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內(nèi)容提要：本文介紹了在經(jīng)濟(jì)過渡時期俄羅斯政府的社會保障政策，并對過渡時期社會保障制度的實(shí)施及出現(xiàn)的主要問題進(jìn)行了探討，分析了俄羅斯社會保障體系失靈的原因：指出，國家或政府之所以能夠在經(jīng)濟(jì)和社會活動中處于比較超越的地位，前提是其所代表的公共利益與市場中行動者的利益并非完全一致。從俄羅斯和東歐的各個國家的情況來看，政府必須與資方的利益保持一定的距離。

俄羅斯的社會保障制度是從前蘇聯(lián)繼承下來的，社保制度改革的基本思路是從全社會普遍的福利制度轉(zhuǎn)向?yàn)樽钬毨д咛峁┑淖畹拖薅鹊纳鐣Ｕ稀６砹_斯聯(lián)邦在1991年至1994年頒布了一系列法律條例，相繼成立了一系列俄羅斯聯(lián)邦退休基金、社會保險基金、義務(wù)醫(yī)療保險基金、就業(yè)基金等。

一、社會保障制度的主要內(nèi)容

（一）退休養(yǎng)老基金制度

俄政府于1991年12月27日頒布退休養(yǎng)老基金法，建立獨(dú)立于國家預(yù)算的退休養(yǎng)老基金。基金的來源由國家、單位和個人三方分擔(dān)，改變了過去主要依靠國家預(yù)算撥款的狀況。雇主按工資總額的31.6％繳納費(fèi)用，農(nóng)場主按工資總額的20.6％繳納，工人和公司職員按本人工資收入的5％繳納，其他人員按工資收入的1％繳納。并對養(yǎng)老金的計(jì)算方式進(jìn)行改革，延長養(yǎng)老金收入基數(shù)的期限，規(guī)定按照最后15個工作年的前5個月的平均收入計(jì)算養(yǎng)老金，新的養(yǎng)老金由兩部分組成，一部分是固定的，按平均收入或最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的一定百分比發(fā)放，所有退休人員數(shù)額都相等，另一部分是浮動的，與領(lǐng)取者的工齡和收入水平掛鉤。提高了養(yǎng)老金的最低標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)行養(yǎng)老金指數(shù)化，每3個月按物價上漲情況對養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，以抑制由于通貨膨脹而引起的養(yǎng)老金實(shí)際水平下降。

除了國家規(guī)定的養(yǎng)老保險之外，職工還可以通過社會保險機(jī)構(gòu)購買個人退休養(yǎng)老保險。國家對已退休職工的義務(wù)不變。但新的年輕工人將來退休時可從國家管理的養(yǎng)老退休基金獲得50％的養(yǎng)老金，另一半來自新的個人退休金賬戶。每個職工都有一個專門的賬戶，依靠平時積累的資金來保障老年時的生活。每個職工都可以自由選擇退休保障方案，使國家強(qiáng)制的退休保險制度同自由的退休保險制度結(jié)合起來。國家對稅收法進(jìn)行修改，頒布新的稅法，制定有關(guān)退休基金會收入來源的條例，并對稅收系統(tǒng)進(jìn)行重大調(diào)整，以加強(qiáng)退休基金會的收入基礎(chǔ)，消除拖欠退休金的現(xiàn)象。

（二）就業(yè)保障基金制度

原蘇聯(lián)的國家社會保障制度包括了國際勞工組織規(guī)定的社會保證內(nèi)容，但卻惟獨(dú)沒有建立失業(yè)保障制度。這是因?yàn)榍疤K聯(lián)實(shí)行普遍就業(yè)的政策，基本上不存在失業(yè)的問題，因而社會保障制度中也沒有失業(yè)救濟(jì)的內(nèi)容，在向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退導(dǎo)致大規(guī)模的失業(yè)，成為影響社會穩(wěn)定的重要因素，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1991年底，俄羅斯的失業(yè)人數(shù)為10萬人，到了1997年失業(yè)人數(shù)已達(dá)到640萬人，為了保障失業(yè)人員的最低生活水平，俄聯(lián)邦政府于1991年頒布《關(guān)于居民就業(yè)》的法律，并于1992年頒布了有關(guān)補(bǔ)充規(guī)定，建立國家居民就業(yè)基金，負(fù)責(zé)管理失業(yè)救濟(jì)金。失業(yè)救濟(jì)金由雇主按工資基金的2％上繳的費(fèi)用和中央政府的財政撥款和地方政府的地區(qū)培訓(xùn)的預(yù)算撥款組成，基金會獨(dú)立于國家預(yù)算，作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)實(shí)體運(yùn)轉(zhuǎn)。中央就業(yè)保障基金集中了失業(yè)保險稅收的10％，90％屬于地方就業(yè)基金。失業(yè)補(bǔ)助的對象為16—59歲的男子和16—54歲的女子。要求本人的最后一年至少工作了12周并且登記在案，原雇主在解雇失業(yè)者時應(yīng)給被解雇者發(fā)足3個月的工資，3個月后開始發(fā)放一年左右的失業(yè)補(bǔ)助金。頭3個月的失業(yè)補(bǔ)助金為失業(yè)前兩個月的平均工資的75％，第4個月為60％，最后5個月為45％。

為了控制失業(yè)人數(shù)的增加，俄政府規(guī)定，如大量解雇人員，必須在解除勞動協(xié)議前3個月向國家就業(yè)處提出申請，得到批準(zhǔn)后方可解雇。對年齡接近退休的人，在政府就業(yè)部門的同意后，可提前2年退休。1993年有7.6萬名失業(yè)人員提前2年退休。1994年，俄聯(lián)邦就業(yè)綱要規(guī)定，對被迫非全天和非全周工作或不帶薪休假的97萬人實(shí)行補(bǔ)償津貼，以防止企業(yè)倒閉。政府鼓勵中小企業(yè)及私營、個體經(jīng)濟(jì)部門廣泛吸收失業(yè)人員，對安置失業(yè)人員得力的企業(yè)給予優(yōu)惠貸款等政策性扶持。從國家就業(yè)基金中撥款，資助長期失業(yè)者、婦女、殘疾人。1995年3月，俄羅斯聯(lián)邦就業(yè)服務(wù)總局《關(guān)于向因工作單位臨時停業(yè)而被迫下崗的人員發(fā)放補(bǔ)助金的條例》。此外，俄政府在就業(yè)基金中設(shè)立專門的預(yù)備基金和補(bǔ)助基金，以鼓勵臨時就業(yè)和防止大規(guī)模失業(yè)。同時對雇主和居民實(shí)行自愿的失業(yè)保險制度，以解決失業(yè)補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不足的困難。

（三）醫(yī)療保險基金制度

前蘇聯(lián)實(shí)行的是全民免費(fèi)醫(yī)療制度，醫(yī)療費(fèi)用完全由國家統(tǒng)包，個人不負(fù)擔(dān)醫(yī)療費(fèi)用，經(jīng)費(fèi)由國家預(yù)算全額撥付。盡管蘇聯(lián)的醫(yī)生人數(shù)和病床擁有量均占世界首位，但公有制度下醫(yī)護(hù)人員服務(wù)態(tài)度差，業(yè)務(wù)水平低，藥品和醫(yī)療器材浪費(fèi)嚴(yán)重。1991年，俄羅斯通過《俄聯(lián)邦公民醫(yī)療保險法》，1993年4月1日開始正式實(shí)行強(qiáng)制醫(yī)療保險制度。基金的來源是各企事業(yè)單位按工資總額的36％上繳的醫(yī)療保險金，其中0.2％上繳聯(lián)邦基金，3.4％上繳地區(qū)基金，被保險者本人繳納工資額的1.8％。對于沒有勞動收入的居民，國家為其辦理醫(yī)療保險，保險費(fèi)從國家預(yù)算中支出。殘疾人、退休者創(chuàng)建的企業(yè)和組織或殘疾人、退休者人數(shù)超過50％的企業(yè)和組織可免繳強(qiáng)制醫(yī)療保險金。1993年3月，葉利欽總統(tǒng)下令增加政府工作人員衛(wèi)生保健基金。醫(yī)療保健部門實(shí)行經(jīng)濟(jì)核算，合理收費(fèi)，減少免費(fèi)的治療項(xiàng)目，免費(fèi)藥品實(shí)行限量配給。到1994年，俄羅斯成立了82個地方強(qiáng)制醫(yī)療保險基金和900多家分支機(jī)構(gòu)辦理醫(yī)療保險。

（四）社會福利和救濟(jì)制度

主要包括社會貧困救濟(jì)和福利補(bǔ)助。補(bǔ)助的項(xiàng)目有食品補(bǔ)貼、貧困家庭補(bǔ)助、老年人和殘疾人的福利等。社會福利和救濟(jì)資金來源于中央和地方政府預(yù)算及專項(xiàng)基金，由中央和地方政府管理。俄勞動部于1992年制定了計(jì)算最低生活費(fèi)的方法，根據(jù)物價變動等因素逐月公布最低生活費(fèi)用，并把一個人月最低生活費(fèi)作為貧困線，把月收入低于貧困線的人算作貧困人口。1997年，俄國家杜馬通過了《關(guān)于俄聯(lián)邦最低生活費(fèi)》的法律，規(guī)定了計(jì)算最低生活費(fèi)的依據(jù)。

為了幫助在經(jīng)濟(jì)改革中受打擊最嚴(yán)重的人和參加過衛(wèi)國戰(zhàn)爭的老戰(zhàn)士，俄羅斯設(shè)立了特價商店。以比普通商店低1／5至2／5的價格向衛(wèi)國戰(zhàn)爭老戰(zhàn)士和赤貧者提供食品，并且對學(xué)生及來自多子女和離異或喪偶家庭的兒童也給予資助。1993年12月，葉利欽總統(tǒng)頒布了關(guān)于完善國家社會補(bǔ)助金制度的命令，從1994年1月1日起，對每個孩子按月發(fā)放統(tǒng)一補(bǔ)助金，以取代以前的社會補(bǔ)助金和補(bǔ)償費(fèi)。6歲以下兒童的補(bǔ)助金為最低月工資的70％，6—16歲的孩子補(bǔ)助金不超過最低月工資的60％。對下列孩子的補(bǔ)助金數(shù)額將再提高50％：單身母親的孩子、父母拒絕交付撫養(yǎng)費(fèi)的孩子、處于法律中所列舉的無法索取撫養(yǎng)費(fèi)的孩子、應(yīng)征入伍的現(xiàn)役軍人的孩子。從1994年1月1日起，規(guī)定對下列人員發(fā)放的補(bǔ)助金數(shù)額為最低月工資數(shù)額的100人：因要照顧嬰兒長到1歲半而休假的母親、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)的母親以及服兵役的母親。政府撥款100萬美元，建立助殘基金，幫助殘疾人。

提高對傷殘軍人和犧牲軍人家屬的補(bǔ)助，改善軍人待遇。1995年11月，俄羅斯政府公布了關(guān)于《國家和地方社會服務(wù)機(jī)構(gòu)向老人和殘疾人提供免費(fèi)服務(wù)的項(xiàng)目清單》。莫斯科市還規(guī)定，所有退休者和殘疾人都可免費(fèi)乘坐市內(nèi)交通工具；凡榮獲保衛(wèi)莫斯科獎?wù)碌墓窈蛥⒓舆^戰(zhàn)爭的婦女，除享受一次性補(bǔ)貼外，支付房租、公用事業(yè)費(fèi)和電話費(fèi)時還享受50％的優(yōu)惠；凡獲保衛(wèi)莫斯科獎?wù)碌娜撕蜔o端受過政治迫害的人可憑醫(yī)生處方免費(fèi)取藥。除此之外，俄羅斯還建有福利院、老人公寓等，收養(yǎng)孤兒、殘疾人和退休者。

二、現(xiàn)實(shí)和制度的差異

在過渡時期，俄失業(yè)人數(shù)（從1991年至1998年）有增無減，失業(yè)救濟(jì)金的領(lǐng)取人數(shù)到1998年已經(jīng)是1991年的4，7倍，失業(yè)者對社保制度造成了巨大的壓力。

在俄羅斯（至2001年），必須靠最低養(yǎng)老金來維持生計(jì)的有四百萬人。但盡管如此，那些能勉強(qiáng)按時收到這筆少得可憐的養(yǎng)老金的人卻被認(rèn)為是幸運(yùn)者，因?yàn)轲B(yǎng)老金拖欠以及郵政和銀行系統(tǒng)的問題意味著數(shù)以百萬計(jì)的俄羅斯人連續(xù)幾個月都無法從政府領(lǐng)到他們應(yīng)得的補(bǔ)助。社會保障體系的失靈是俄羅斯進(jìn)行艱難的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌所產(chǎn)生的最明顯也最不幸的結(jié)果。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，首先從制度的制訂方面來看，有兩點(diǎn)不足：一是社會保障制度的總體設(shè)置問題。由于資金條件的制約和來自世界銀行及國內(nèi)反對意見的壓力，目前社會保障的改革方案只是一種過渡中的妥協(xié)方式，傳統(tǒng)的制度在相當(dāng)長的一段時間內(nèi)將與新制度并存；這導(dǎo)致俄羅斯社會保障體制的改革缺乏整體性和全局性，各項(xiàng)社會保障制度的改革是獨(dú)立和分散進(jìn)行的，實(shí)行不同的社會保障標(biāo)準(zhǔn)，造成社會保障種類之間預(yù)算形成的比例失調(diào)，而各種社會保障量化指標(biāo)也沒有同繳納相應(yīng)基金的數(shù)額掛鉤，造成繳納同樣保費(fèi)，而有些勞動者的社會保障水平卻有著本質(zhì)的區(qū)別的現(xiàn)象，最終不能對勞動者提供應(yīng)有的社會保護(hù)。二是一些主要社會保障制度本身制訂的不完善。例如：退休養(yǎng)老基金制度的制定中，國家預(yù)算撥款的比例過小，而企業(yè)上繳基金的比例過大。西方國家退休金占企業(yè)撥款的3％—5％，而俄羅斯只占0.01％。西方國家企業(yè)上繳保險費(fèi)一般占工資總額的20％左右，而俄羅斯高達(dá)31.6%，這大大影響了企業(yè)的積極性，加上通貨膨脹的影響，許多效益不好的企業(yè)拒交或拖欠醫(yī)療保險基金和退休養(yǎng)老金的款項(xiàng)。還有，國家對目前這一代退休職工的義務(wù)不變，新職工將來的養(yǎng)老金一半來自國家管理的基金，其余來自個人退休金賬戶，個人可以自由選擇保障方案，還可以自由選擇個人存款投資于私人養(yǎng)老金汁劃等。而實(shí)際的狀況是俄羅斯的企業(yè)為其職員提供醫(yī)療、住房、娛樂設(shè)施和學(xué)校。因此，員工不但需要依靠企業(yè)保住飯碗，還需要依靠管理者以非常低廉的價格獲得以上服務(wù)，至于個人存款投資于私人養(yǎng)老金賬戶的人，數(shù)量極少；相關(guān)的個人退休養(yǎng)老金方面實(shí)際上是毫無保障的。

其次，俄羅斯社會轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生各種社會保障體系失靈，這問題與過渡中的社會利益格局變動相關(guān)。一種制度安排，實(shí)際上就是一個利益分配方案。它的穩(wěn)定存在說明各方的利益之間達(dá)成了均衡。在俄羅斯改革前的再分配經(jīng)濟(jì)體制中，形成一種可以稱之為總體性社會的社會結(jié)構(gòu)。在這種總體性的社會結(jié)構(gòu)中，以國家對幾乎全部的重要稀缺資源的壟斷為前提，形成了國家相對于社會的極強(qiáng)的自主性。但是，當(dāng)制度發(fā)生變遷時，即用新的制度安排替代舊的制度安排時，不僅引起資源配置效率的變化，還會導(dǎo)致利益的再分配。從經(jīng)濟(jì)過渡中新的俄羅斯社會結(jié)構(gòu)的變化中，我們可以看出，基本上形成了兩個對立的階層：上層，包括主要大資本家、“寡頭”、代表金融工業(yè)集團(tuán)利益的政治家（占人口總數(shù)的6％—7％）下層，包括經(jīng)濟(jì)上不是獨(dú)立的貧窮和最貧窮的社會集團(tuán)（占40％以上）（里馬舍夫斯卡婭，1997）；而位于這兩個對立階層之間的中間階層：一些中小商人和中小企業(yè)家（占20％—30％）雖然產(chǎn)生了，但人數(shù)不多，經(jīng)濟(jì)和政治上軟弱無力，沒有發(fā)揮穩(wěn)定和凝聚的職能。僅占6％-7％的“上層”卻控制著大量的稀缺資源，在政府公共政策的制定和執(zhí)行過程中起著重要的作用；而占40％的“下層”由于貧窮或居住地的偏遠(yuǎn)、對政治體系的無知、缺乏組織，而無法在政治上共同采取行動，沒有像其他國家的同類群體一樣組成游說集團(tuán)，對政府根本構(gòu)不成影響，使俄羅斯的企業(yè)乃至政府（主要是地方政府）沒有完整的社會保障觀念，許多贏利的私人企，業(yè)和農(nóng)場主沒有為自己的工作人員扣除一定比例的資金進(jìn)入養(yǎng)老基金。中央和聯(lián)邦主體也沒有劃清在社會保險方面的權(quán)限。在一些北方地區(qū)，那里臨時工作的勞動者，合同結(jié)束后常常患有隱性（潛伏）形式的職業(yè)疾病，而地方政府不愿為此負(fù)擔(dān)財政責(zé)任。

激進(jìn)改革雖然迅速改變了經(jīng)濟(jì)制度，但卻無法立即創(chuàng)造出形成健康化社會結(jié)構(gòu)的物質(zhì)條件，在經(jīng)濟(jì)衰退的形勢下，少數(shù)人不是靠經(jīng)濟(jì)實(shí)力而是靠傳統(tǒng)權(quán)利獲得了國家財產(chǎn)，資本與權(quán)利的迅速結(jié)合，集聚于為數(shù)不多的“上層”人物手中，這種財產(chǎn)的獲得，腐朽性大于其應(yīng)有的社會管理功能，法制作為監(jiān)管的工具卻變得軟弱無力；用權(quán)利大量的貸款導(dǎo)致中央政府的經(jīng)濟(jì)資源流失，反過來又削弱了中央政府的管制能力。稅款拖欠是預(yù)算約束變軟的最重要的原因，這對于社會中領(lǐng)取保障基金的弱勢群體，產(chǎn)生了不良的后果。社會保障費(fèi)用的管理存在著嚴(yán)重的缺陷，許多地方?jīng)]有對養(yǎng)老基金和醫(yī)療保險基金的使用進(jìn)行有效的監(jiān)督，經(jīng)常發(fā)生挪用現(xiàn)象，把部分基金用來發(fā)放工資、購買債券等。

第三，國家自主性的降低是俄羅斯轉(zhuǎn)軌以來令人矚目的趨勢之一。國家自主性是相對于社會而言，控制社會方面的能力，國家是整個社會不同利益的協(xié)調(diào)者，在面對社會中的各種利益和不同利益群體的時候，要具有相當(dāng)?shù)某叫裕瑖易灾餍跃腕w現(xiàn)在這種超越性上。國家機(jī)構(gòu)以強(qiáng)制性的權(quán)利掌握和支配著社會中的許多資源，是社會政策和公共政策的制定者和執(zhí)行者。在制定和執(zhí)行公共政策的時候，要盡可能不受強(qiáng)勢社會集團(tuán)的影響。而轉(zhuǎn)軌后的俄羅斯政府被組織強(qiáng)大的產(chǎn)業(yè)利益集團(tuán)、新的“權(quán)貴”階層所控制，政府為各利益集團(tuán)承諾慷慨地提供援助。國家將大部分企業(yè)轉(zhuǎn)給了能以企業(yè)普通股帳面價1.7倍的價格購買企業(yè)51％股份的管理者和職員。這樣，外來的投資者就不能獲得控股權(quán)。政府失去了稅基，但卻繼續(xù)對公司和社會資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼。在1992年，這些補(bǔ)貼高達(dá)550億美元，接著，在1993年降到200億美元。然而隨著補(bǔ)貼的下降，稅款拖欠就更加嚴(yán)重。

國家稅收征管不力并且對逃稅漏稅的熟視無睹導(dǎo)致了財政危機(jī)，而政府為應(yīng)付財政危機(jī)不得不放棄其轉(zhuǎn)移支付職能。斯蒂格利茲在巴黎（1999年）做的題為“轉(zhuǎn)軌中失靈的公司治理結(jié)構(gòu)”的演講中指出，不進(jìn)行社會支付（如養(yǎng)老金）不僅撕毀了暗含的社會契約，而且還摧毀了對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起關(guān)鍵作用的社會資本。這一點(diǎn)在政府明顯地將大量財富轉(zhuǎn)移到少數(shù)人手中的時候尤為嚴(yán)重。

改革以來，理順政府與企業(yè)的關(guān)系一直是俄羅斯經(jīng)濟(jì)改革始終如一的主題，雖然經(jīng)濟(jì)體制改革的基本目標(biāo)之一就是政府從具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)中脫離出來，并賦予企業(yè)以經(jīng)營的自主權(quán)，但實(shí)際上政府和官員卻更深入地介入到經(jīng)濟(jì)活動當(dāng)中；雖然激進(jìn)改革的基本目標(biāo)之一是從政府統(tǒng)制的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，但政府卻不是更加超越于市場之外，而是日益成為市場經(jīng)濟(jì)中的一個積極的行動者和利益主體。于是，在俄羅斯，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為政府行為企業(yè)化、市場化的趨勢出現(xiàn)了。所謂俄羅斯與大多數(shù)東歐地區(qū)政府行為企業(yè)化和市場化，指的是這樣一種現(xiàn)象，即在微觀的層面上，政府與經(jīng)濟(jì)活動、特別是與企業(yè)活動出現(xiàn)新的結(jié)合，政府按照企業(yè)性的目標(biāo)定義自己的目標(biāo)趨向，安排自己的活動，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視政府所承擔(dān)的其他功能，出現(xiàn)就業(yè)（失業(yè)）甚至社會保障失靈問題。

國家或政府之所以能夠在經(jīng)濟(jì)和社會活動中處于比較超越的地位，前提是其所代表的公共利益與市場中行動者的利益并非完全一致。從俄羅斯和東歐的各個國家的情況來看，政府必須與資方的利益保持一定的距離。當(dāng)政府將自己的角色看作是市場中的贏利者的時候，就必然將沒有直接經(jīng)濟(jì)收益的公共事業(yè)看作是一種負(fù)擔(dān)。政府用企業(yè)的那種贏利性目標(biāo)來定義自己的目標(biāo)，要考慮的是會不會增加政府的財政收入，甚至?xí)粫黾硬块T的經(jīng)濟(jì)收益。能夠增加這種收入或收益的，便積極去做，否則便沒有積極性。這是導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌后俄羅斯、獨(dú)聯(lián)體及東歐各國非贏利性的公共事業(yè)全面衰敗的最根本的原因。

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