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摘要：本文首先回顧了20世紀(jì)90年代中期以來我國義務(wù)財政體制改革所取得的重大進(jìn)展，然后提出我國義務(wù)教育財政面臨的主要，最后給出重構(gòu)我國義務(wù)教育財政體制的思路。

關(guān)鍵詞：義務(wù)教育；義務(wù)教育財政；義務(wù)教育財政體制

RebuildingtheCompulsoryEducationFinanceFrameworkunderthePublicFinanceFrameworkinChina

Abstract:authorfirstlyretrospectsthesignificantdevelopmentinthereformofthecompulsoryeducationfinanceframeworkinChinasincemiddle1990s;then,pointsoutthekeyproblemsinthecompulsoryeducationfinanceframework.Finally,basedontheanalysismentionedabove,theauthorputsforwardsomepolicysuggestionsaboutrebuildingthecompulsoryeducationfinanceframework.

Keywords:compulsoryeducation;compulsoryeducationfinance;compulsoryeducationfinanceframework

我國義務(wù)教育財政體制改革取得的重大進(jìn)展

繼上世紀(jì)末在全國85％的地區(qū)實現(xiàn)普九后，我國義務(wù)教育在鞏固成果的基礎(chǔ)上，又得到進(jìn)一步。2004年，義務(wù)教育人口覆蓋率達(dá)93％，初中毛入學(xué)率達(dá)94％。政府對于義務(wù)教育的投入不斷加大，2004年義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款2193.90億元，比上年的1880.10億元增長了16.69％，占財政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比例為54.47％，比上年的54.43％增加了0.04個百分點。

與此同時，義務(wù)教育財政體制改革也不斷進(jìn)展。20世紀(jì)80年代中期以后，我國義務(wù)教育管理實行了“地方負(fù)責(zé)、分級管理”的體制，義務(wù)教育經(jīng)費主要由縣以下政府負(fù)擔(dān)。這樣的經(jīng)費負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)使得義務(wù)教育經(jīng)費在地區(qū)間、城鄉(xiāng)間存在很大差異，也使得貧困地區(qū)和地區(qū)的義務(wù)教育經(jīng)費難以得到保障。1994年分稅制改革以后，財政收入重心上移，義務(wù)教育經(jīng)費短缺和不平衡的問題更加嚴(yán)重。為了改變義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)不合理的狀況，促進(jìn)地區(qū)間、城鄉(xiāng)間義務(wù)教育的均衡發(fā)展，保障落后地區(qū)義務(wù)教育的順利進(jìn)行，20世紀(jì)90年代中期以來各級政府對義務(wù)教育財政體制改革進(jìn)行了積極探索，取得了重大進(jìn)展，表現(xiàn)為以下三方面：

1、確立了以縣為主的教育管理體制。

2001年6月，國務(wù)院召開全國基礎(chǔ)教育工作會議，頒布了《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》。決定實行在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主的教育管理體制。規(guī)定縣級政府對本地義務(wù)教育負(fù)主要責(zé)任，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理上收到縣，要求省、地（市）、縣等地方各級人民政府承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，中央政府給予必要的支持。2002年國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，進(jìn)一步提出了保障農(nóng)村義務(wù)教育投入的具體措施。

《決定》和《通知》下發(fā)后，各地積極采取措施，農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革取得了顯著成效。截止2003年4月，全國已有98.3％的縣將農(nóng)村中小學(xué)工資管理上收到縣，由94.4％的縣將農(nóng)村中小學(xué)的人事管理上收到縣，農(nóng)村義務(wù)教育管理開始實現(xiàn)從以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主到以縣為主的轉(zhuǎn)變；同時，中央、省、地市政府加大了工資轉(zhuǎn)移支付力度，農(nóng)村中小學(xué)教職工工資不能按時足額發(fā)放的狀況得到了很大改進(jìn)。

2、農(nóng)村稅費改革取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資。

2000年3月，中共中央、國務(wù)院正是下發(fā)《關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點工作的通知》，決定在安徽全省進(jìn)行農(nóng)村稅費改革試點，同時在河北等8個省的34個縣（市）進(jìn)行試點。至2002年，全面推行稅費改革的省份已達(dá)到20個。2003年，農(nóng)村稅費改革在全國全面推行。農(nóng)村稅費改革明確取消了農(nóng)村教育費附加和教育集資。該項舉措減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，開始改變我國居民義務(wù)教育負(fù)擔(dān)城鄉(xiāng)有別的狀況，也促使農(nóng)村義務(wù)教育投入由以農(nóng)民為主向以政府為主轉(zhuǎn)變，是農(nóng)村義務(wù)教育財政體制的重大調(diào)整。

但另一方面，農(nóng)村稅費改革對于長期依賴農(nóng)村教育費附加和教育集資兩項收入的農(nóng)村義務(wù)教育也是一個巨大的沖擊。針對因稅費改革減少的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費，中央政府要求各級政府通過財政轉(zhuǎn)移支付和提高辦學(xué)效益來解決。據(jù)統(tǒng)計，中央和省級政府2002、2003年用于稅費改革的專項資金約達(dá)161.62億元。雖然取消農(nóng)村教育費附加和農(nóng)村集資會減少農(nóng)村教育經(jīng)費，使原本艱難的農(nóng)村義務(wù)教育更加困難，但從長遠(yuǎn)看對農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展有積極意義。

3、加大了中央和省對于義務(wù)教育尤其是貧困、西部地區(qū)義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度。

近年來，尤其是農(nóng)村稅費改革后，中央和省級政府對于義務(wù)教育的轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，對于貧困、西部地區(qū)更是予以特別關(guān)注。從1995到2000年實施了“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”，中央財政撥款39億元作為貧困地區(qū)義務(wù)教育專款，加上地方各級政府配套的資金，整個工程資金投入量超過100億元。1995年到1997年資助了中西部地區(qū)383個貧困縣，1998年到2000年資助了西部469個貧困縣。目前，為期5年（2001－2005）的第二期“國家貧困地區(qū)義務(wù)教育工程”正在進(jìn)行當(dāng)中。

我國義務(wù)教育財政面臨的主要問題

雖然我國義務(wù)教育事業(yè)有了很大的發(fā)展，政府對于義務(wù)教育的投入不斷增加，義務(wù)教育財政體制改革也取得了很大進(jìn)展。但我國的義務(wù)教育財政仍面臨著很多問題，其中最突出的是總量不足、義務(wù)教育資源分布不均衡和義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)不合理的問題。

義務(wù)教育經(jīng)費總量不足

近年來，各級政府不斷加大對于義務(wù)教育的投入力度，但相對于義務(wù)教育實際的需求來講，義務(wù)教育經(jīng)費的絕對量和相對量都嚴(yán)重不足：

（1）義務(wù)教育公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重偏低。1993年《教育和改革發(fā)展綱要》規(guī)定財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例到20世紀(jì)末達(dá)到4％。2003年，我國財政性教育支出占GDP的3.28%，比國家預(yù)定目標(biāo)少投入0.72個百分點。在這種教育投資環(huán)境下，政府義務(wù)教育公共投資水平必然不會很高，2004年義務(wù)教育公共支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例僅為1.5％。

（2）義務(wù)教育公共支出占義務(wù)教育總支出的比重偏低。20世紀(jì)90年代中期以來，義務(wù)教育公共支出占義務(wù)教育總支出的比重在逐漸提高，但與義務(wù)教育發(fā)達(dá)的國家相比，該比例還很低。2004年，我國義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)支出占義務(wù)教育總支出的69.85％。而世界上大部分國家包括發(fā)展中國家此比例在20世紀(jì)90年代一般都達(dá)到了85％－90％之間。

（3）義務(wù)教育公共支出占全國公共教育支出的比重偏低。該比重反映了國家財政資源在三級教育間的分配。2004年，義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款占財政預(yù)算內(nèi)教育撥款的比例為54.47％，其中農(nóng)村義務(wù)教育財政預(yù)算內(nèi)撥款所占比例為32.92％。雖然比上年分別提高了0.04和1.24個百分點，但相對于義務(wù)教育的重要性和實際需求來講，該比例依然偏低。從生均教育經(jīng)費角度來看，2004年，預(yù)算內(nèi)初中生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1：4.3，預(yù)算內(nèi)小學(xué)生均經(jīng)費與大學(xué)生均經(jīng)費之比為1：4.8。

由于我國義務(wù)教育經(jīng)費的絕對量和相對量都嚴(yán)重不足，在實際中產(chǎn)生了一系列的問題，具體表現(xiàn)為：

（1）農(nóng)村中小學(xué)教師工資不能按時足額發(fā)放。拖欠農(nóng)村中小學(xué)工資，是多年來未解決的問題。據(jù)測算，2002年當(dāng)年全國有15個省的317個縣，新欠農(nóng)村中小學(xué)教職工國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分工資總計22億元。截止2003年4月，全國拖欠農(nóng)村中小學(xué)教職工國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)部分工資累計144億元。

（2）農(nóng)村中小學(xué)的基本辦學(xué)條件得不到保障。由于經(jīng)費不足，相當(dāng)多農(nóng)村地區(qū)不具備義務(wù)教育的基本辦學(xué)條件。2004年，我國農(nóng)村地區(qū)危房比例仍然較高，全國小學(xué)和初中共有4542.3萬平方米的D級危房。此外，每年新增危房約1750萬平方米、因自然災(zāi)害受損的校舍約200萬平方米。小學(xué)和初中校舍危房率分別為5.6％和3.7％。農(nóng)村初中校舍嚴(yán)重不足，大班額現(xiàn)象十分普遍，一半以上的班級在56人以上，個別地方甚至超過了100人。

除了危房問題之外，我國中小學(xué)儀器設(shè)備的達(dá)標(biāo)率較低。2004年，小學(xué)儀器設(shè)備達(dá)標(biāo)率為50.91％，初中為70.57％。而在農(nóng)村地區(qū)，該比例更低。在一些貧困地區(qū)，甚至缺乏黑板、粉筆等最基本的教學(xué)用具，正常的教學(xué)活動無法開展。

（3）農(nóng)村中小學(xué)建校債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。在20世紀(jì)90年代末期，為了實現(xiàn)普九目標(biāo)，不少農(nóng)村地區(qū)舉債進(jìn)行學(xué)校建設(shè)，使農(nóng)村義務(wù)教育除了拖欠教師工資外，還承受著巨大的建校債務(wù)負(fù)擔(dān)。據(jù)了解，至2003年全國農(nóng)村中小學(xué)“普九”欠債約為500億元，由于債主追索債務(wù)而農(nóng)村中小學(xué)正常教學(xué)秩序的事件屢有發(fā)生。

農(nóng)村地區(qū)的稅費改革和“一費制”的實行，使農(nóng)村義務(wù)教育投入面臨更大的缺口，加劇了上述各種問題。

義務(wù)教育財政資源分布不均衡

省區(qū)之間的不均衡。不同省區(qū)義務(wù)教育階段的中小學(xué)在校舍、教學(xué)設(shè)備、師資質(zhì)量方面均存在著巨大的差距，這里我們主要討論教育經(jīng)費方面的差異。從生均教育經(jīng)費來看，2004年上海普通小學(xué)生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費分別為6680.22元和1664.65元，而河南省僅為654.41元和42.58元；上海初中生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費和公用經(jīng)費分別為6831.40元和1939.96元，而河南省僅為763.92元和73.75元。

不同省區(qū)義務(wù)教育財政資源分布的不均衡導(dǎo)致了義務(wù)教育事業(yè)發(fā)展水平的巨大差異。在東部某些地區(qū)提出實現(xiàn)教育化的同時，西部某些地區(qū)連義務(wù)教育基本的入學(xué)還不能保證。據(jù)統(tǒng)計，至2004年底，西部地區(qū)還有246個縣未實現(xiàn)普九，占總數(shù)的86.6％；還有11個縣，小學(xué)凈入學(xué)率低于70％。

省內(nèi)各地的不均衡。義務(wù)教育財政資源不僅在省區(qū)間分布不均衡，在同一個省內(nèi)部的不同地區(qū)分布也不均衡，且這種不均衡的程度要大于前者。從經(jīng)濟(jì)中等發(fā)展水平的湖南省生均教育水平可見一斑。湖南省現(xiàn)設(shè)13個地級市、1個自治州、72個縣、16個縣級市和34個市轄區(qū)。各地義務(wù)教育投入極不平衡。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較高的長沙市、常德市、衡陽市、岳陽市所屬城鎮(zhèn)和農(nóng)村生均義務(wù)教育經(jīng)費水平相對較高，2000年初中生均教育經(jīng)費分別為1364.03元、1081.46元、1046.84元、1043.72元，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對較低的益陽市、婁底市、邵陽市該項經(jīng)費則分別為835.05元、835.49元、815.02元，最高與最低水平相差549元。小學(xué)生均教育經(jīng)費較高的長沙市、常德市2000年該項經(jīng)費分別為999.98元、835.23元；最低的婁底市只有525.90元，與最高的長沙市相比差474元，差額接近1倍。

城鄉(xiāng)間的不平衡。我國目前農(nóng)村小學(xué)和初中的教育資源與辦學(xué)條件與城市相比，無論是在校舍建設(shè)、試驗設(shè)備和圖書，還是師資、課程設(shè)置、教學(xué)要求等方面，均存在很大差異。城鄉(xiāng)間的差異更集中地體現(xiàn)在義務(wù)教育生均教育經(jīng)費在城鄉(xiāng)間的差別上。根據(jù)我國近幾年各地生均義務(wù)教育經(jīng)費統(tǒng)計數(shù)據(jù)，農(nóng)村生均教育經(jīng)費均低于該地區(qū)平均水平。以2004年為例，全國普通小學(xué)生均財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的平均水平為1159.33元，而農(nóng)村地區(qū)平均為1035.27元；全國初中生均財政預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的平均水平為1296.36元，而農(nóng)村地區(qū)平均為1101.32元。

學(xué)校之間不均衡。在同一類型、同一層次教育中，不同學(xué)校之間也存在巨大差異，主要表現(xiàn)在經(jīng)費投入、師資隊伍、校舍及教學(xué)設(shè)備和生源等方面。學(xué)校之間的差異是一個普遍現(xiàn)象，不可能完全消除。但過大的差異也不利于教育公平的實現(xiàn)和薄弱學(xué)校自身的發(fā)展。層層設(shè)置的重點學(xué)校制度，加劇了基礎(chǔ)教育內(nèi)部資源配置的失衡，導(dǎo)致在區(qū)域內(nèi)學(xué)校之間差距的拉大。同時，由于重點學(xué)校絕大多數(shù)設(shè)在城市、城鎮(zhèn)，從而有利于城鎮(zhèn)學(xué)生的升學(xué)，這樣更加據(jù)了義務(wù)教育在城鄉(xiāng)間發(fā)展的不平衡。

義務(wù)教育經(jīng)費負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)不合理

我國義務(wù)教育經(jīng)費不但總量不足、分布不均衡，而且負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)也不合理，主要體現(xiàn)為以下三個方面：

（1）受教育者和政府之間負(fù)擔(dān)不（2）合理。義務(wù)教育是國家對適齡兒童和少年所實施的具有一定年限的強(qiáng)制性免費教育。所謂免費，（3）就是教育費用應(yīng)完全由政府負(fù)擔(dān)。我國義務(wù)教育法明確規(guī)定：“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費”。但在實際執(zhí)行中，（4）由于我國的財力有限，（5）仍收取一定的雜費，（6）即受教育者負(fù)擔(dān)一部分的費用。2004年，（7）我國普通小學(xué)生均雜費為113元，（8）初中生均雜費為235元。小學(xué)和初中雜費占公用經(jīng)費支出的比例分別為38.95％和42.91％。

（9）城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)不（10）合理。城市居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)雜費和其他學(xué)校代收費外，（11）不（12）再直接負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費。農(nóng)村居民除了負(fù)擔(dān)子女的學(xué)雜費和其他學(xué)校代收費外，（13）還要以農(nóng)村教育費附加、教育集資的方式負(fù)擔(dān)大部分義務(wù)教育基建費和部分事業(yè)費。雖然2000年開始的農(nóng)村稅費改革明確規(guī)定取消農(nóng)村教育費附加和教育集資，（14）但徹底的實行還需一個過程。部分地區(qū)農(nóng)民依然以教育費附加、集資攤派等形式負(fù)擔(dān)一部分義務(wù)教育經(jīng)費。據(jù)統(tǒng)計，（15）2004年農(nóng)村教育事業(yè)費附加仍有35.72億元。

（16）各級政府之間負(fù)擔(dān)不（17）合理。目前，（18）在我國“地方負(fù)責(zé)、分級管理、以縣為主”教育管理體制下，（19）義務(wù)教育經(jīng)費主要由地方政府（主要是縣級政府）負(fù)擔(dān)，而（20）中央政府只負(fù)擔(dān)很小的比例。這與各級政府的財力水平極不（21）協(xié)調(diào)。1994年分稅制改革，（22）使財政收入重心上移，同（23）時，（24）近年來中央財政收入增長幅度均大于地方財政收入的增長幅度，（25）也就是說中央政府比地方政府更有能力負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費。但在實際中，（26）自20世紀(jì)90年代中期以來，（27）義務(wù)教育的投入一直以地方為主，（28）尤其以財政力量最薄弱的縣（以及縣以下）政府投入為主。

重構(gòu)我國義務(wù)教育財政體制

中國公共財政體制改革的目標(biāo)與框架

財政體制改革的目標(biāo)與公共財政的特征

從1998年開始，中國財政體制改革的目標(biāo)模式已經(jīng)確定，并在政府和學(xué)術(shù)界取得共識：建立基于主義市場經(jīng)濟(jì)體制的公共財政體制。

公共財政的基本特征是以彌補(bǔ)市場失靈、滿足社會公共需要為口徑界定財政職能，以此為基礎(chǔ)構(gòu)建政府財政收支體系。具體表現(xiàn)為以下兩個方面：

以市場機(jī)制缺陷為基礎(chǔ)確定政府活動范圍

在市場經(jīng)濟(jì)中，凡是市場能有效作用的領(lǐng)域，政府財政不涉及其中；凡是市場不能有效作用的領(lǐng)域，政府財政必須發(fā)揮作用。按這一原則，政府財政職能主要有三項：提供公共服務(wù)與公共管理、調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)運行。

政府財政行為的法制化、規(guī)范化

市場經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，政府要依法行政。財政收支活動是履行政府職能的核心，關(guān)系到全體公眾的利益，必須以為依據(jù)，保證決策的民主化和運行的規(guī)范化，具體表現(xiàn)為三個方面：以法制為基礎(chǔ)、全部政府收支進(jìn)預(yù)算、財稅部門總攬政府收支。

公共財政體制建設(shè)的主要

公共財政體制建設(shè)既要規(guī)范政府與市場的邊界、完善財政收支的法制基礎(chǔ)，還要解決一直沒有解決好的各級政府之間的財政責(zé)任問題。公共財政體制建設(shè)的核心內(nèi)容是財政決策的民主化、地區(qū)財力的均衡化和政府支出的公共服務(wù)化。具體包括以下內(nèi)容：

全面完善和落實《預(yù)算法》，人大代表真正行使財政決策權(quán)。

建立體現(xiàn)公共性的財政支出結(jié)構(gòu)。

建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。

建立完整統(tǒng)一的公共預(yù)算制度。

公共財政體制下的教育財政體制

一國教育財政體制是其財政體制的重要組成部分。在建設(shè)公共財政體制的進(jìn)程中，教育財政體制的建設(shè)是其中的重要內(nèi)容。建立在公共財政基礎(chǔ)上的教育財政體制，是政府主導(dǎo)但又利用市場機(jī)制配置教育資源的體制。

考察公共財政體制建設(shè)的內(nèi)容和國際經(jīng)驗，可以歸納出公共教育財政體制的基本特征：教育財政責(zé)任和行為的法制化、辦學(xué)主體和資金來源的多元化、教育財政目標(biāo)的公平化、教育財政決策的民主化。公共教育財政體制建設(shè)的具體內(nèi)容體現(xiàn)在以下幾個方面：

建立和完善公共教育經(jīng)費保障制度。

實行免費義務(wù)教育并進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

完善多元辦學(xué)體制。

進(jìn)一步完善非義務(wù)教育成本分擔(dān)制度。

完善義務(wù)和非義務(wù)教育階段學(xué)生資助制度。

探索建立扶持繼續(xù)教育發(fā)展的制度。

建立公平、透明的公共教育經(jīng)費分配制度。

重構(gòu)我國義務(wù)財政體制

義務(wù)教育關(guān)系著一國的人口素質(zhì)和長遠(yuǎn)，是政府提供公共服務(wù)的重要之一。義務(wù)教育財政體制是義務(wù)教育順利進(jìn)行的重要制度保證。鑒于我國義務(wù)教育財政面臨的種種，應(yīng)在公共財政和教育財政改革的框架下重構(gòu)我國義務(wù)教育財政體制。具體內(nèi)容如下：

實施免費的義務(wù)教育制度

義務(wù)教育的基本特征為強(qiáng)制和免費。所謂強(qiáng)制，是指適齡兒童和少年的父母或其他監(jiān)護(hù)人要保證其按時入學(xué)，按要求完成義務(wù)教育。所謂免費，指對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費，其費用應(yīng)全部由政府財政提供。強(qiáng)制以免費為前提，否則低收入家庭子女會因支付不起學(xué)費而不能接受和完成義務(wù)教育。我國義務(wù)教育的目標(biāo)應(yīng)為保證每個適齡兒童和少年都能免費接受并完成義務(wù)教育，而不受地域、城鄉(xiāng)、性別、民族、背景、階層等各種條件的限制。

據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計，全世界有170多個國家宣布實施義務(wù)教育制度。盡管各國的義務(wù)教育制度不盡相同，但近幾十年總體發(fā)展趨勢是義務(wù)教育年限逐漸延長，免費范圍逐漸擴(kuò)大。不同國家義務(wù)教育免費的范圍有所不同，有的免學(xué)費和免費提供教科書，有的除了上述免費項目外，還不同程度地提供免費午餐、和住宿等補(bǔ)助，有的國家還提供免費的醫(yī)療，甚至對貧困家庭發(fā)放子女上學(xué)的月補(bǔ)貼。一般來說，義務(wù)教育免費范圍的大小和年限的長短，與一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有很大的關(guān)系，但有時也取決于民族傳統(tǒng)、政府對教育的重視程度以及因素等。

我國1986年頒布的《中華人民共和國義務(wù)教育法》規(guī)定對接受義務(wù)教育的學(xué)生免受學(xué)費。但是，基于“窮國辦大教育”的財政困難，我國義務(wù)教育一直在收取實為學(xué)費的雜費。隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政條件改善，應(yīng)最終實施免費的義務(wù)教育。在具體的實施過程中，可以逐步進(jìn)行，比如先在和中西部貧困地區(qū)實行，再向全國推廣；先免收學(xué)雜費，再將免費范圍逐漸擴(kuò)大等。

完善義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度

免費還不能保證所有適齡兒童和少年接受義務(wù)教育。除了學(xué)費之外，其家庭還要支付其他相關(guān)的教育費用和因接受教育引致的額外的生活費。為此，應(yīng)在逐步實行免費義務(wù)教育的基礎(chǔ)上建立義務(wù)教育階段貧困生資助制度。政府可采取提供免費教科書、助學(xué)金、或生活補(bǔ)助等方式，對家庭經(jīng)濟(jì)困難的適齡兒童和少年接受義務(wù)教育進(jìn)行資助，其資助費由政府負(fù)擔(dān)。

我國已經(jīng)開始出現(xiàn)各種形式的義務(wù)教育資助制度。比較有代表性的是從2001年起實行的“兩免一補(bǔ)”。“兩免一補(bǔ)”是國家對農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生免費提供教科書、免雜費并補(bǔ)助寄宿生生活費的一項政策。從財政部獲悉，今年國家財政共需安排“兩免一補(bǔ)”資金約62億元，其中用于國家扶貧開發(fā)工作重點縣約41億元。據(jù)測算，從2005年到2007年三年內(nèi)，全部落實“兩免一補(bǔ)”政策，國家財政將需要安排資金約227億元。預(yù)計2005年中西部地區(qū)享受免費教科書的農(nóng)村義務(wù)教育階段家庭貧困的中小學(xué)生人數(shù)將由2004年的2400萬名增加到約3000萬名。

但我們也應(yīng)看到，我國義務(wù)教育階段貧困學(xué)生的資助制度還處于起步和探索階段，其內(nèi)容、形式還需進(jìn)一步的發(fā)展，具體操作過程還需進(jìn)一步的規(guī)范。

制定義務(wù)教育最低保障線

為保證政府向所有適齡兒童和少年提供滿足一定質(zhì)量的、基本的、相對均衡的義務(wù)教育，國家應(yīng)制定全國義務(wù)教育最低保障線（或基本辦學(xué)條件）。其內(nèi)容應(yīng)包括：義務(wù)教育教職工編制標(biāo)準(zhǔn)以及工資標(biāo)準(zhǔn)；義務(wù)教育學(xué)校基本建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（場地、校舍、建筑物、教學(xué)儀器設(shè)備、圖書資料等具體標(biāo)準(zhǔn)）；保持學(xué)校正常運轉(zhuǎn)的生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)。由于我國在很長時期內(nèi)還存在公共教育經(jīng)費不足的問題，因此以上標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)制定過高。但省級政府可根據(jù)自身的實際情況，制定不低于國家標(biāo)準(zhǔn)的省級最低標(biāo)準(zhǔn)。義務(wù)教育最低保障線應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)和發(fā)展情況及時調(diào)整。

明確各級政府的財政責(zé)任

20世紀(jì)80年代后，我國確立了“分級辦學(xué)、地方為主”的體制，但在有關(guān)的法規(guī)中，對這一體制下各級政府的教育財政責(zé)任沒有明確的規(guī)定，是許多教育財政問題的制度根源。在實際中，義務(wù)教育財政負(fù)擔(dān)責(zé)任主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)，但2001年以后，主要由縣政府承擔(dān)。但從我國財政收入分配格局來看，義務(wù)教育財政責(zé)任由縣級低層政府負(fù)擔(dān)仍然不能保證義務(wù)教育的實施。除發(fā)達(dá)地區(qū)外，義務(wù)教育的財政責(zé)任應(yīng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐允〖壺?fù)擔(dān)為主，中央政府承擔(dān)均衡省際間財政能力的責(zé)任。同時，考慮到今后一段時期內(nèi)，隨著城市化進(jìn)程的加快，將會不可避免地出現(xiàn)農(nóng)村人口的大規(guī)模遷移，在政府間責(zé)任的調(diào)整中，應(yīng)明確規(guī)定人口流入地城市政府承擔(dān)流動兒童和少年的教育財政責(zé)任。

完善義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付制度

2001年全國基礎(chǔ)教育工作會議后，縣級政府成為承擔(dān)義務(wù)教育財政責(zé)任的主體。但是由于縱向財政失衡和地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后等原因，全國多數(shù)縣級財政薄弱，難以承擔(dān)義務(wù)教育財政責(zé)任。為了從根本上解決縣級政府義務(wù)教育財政困難和區(qū)域間義務(wù)教育財政不均衡的問題，必須建立規(guī)范的加大中央和省級政府責(zé)任的義務(wù)教育財政一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的轉(zhuǎn)移支付制度。

為保證轉(zhuǎn)移支付資金公平的分配和有效的使用，應(yīng)以全國義務(wù)教育最低保障線為依據(jù)，以縣為單位，按因素法測算義務(wù)教育經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)需求和標(biāo)準(zhǔn)供給能力，其缺口由上級財政通過逐級（市、省、中央）轉(zhuǎn)移支付填平補(bǔ)齊。市、省、中央要明確各自的分擔(dān)責(zé)任，省級政府應(yīng)該對義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)主要責(zé)任。此外，中央和省級政府財政應(yīng)設(shè)立義務(wù)教育專項資金，扶持農(nóng)村、中西部貧困地區(qū)的義務(wù)教育事業(yè)。

義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費必須足額列入財政預(yù)算，由人民代表大會審核和批準(zhǔn)。縣級政府建立全面需求預(yù)算，市、省、中央政府建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，這樣義務(wù)教育經(jīng)費才有保障。

在同一行政區(qū)內(nèi)，對于實施義務(wù)教育的學(xué)校，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實行均等化撥款制度。

義務(wù)教育經(jīng)費是納稅人貢獻(xiàn)的資源，在公立學(xué)校之間進(jìn)行分配時，必須客觀公正。同一級政府管理的公立學(xué)校，原則上每個學(xué)生應(yīng)獲得相同的教育資源。但目前，多數(shù)地區(qū)政府對義務(wù)教育公立學(xué)校撥款，不是按學(xué)生人數(shù)，而是區(qū)別重點校和非重點校撥款，造成同一級政府管理的公立學(xué)校之間差距巨大的局面。

為解決同區(qū)內(nèi)不同學(xué)校間財政資源嚴(yán)重不均衡的局面，以及義務(wù)教育階段嚴(yán)重的擇校問題，應(yīng)取消重點校、非重點校的劃分，對所有的學(xué)校一視同仁，以學(xué)生數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，實行均等化撥款制度。在當(dāng)前，財政資源分配應(yīng)向薄弱學(xué)校傾斜，以縮小學(xué)校間財政資源配置的差別。

對于義務(wù)教育階段的擇校問題，從長遠(yuǎn)來說，應(yīng)通過發(fā)展民辦學(xué)校，提高民辦學(xué)校的質(zhì)量加以解決，從政府來說，只能為適齡兒童和少年提供最基本的義務(wù)教育服務(wù)，擇校由民辦學(xué)校承擔(dān)。

建立并完善義務(wù)教育經(jīng)費的監(jiān)督管理制度

義務(wù)教育經(jīng)費由公民交納的稅款形成，對義務(wù)教育經(jīng)費的投入方向、使用及效果實施嚴(yán)格的監(jiān)督管理是政府義不容辭的責(zé)任。為此，關(guān)鍵是要完善義務(wù)教育經(jīng)費的審計制度。

對義務(wù)教育經(jīng)費的分配和使用進(jìn)行審計，是保障義務(wù)教育經(jīng)費投入充足、分配公平，防止義務(wù)教育經(jīng)費被貪污、擠占、挪用的有效手段。要建立學(xué)校內(nèi)部審計與國家審計、社會審計相結(jié)合，以國家審計為主導(dǎo)的審計體系。對學(xué)校的審計要經(jīng)常化、制度化。對教育部門和學(xué)校的審計結(jié)論要向政府和人大報告，向社會公眾公開，將義務(wù)教育經(jīng)費的投入、分配和使用置于公共監(jiān)督之下，對違法違紀(jì)者要追究其經(jīng)濟(jì)和行政乃至法律責(zé)任。

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