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一、待遇給付對象范圍的界定

失業保險待遇的對象問題是指哪些人可以參加失業保險并且可以享受失業保險待遇。失業保險待遇對象的范圍如何是評價一國或地區的失業保險水平的重要因素。一般失業保險覆蓋的對象越廣泛，表明失業保險水平越高，失業保險覆蓋的對象越少，表明失業保險水平越低。按照國際勞工組織的規定，失業保險要達到的標準應是覆蓋面85%以上。但是各國家或地區在選擇其保障對象時事實上并沒完全以此作為自己的政策選擇標準，而往往基于本國或本地區的具體情況確定。比如說日本失業保險法規定被保險人包括全國各行業職工，凡有雇傭人員的企業，不問業種規模，都必須參加失業保險，農林漁業的個體經營者和雇傭人數在4人以下的小企業可以自行決定是否參加。韓國的失業保險給付對象分為兩個部分。第一部分是失業津貼給付，在1995年立法之初只適用于30人以上的企業，1998年擴大到10人以上的企業，1999年則擴大到了所有企業；第二部分是用于促進就業津貼，開始是適用于70人以上的企業，1998年擴大到50人以上的企業。但是據韓國有關調查報告顯示，韓國失業工人事實上63%左右是50人以下小企業的工人。因此認為韓國的失業保險覆蓋率太低，需要擴大。臺灣地區也基本適用于5人以上的企事業單位的受雇員。

我國最初的失業保險只適用于國有企業的職工，而對于非國有企業或事業單位的雇員并未覆蓋，這一方面人為地在國有企業與非國有企業之間、國有企業職工與非國有企業職工之間制造了不公平，而且隨著市場經濟建立以來，事實上在非國有單位工作的人甚至超過了國有企業的工作人員，所以，忽視對他們的保障無法體現社會保險的社會性。直到1999年，《失業保險條例》才把非國有單位的員工納入失業保險的范圍。《失業保險條例》規定，城鎮企業事業單位、城鎮企業事業單位職工依照本條例的規定，繳納失業保險費，城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人本人不繳納失業保險費。城鎮企業事業單位失業人員依照本條例的規定，享受失業保險待遇。城鎮企業，是指國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業以及其他城鎮企業。這一規定表明了這樣幾層含義：

首先，凡是城鎮企業，不論其性質規模，其招用的職工都是失業保險對象，含城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人，但是農民合同制工人不需繳納保險費。但有兩個問題可以討論，第一，“職工”是指什么，是否要以訂立勞動合同為前提，因為現實中沒與企業訂立勞動合同的勞動者相當多，企業往往以此為由拒不為其辦理失業保險，所以立法用“職工”這樣一個模糊字眼顯然對于這一部分弱勢勞動者的保護極為不利。第二，《條例》規定單位招用的農民合同制工人連續工作滿1年，本單位并已繳納失業保險費，勞動合同期滿未續訂或者提前解除勞動合同的，由社會保險經辦機構根據其工作時間長短，對其支付一次性生活補助金，這里的補助金與城市失業者的失業待遇相比顯然不是一個完整的失業保險待遇水平，人為制造這種差別的立法原因是什么？有人會講農民還有土地，但一方面，眾所周知我國農村勞動力嚴重過剩，并不是每一個農民都有足夠的土地，據有關統計資料顯示，我國農村剩余勞動力跨地區流動約有3000萬人，這么龐大的一個群體的利益如果得不到保障，如何體現社會保險的社會性，如何實現公平？

其次，鄉村企業與個體工商戶的雇員不能參加失業保險，不能享受失業保險待遇。這就帶來這樣的問題，第一，現在許多鄉村企業既有農民職工，又有非農民職工。因為農業人口過剩，就近參加鄉村企業實現就業的農民已經越來越多，許多甚至以其作為自己的主要謀生方式長期工作，在城市企業工作的農民合同制工人可以參加失業保險，為什么他們不行？此外，在鄉村企業長期工作的非農民職工的失業保險又如何解決，國家一方面鼓勵多渠道就業，另一方面對這一部分人的失業保險又置之不理。第二，個體工商戶不是企業，但是現在許多個體工商戶雇傭的雇員越來越多，但其就是不登記為企業，那長期為個體工商戶工作的勞動者的保險權益又怎么保護，現行立法不予保護的理由是什么？這都是今后的立法需要解決的問題。此外，城鎮事業單位的職工也可以參加失業保險。但是，事業單位的職工怎么界定，《條例》也沒有講清楚，因為在我國很多事業單位的工作人員事實上是比照公務員適用保險的，例如學校。而且，其他國家也通常要么只允許企業員工參與失業保險，要么允許事業單位員工參與失業保險但往往明確規定了除外情形。所以，是不是我國所有的事業單位的員工都可以參加失業保險，立法也必須明確。

二、待遇給付對象條件的界定

前一個問題講的是哪些人可以參加失業保險并享受失業保險待遇。其中主要討論了哪些單位的員工是適格主體。但是在最后并不是任何參加了失業保險的人都可以獲得失業保險待遇，要想獲得該項給付必須滿足一定的條件。各國家和地區對于該條件的規定一般是必須是失業人員。這涉及怎么認識失業人員的問題，通常失業保險法當中的失業人員應當符合：1、只能是就業轉失業的人員，也就是說排除了從來沒就業過的人員。2、只能是有勞動能力，有就業愿望的人。對于那些已經喪失了勞動能力的人，或者雖然失業但是其屬于自愿失業，并且失業之后不再有就業愿望的人不能納入失業保險。例如臺灣地區失業保險法就規定只有被動失業的人才有權享受失業保險待遇。如其規定無正當理由而擅自離職者，為了謀求更好的職業而離職者都不得享受失業保險待遇，而且即使是被動失業，其還有對于失業者的主觀“善意”要求，即如果是失業者的過失而被辭退亦不得享受失業保險。可見臺灣法對于失業者的認定是比較苛求的。3、只能是適齡失業人員。“適齡”含上限與下限，下限一般以各國家或地區規定的最低就業年齡為準，如我國大陸為16歲，臺灣地區為15歲；上限則通常以各國家或地區規定的退休年齡為限，如韓國與臺灣地區就規定為60歲，如韓國規定60歲以上再就業者不享受失業保險。按我國有關規定，正常退休年齡是男60歲，女55歲。但是現在很多人退休并不一定要到法定年齡，有的可能小于，有的可能高于法定退休年齡。因此我國《失業保險條例》規定：凡開始享受養老保險待遇的，不再享受失業保險待遇。4、只能是依法參加了失業保險的人。各國具體規定，必須失業者失業之前所在單位與失業者本人都參加了失業保險并繳納了一定時期的保險費（立法規定只須雇主一方繳納或只須雇員一方交的除外）。保險費的繳納期限各國家與地區規定不一，有的是一年。有的是6個月。如我國規定1年，日本規定6個月，臺灣地區則規定為兩年。但是繳費期限有兩點需要注意，一是勞動者轉換工作應當連續計算，二是失業之后重新就業。再次失業的，繳費時間怎么計算？如果前次失業之后已經領取了失業保險待遇的，再次失業之后繳費時間重新計算，如果前次失業之后尚未領取失業保險待遇的，再次失業之后繳費時間可以連續計算計算。5、許多國家和地區基本都規定了失業之后要獲得失業補償必須進行專門的失業登記。這有利于國家統籌把握失業與失業保險狀況，嚴格控制失業保險基金的無限制無原則地開支。6、其他情況，如瑞士1982年頒布的《瑞士聯邦失業保險法》規定，雇員在以下四種情況下（失業、縮短工時、惡劣天氣造成不能出勤和停業清盤）可從失業保險部門獲得適當補償。該法規定的第二種情況“縮短工時”是指由于經濟原因、政府行為或雇主不能控制的原因，企業為了保全就業崗位采取的暫時縮短部分工作時間或停工的措施。在此情況下，企業和雇員依舊保持勞動合同關系，但企業不再支付雇員部分或全部工資。雇員可從失業保險部門獲得80%的損失補償。

此外，有些國家和地區在對可享受失業保險的失業人員進行各種界定的同時，還往往單獨規定了失業保險給付的除外條件。

三、給付項目與給付標準的界定

失業保險待遇的給付項目與給付標準也是衡量一國或一地區的失業保險水平的重要方面。對于給付項目與給付標準的界定，通常取決于各國與各地區的政策選擇與變化。最初各國在制定失業保險制度的時候主要考慮的是如何最大化的維護失業者的基本生活，因此，其失業保險待遇的給付項目范圍通常局限在對失業者的生活補助。但是，現在各國政府都認識到了僅給予生活補助并不能從根本上解決問題，而解決失業問題的根本途徑還在于如何保障失業者在最短的時間內實現重新就業，所以，差不多各國的立法都開始重視其失業保險給付中的促進就業項目。而且其給付項目甚至擴及到了失業者以外的符合政府促進就業政策的對象。例如臺灣地區規定其失業保險基金的支付項目除了失業者的基本生活補助，還包括提供失業者的求職搬遷、交通、膳食津貼、臨時工作津貼、就業培訓津貼、自主創業貸款利息補貼以及規定任何企業每雇傭一名失業工人達到一定期限的，可以獲得一定基金補貼。而且，如果失業者在失業享受補助完畢之前提前就業的還可以享受提前就業獎勵。（鄭秉文、方定友、史寒冰主編：《當代東亞國家、地區社會保障制度》，法律出版社2002年5月第版）我國《失業保險條例》也規定失業保險給付包括失業后的職業培訓與職業介紹費用。但是，我們認為，我國的這——規定尚不夠完善。促進就業給付制度應該不僅限于此，譬如，臺灣法規定給予失業者的創業補助，提前就業獎勵以及企業雇傭失業工人獎勵這些都值得我們借鑒。其實，我國在對待下崗工人政策方面就有類似嘗試。包括提前就業獎勵、創業貸款利息補助以及企業招用下崗工人獎勵等等。這種嘗試完全可以在今后的失業保險立法中予以采納以提高失業保險基金的促進就業功能。此外，可以考慮對于一些處于特殊困難的失業者如傷病失業者、老年失業者以及孕婦失業者等特殊弱者給予失業保險之外的額外失業補助，如加拿大的失業保險模式就是如此，（鄭功成、鄭宇顧主編：《全球化下的勞工與社會保障》，中國勞動社會保障出版社2002年6月第1版，第678頁）但是也從失業保險基金中支出。

失業保險待遇的給付標準的確定總體上應該遵循兩個原則：一是堅持基金收支平衡，略有節余的原則。也就是說，基金的開支不能超過基金的承受水平，基金總體應該收大于支。二是堅持基金開支基本保障原則。這是指基金開支一方面要滿足保障失業人員的基本生活與就業必要補助，這是失業保險的目標所在。但是基金支付標準的確定又只能以此為最終底線，不得超過受益者的最低生活標準。這里有兩個問題需要解決。第一、必須根據各地的經濟水平、消費水平以及當地工人的平均工資水平來確定一個人維持最低平均生活水平需要多少錢；第二，必須保證失業人員失業之后獲得的失業補助不得高于或者不得過分接近其失業前的收人水平。否則會使勞動者喪失勞動積極性，寧肯失業。基于這個考慮，建議今后在立法時，不要統一確定某一地區的失業金發放標準，而是實行個別確定原則，比如說可以在針對個人發放失業保險金時，以個人失業前的工資收入的一定比例發放，同時可以規定一個最高限額，以免失業前高收入者的失業金仍然很高。例如臺灣地區法和美國法規定，失業給付標準按被保險人每月投保薪資50%計算。國際勞工公約也規定失業保險金不低于原工資的50%，實踐中全球平均40-75%。

要注意的是，失業保險待遇的給付標準應當隨著社會經濟的不斷發展而相應變化。比如，在物價上漲時，就應相應地調整給付水平，以免保障對象的實際生活水平下降，同時也應讓保障對象分享國家的進步、經濟增長的成果。

四、失業保險待遇的發放與管理

失業保險待遇的發放通常由國家相關政府部門或有關專門機構組織進行。失業人員要獲得失業保險金一般要經歷這樣幾個程序：1、在失業前所在單位及時辦理解除勞動關系的手續，獲得有關證明；2、失業人員持有關證明到保險經辦機構辦理失業登記；3、失業保險機構經審查確認后，予以登記，并自登記之日起按一定期限發放。失業保險機構對失業保險金的發放實行統籌管理。公務員之家

各國與地區為了最大限度地實現失業保險基金的有效利用，通常會制定一些規則對于領取失業保險金期間如果發生不應再繼續享受失業保險待遇的人暫停或停止發放失業保險金。如我國《失業保險條例》規定，失業期間有下列情形之一的，停止享受失業保險待遇：1、重新就業的。不過立法沒有解釋重新就業的內涵與外延是什么，比如是不是只要有工作就叫重新就業，要不要求新找到的工作的一定穩定性或期限的長短，打臨工算不算重新就業？如果在失業保險期間再就業，但是在期限屆滿前又失業的可不可以繼續領取，在重新就業期間的失業保險繳費期間又怎么計算？此外，要不要求新找到的工作的薪酬達到一定的水平？臺灣地區立法就規定，失業期間另有工作，且每月收人超過其失業前基本工資的80%者，才不能享受失業保險。2、應征服兵役的。3、移居境外的。4、享受基本養老保險待遇的。5.被判刑收監執行或者被勞動教養的。6、無正當理由，拒不接受當地人民政府指定的部門或者機構介紹的工作的。7、有法律、行政法規規定的其他情形的。對于上述規定我們認為有一個問題，就是上述情形的發生是導致停止還是暫停沒有明確。例如第二，第三、第五項的情形，如果他們服役完畢或出國回來或服刑完畢仍然未找到工作，可不可以繼續享受原來未享受的待遇。立法應該專門予以區分。