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摘要：失業保險覆蓋面是評估失業保險制度發展狀況的重要指標之一。文章采用不同口徑的統計數據估測失業保險參保率，分析表明，中國失業保險參保率低。失業保險覆蓋面存在的問題表現在失業保險參保率低和失業保險覆蓋人群失衡兩個方面。文章剖析存在以上問題的原因，并提出將失業保險參保對象界定為勞動年齡人口、改革失業保險統一費率制度、完善失業保險管理制度和失業統計數據庫等建議。

關鍵詞：失業保險；覆蓋面；參保率；人群失衡

一、引言

失業保險制度是整個社會保障體系的重要組成部分。中國失業保險制度的發展與經濟體制改革緊密相關。1986年，國務院頒布的《國營企業職工待業保險的暫行規定》標志著中國失業保險制度初步建立。1999年，國務院頒布《失業保險條例》，將失業保險制度覆蓋范圍從國有企業內部職工擴大到城鎮所有企事業單位及其職工，并規定城鎮企業事業單位招用的農民合同制工人也可以參加失業保險。歷經近30年的發展，中國失業保險覆蓋面發展如何？本文對中國失業保險覆蓋面發展現狀進行梳理，并總結失業保險覆蓋面方面存在的問題及原因，進而提出擴大失業保險覆蓋面的對策建議。

二、失業保險覆蓋面發展現狀

本文從歷年的《中國統計年鑒》中獲取參加失業保險人數、城鎮就業人數、全國城鄉就業人數、全國經濟活動人數等分析中國失業保險參保情況。經濟活動人口即勞動力人口，是指在勞動年齡內，有勞動能力，處于就業狀態或有意愿就業的人口，包括就業人口與失業人口。

(一)失業保險覆蓋范圍和參保率

2000-2013年期間，中國失業保險參保人數一直保持增長趨勢，由2000年的10408萬人增加至2013年的16417萬人，增長了57.8%。①與此同時，中國城鎮就業人數、全國城鄉就業人數和全國經濟活動人口數都有所增長。失業保險參保人數占城鎮就業人數、全國城鄉就業人數和全國經濟活動人口的比重能夠更清楚地展示失業保險參保情況（圖1）。以城鎮就業人員為基數計算的失業保險參保率表明，一半以上的城鎮就業人員沒有參加失業保險制度。2000-2013年期間，失業保險參保人數占城鎮就業人數的比重由2000年的45.0%下降至2005年的39.0%，此后2006年和2007年兩年略有回升，但2013年僅為42.9%，未能高于2000年的水平。失業保險參保人數占城鄉就業總人數和經濟活動人口的比重能夠從更為宏觀的角度分析中國勞動力失業保險參保率，圖1數據表明，中國失業保險制度遠未實現將大部分勞動力人口納入保障范圍的目標。2000-2013年，失業保險參保人數占城鄉就業人數和經濟活動人口的比重略有增長，但是到2013年時仍為20%左右，遠低于失業保險參保人數占城鎮就業人數的比重。2000年失業保險參保人數占城鄉就業總人數的比重為14.4%，此后三年略有下降，隨后保持增長趨勢，2013年達21.3%；2013年失業保險參保人數占經濟活動人口的比重為20.7%。

(二)失業保險受益率

失業保險受益率是指領取失業保險金人數占失業總人數的比重。失業保險受益率反映了失業人員中實際領取失業保險金的人數。失業保險受益率有狹義和廣義兩個概念。狹義的失業保險受益率是指失業保險金領取人數占參加失業保險的失業人數的比重；廣義的失業保險受益率是指失業保險金領取人數占所有失業人員的比重。二者的區別在于參加失業保險的失業人數和所有的失業人數的不同。狹義的失業保險受益率能夠反映我國現行城鎮職工失業保險制度規定下，參加失業保險的失業人員中領取失業保險金的比重；廣義的失業保險受益率則從宏觀的角度反映所有失業人員中實際享受失業保險的比重。由于中國失業保險制度未能實現全覆蓋，因此，參加失業保險的失業人數往往小于所有的失業人數。由于在中國城鎮登記失業人員中，未區分參加失業保險的失業人員和未參加失業保險的失業人員，因此，不能獲取準確的參加失業保險的失業人員數據，難以計算狹義的失業保險受益率。中國失業保險金領取人數變化曲線和城鎮登記失業人數變化曲線之間形成一個“剪刀口”，并有逐年擴大的趨勢，這表明中國失業保險受益人數增長率未能實現和城鎮登記失業人數增長率同步變化，以城鎮登記失業人數為基數計算的失業保險受益率降低。具體來看，中國失業保險金領取人數呈現拋物線型變化：2000-2004年期間我國領取失業保險金的人數不斷增加，2000年領取失業保險金人數為330萬人，至2004年達到最高值754萬人。形成這一高峰的原因在于，2002-2004年國有企業改革產生的大量下崗職工離開“待業中心”，使得領取失業保險金的人數激增。①此后，失業保險金領取人數不斷下降，在2007年和2008年經濟危機期間也連年走低，2013年下降至417萬人。與此相反，中國的城鎮登記失業人數基本維持上升趨勢，2000年城鎮登記失業人數為595萬人，2013年增長至926萬人。本文接下來估算城鄉失業人員總數進而計算廣義失業保險受益率，即通過中國經濟活動人口和城鄉就業人數的差來估算城鄉失業總人數。歷年《中國統計年鑒》數據顯示，城鎮登記失業人數遠低于估測的城鄉失業人數，城鎮登記失業人數占估測的城鄉失業人數的比重不足50%。圖3顯示，2000年領取失業保險金人數占城鎮登記失業人數的比重為55.4%，至2003年達到最高值，為92.7%，此后則逐漸下降，2013年該值為45.0%。以估測的城鄉失業總人數為基數計算的失業保險金受益率表明，我國總失業人口中享受失業保險金人數所占比例極低，2013年僅為18.0%。具體來看，領取失業保險金人數占城鄉失業人數比重的變化趨勢和領取失業保險金人數占城鎮登記失業人數比重的變化趨勢基本相同，但是遠低于后者。2000年領取失業保險金人數僅占城鄉失業人數的17.3%，此后，雖然隨著失業保險參保人數以及失業保險金領取人數的增加而有所提高，但是在2004年達到最高點時仍然只有46.4%，此后下降至2013年的18.0%。

三、失業保險覆蓋面方面存在的問題及原因分析

(一)失業保險參保率低，未實現應保盡保

中國失業保險覆蓋面存在的問題表現在參保率低且覆蓋人群失衡。如前文分析，2000-2013年期間，失業保險參保人數占城鎮就業人數的比重由2000年的45.0%下降至2005年的39.0%，此后在2006年和2007年兩年略有回升，但至2013年僅為42.9%。以城鎮就業人員為基數計算的失業保險參保率表明，一半以上的城鎮就業人員沒有參加失業保險制度，失業保險參保率低，這是中國失業保險制度覆蓋面存在的問題之一。農民工是中國城鎮化進程中出現的一類特殊群體，數量龐大且工作流動性大，是失業保險制度擴面中的重點。調查顯示，33.5%的農民工在城市有過失業的經歷①，農民工因為其工作的不穩定性、季節性等特點，面臨較大的失業風險。統計顯示，中國農民工參加失業保險的比例非常低：2012年全國農民工總量達到26261萬人，比上年增加983萬人，其中參加農民工的人數僅為2702萬人②，近六年參加失業保險的農民工人數占農民工總數比例最高的是2012年的10.29%，這意味著全國接近90%的農民工在遭到失業困境時得不到失業保險制度的保護和幫助。③

(二)失業保險覆蓋人群失衡

中國失業保險制度覆蓋人群呈現城鄉失衡和參保單位類型分布失衡。從城鄉分布來看，中國現行的失業保險制度只覆蓋城鎮企業、事業單位及其職工。農村勞動力以及失地農民都未被納入失業保險制度覆蓋范圍。自上世紀90年代以來，中國城市化進程進入了一個快速發展時期，由此產生大量的失地農民。據《全國土地利用總體規劃綱要（2006－2020年）》統計：按照每征用1畝土地約帶來1.5個失地農民進行估算，1991-2005年期間由于土地征用產生的失地農民數量為5660.55萬；2006-2020年期間產生的失地農民數量將達6750萬。④由此估測，1991-2020年期間失地農民數量累計約為1.24億。由于失地農民自身科技文化水平較低、非農就業能力不足以及就業形勢較為嚴峻等因素的影響，失地農民難以在短時間內順利找到合適的工作，造成大多數失地農民處于失業或半失業狀態，且缺乏失業保險保障機制。從參保單位類型來看，目前失業保險參保對象主要是國有企業職工和事業單位職工，非國有企業職工參保率低。1999-2005年間，企業單位中的失業保險參保人數占失業保險總參保人數的比重一直下降，由1999年的84.2%下降至2005年的76.5%，而事業單位參保人數所占比例則由15.0%上升至21.4%。2008年事業單位失業保險參保人數所占比例略有下降，但是仍然維持在19.7%（見表）。2008年事業單位參加失業保險人數占全國事業單位職工總數的83.16%。①事業單位職工失業保險參保率高主要在于政府在推行失業保險制度時，極力將事業單位職工納入失業保險制度覆蓋范圍，且事業單位失業保險擴面比較容易。與此相比，流動性較大、失業風險較大的私有企業員工、靈活就業人員等參加失業保險制度的比率較低。

(三)原因分析

1.使用“職工”來界定失業保險覆蓋對象

顧昕（2006）指出，中國失業保險制度距離普遍覆蓋的目標尚遠，其中的重要原因之一在于失業保險制度使用“職工”這一范疇來界定覆蓋對象，為失業保險的制度化造成了困擾。②“職工”這一概念最早是指納入原國家勞動人事管理計劃或俗稱“編制”的受雇者。隨著中國市場經濟的改革和發展以及勞動合同制的實施，如今“，職工”一般用來指具有長期固定就業身份的受雇者。

2.失業保險制度中的道德風險問題加大了失業

保險制度向非正規就業群體擴面的難度失業保險制度中的道德風險問題表現在以下幾個方面（：1）自愿失業問題，即參保人因主觀原因導致失業，以獲取一定的失業保險金。失業保險機構在認定參保人失業事實時，很難準確把握失業人員是否因主觀原因而導致失業的發生。部分參保人利用自身的優勢，主動自愿失業“，冒充”失業人員領取失業保險金。（2）隱性就業問題，即已經在失業保險主管部門登記失業并按期領取失業保險金的人員，在實現再就業后未向失業保險主管部門匯報其就業狀況和勞動收入情況。失業保險制度運行中存在的道德風險問題，使得失業保險制度向非正規就業群體擴面時的監管難度加大。如農民工、個體戶等靈活就業群體，由于其流動性大，缺乏穩定的就業關系，失業保險行政主管部門難以對其失業的原因、再就業狀況等進行實時有效的監督。這是我國失業保險制度遲遲未能有效覆蓋農民工、靈活就業人員的客觀原因。

3.失業保險統一費率制度帶來參保負激勵問題

目前，我國大部分省市實行失業保險統一費率，即各企業的失業人員數量與其失業保險繳費率不關聯。失業保險統一費率制度忽視了企業效益差異，使得效益好、失業人員少的用人單位，也必須按照工資總額的統一比例繳納失業保險費，降低了企業的繳費積極性。③

4.失業保險制度參保強制性不足

由于失業保險制度參保的強制性不足，招用非正規就業人員較多的中小企業，為了降低企業的運行成本，逃避社會保險繳費，使得失業保險參保率難以提高。比如，由于我國對企業失業保險費的征繳監察力度不夠，加之農民工群體流動性比較強、權益意識和談判能力相對較弱、就業周期短、社保意識淡薄等因素影響，導致很多農民工并不知道自己可以享受失業保險待遇。很多用人單位特別是中小型企業和私營企業，為降低人工成本，也沒有給農民工繳納失業保險費，客觀上導致多數農民工失業后不能領取失業保險金，游離于國家失業保險制度之外。

四、擴大失業保險覆蓋面的對策建議

根據大數法則原理，擴大失業保險制度覆蓋范圍，是提高失業保險制度分散風險能力的重要舉措。

(一)重新界定失業保險參保對象

失業保險制度應對的是失業風險，因此，失業保險應該覆蓋所有有勞動能力的人。國際上通常將15-64歲群體視作勞動年齡段人口。在擴大我國失業保險覆蓋范圍時，要突破失業保險制度建立初期使用的“職工”概念限定，將所有的勞動年齡人口納入參保范圍。

(二)改革失業保險統一費率制度

中國目前實行的失業保險統一費率制度忽視了企業效益差異，帶來參保負激勵問題。失業保險經驗稅率制度是一項將失業保險稅率與雇主的解雇人數相關聯的失業保險籌資方式。由此，失業保險經驗稅率制度能在一定程度上規避失業保險統一費率制度帶來的參保負激勵問題。另一方面，失業保險經驗稅率能夠實現失業保險稅率的自動化調整：當雇主解雇人數較多，失業保險基金支出較大時，雇主的失業保險稅率提高，由此增加失業保險基金收入；當雇主解雇人數較少，失業保險基金支出較少時，雇主的失業保險稅率降低，由此減少失業保險基金收入。失業保險經驗稅率通過對失業保險稅率的調整，實現對失業保險基金收入和基金支出的調節，對完善中國失業保險費率調整機制提供啟示。

(三)完善失業保險管理制度

自愿性失業和隱性就業問題影響到失業保險制度的有效運作，是世界各國失業保險制度發展過程中面臨的普遍性問題。因為靈活就業人員的就業穩定性不足，且容易出現自愿性失業和隱性就業問題，而將此類人群排除在失業保險制度之外的做法并不可取。對于靈活就業人員而言，其面臨的失業風險往往更高。因此，需要完善失業保險管理制度，加強對勞動力人口的就業、失業以及再就業信息的登記，同時對失業者的再就業能力等進行評估，切實地擴大失業保險制度覆蓋面。

(四)完善失業統計數據庫建設

我國實行的城鎮登記失業統計制度難以準確反映失業情況。隨著就業問題的日益突出，城鎮登記失業率這一指標所標示出的中國失業率受到廣泛而強烈的質疑。失業統計數據是失業保險制度構建以及制度發展的關鍵因素。由于受目前中國失業統計數據以及失業保險相關數據所限，本文難以準確全面地分析失業保險覆蓋面狀況，只能對中國失業保險參保率、失業保險受益率等數據進行估測。因此，失業及失業保險相關統計指標和統計數據的完善，直接關系到對中國失業保險制度覆蓋范圍的準確評估。

作者:陳天紅 單位:廣東省委黨校