。例如，雖然《中華人民共和國突發事件應對法》明確提出了“建立國家財政支持的巨災風險保險體系”，但其規定過于原則，還沒有制定針對海洋巨災保險的專項配套法規。由于法律保障不足，各地巨災保險的開展缺乏穩定的預期和規范指引。第二，巨災保險政策體系不完善。提供完善的政策支持是有效開展巨災保險的基礎。財政、稅收、防災減災等各項政策的支持有助于實現制度運行的安全性。深圳、寧波和廈門等地的經濟發展水平較高，對巨災保險的財政支持力度大。政府不僅全額支付保費，而且設有巨災基金或風險準備金分擔巨災損失。不過，政府統一投保的方式不僅可能會助長公眾的依賴心理，不利于公眾保險意識的提高，而且不利于激勵公眾主動采取防災減災措施。同時，對于很多欠發達沿海地區而言，這種投保方式會對地方政府構成較大的財政壓力，不利于實現制度的可持續性。另外，各地尚未明確巨災保險相關稅收優惠政策，因此承保機構稅費負擔較重，經營成本高，這不利于調動保險公司承保的積極性。第三，風險分散能力欠佳。各地巨災保險承保的風險范圍廣泛，但是保險區域較為狹小。因此，這可能會造成風險難以分散。一旦災害頻繁發生，保險資金積累將不足以應對災害損失賠付。例如，寧波首年巨災保險實際經營虧損高達6000多萬元。[19]對于地方試點而言，這個問題不可避免。由于全國或省級的巨災保險制度沒有形成，地方試點的巨災風險無法在更大的范圍內分散，這不利于保障試點項目的穩定性。

五、構建我國海洋巨災保險制度的建議

進入新時代，堅持陸海統籌、大力發展海洋經濟，是我國加快建設海洋強國的重點任務。然而，我國海洋經濟的發展形勢依然嚴峻。一方面，海洋巨災風險的威脅日益增大；另一方面，海洋領域風險保障工具和產品嚴重短缺，制約著資金向海洋經濟產業的投入。因此，探索建立海洋巨災保險制度以分散風險、保障海洋經濟的可持續發展，不僅具有客觀必要性，而且具有現實緊迫性。本文認為，就應對海洋巨災風險而言，我國應當本著海洋經濟可持續發展的原則以及依法治理、綜合治理和源頭治理的要求，總結國內試點經驗，借鑒國外有益做法，盡快建立中國特色的海洋巨災保險制度。為此，特提出如下三點建議：第一，加快制定海洋巨災保險相關立法。開展海洋巨災保險制度建設，應當發揮立法的引導作用。首先，可以考慮在起草制定《海洋災害防御條例》時，用專門的條款明確海洋巨災保險制度在海洋防災減災體系中的法律地位。其次，認真總結各地試點經驗，將那些既符合通行實踐、又符合法治規律的有效政策上升為立法規定，以逐步提升海洋巨災保險相關法律規范的效力層次。有關地方政府可以在不違背上位法的情況下，結合試點經驗，制定關于海洋巨災保險的相關地方性法規及規范性文件，詳細規定海洋巨災保險的保障范圍、財政補貼、再保險等內容。待時機成熟時，可以效仿美、日等國，制定全國性的海洋巨災保險法，明確海洋巨災保險制度的內容，從而提升制度的規范化水平。再次，完善相關配套法規制度。為了保障海洋巨災保險制度的順利實施，我國還需要補充完善包含海洋巨災保險專項準備金、巨災基金等相關規定，從而逐步構建起以國家海洋巨災保險法為主導、以相關行政法規和地方性法規為配套的海洋巨災保險法律制度體系。第二，完善海洋巨災保險政策體系。海洋巨災保險具有經濟政策性和準公共產品屬性，其制度構建離不開政府財政、稅收以及防災減災等政策支持。合理的財政政策有助于使市場在資源配置中發揮決定性作用。政府應當提供多種形式的財政補貼，如保費補貼、巨災基金支持等。其中，保險直接補貼由各級政府按照一定比例提供，以鼓勵沿海居民和涉海企業投保，擴大海洋巨災保險的覆蓋面。政府還可以參考深圳和寧波等地的經驗，撥付一定的資金設立海洋巨災基金，參與風險分擔。另外，政府應當提供稅收政策支持，以引導保險機構積極參與海洋巨災保險制度建設。政府可以研究制定海洋巨災保險相關稅收優惠政策，如減免增值稅，從而減輕承保機構的稅費負擔，降低經營成本。此外，政府應當加強海洋防災減災宣傳教育，推廣海洋巨災保險，以提高沿海居民和涉海企業的風險管理意識和保險意識。美國加利福尼亞州地震保險局為了促進消費者購買地震保險，通過電視、報紙和網絡等渠道向公眾普及地震和地震保險知識，為我們提供了借鑒。我國應當實現海洋防災減災宣傳教育形式的多樣化和覆蓋面的擴大化，增進居民和涉海企業對海洋災害和海洋巨災保險的理解，引導其主動運用保險等工具分散和轉移海洋巨災風險，從而為海洋巨災保險的推廣營造良好的社會環境。第三，建立多層次海洋巨災風險分擔機制。海洋巨災保險制度償付能力的保障需要建立多層次的風險分擔機制。這種層次劃分可以將海洋巨災風險損失進行社會化分散，從而達到化解海洋巨災風險的目的。我國城鄉居民住宅地震巨災保險制度設計了五層損失分擔機制，即由投保人、保險公司、再保險公司、地震巨災保險專項準備金、財政支持等構成分擔主體，并建立了比例回調機制，以應對“擊穿”問題。[20]這種做法值得借鑒。海洋巨災保險制度也可以考慮設計多層分擔機制，即由投保人、保險公司、再保險公司、海洋巨災保險專項準備金、海洋巨災基金構成風險分擔主體。其一，投保人。其主要為沿海居民和涉海企業，他們依約支付一定比例的保費，并以自留的方式承擔小額度的第一層損失，從而降低道德風險，激勵其自覺采取海洋防災減災措施。其二，經營海洋巨災保險的保險機構。由其承擔海洋巨災保險自留保費所對應的第二層損失。參考住宅地震共同體的實踐，符合一定條件的保險機構可以組成“共保體”，以增強承保能力。同時，“共保體”通過再保險的方式分散海洋巨災風險。其三，參與海洋巨災保險再保險經營的再保險公司。由其承擔海洋巨災保險分入保費所對應的第三層損失。其四，海洋巨災保險專項準備金。其由“共保體”直保公司按照相關部門的具體管理辦法從海洋巨災保險保費收入中計提，當應付賠款金額超過“共保體”應當承擔的直保限額和再保險限額之和時，則以準備金余額為限承擔第四層損失。其五，海洋巨災基金。其資金可以來自財政撥款、投資收益以及社會捐款等多種渠道。由于我國實行海域有償使用制度，國家收取的部分海域使用金也可以成為基金的資金來源。當發生重大海洋巨災，其損失超過前四層分擔額度的情況下，則由海洋巨災基金承擔第五層損失。鑒于海洋巨災風險的高損害性以及各層次損失分擔能力的有限性，海洋巨災保險應當設定賠償限額。另外，海洋巨災保險制度的設計還應當引入比例回調機制，以應對特別重大的海洋巨災。參考城鄉居民住宅地震巨災保險制度和寧波試點的經驗，在發生特別重大海洋巨災，損失金額超過總償付能力時，經由特定的程序，可以啟動比例回調機制，即按照總償付能力與總損失的比例進行部分補償。

作者:李仁真 戴悅 單位:武漢大學