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本文作者：趙青娟工作單位：中共青海省委黨校

青海位于青藏高原腹地，有著得天獨厚的自然風光和人文景觀，自然資源非常豐富，長江、黃河、瀾滄江就發(fā)源于青海，昆侖山、唐古拉山、祁連山等著名山脈縱橫于青海南北。黃河、長江和瀾滄江三條江河每年向下游供水600億立方米，是我國淡水資源的主要補給線，也是中國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的命脈。同時，獨特的地理環(huán)境孕育了獨特的生物區(qū)系，被譽為高寒生物自然種質(zhì)資源庫，是世界上高海拔地區(qū)生物多樣性最集中的地區(qū)。長期以來，作為“中華水塔”和全國重要的生態(tài)功能區(qū)，青海承擔著重大的保護生態(tài)環(huán)境的責任。然而，這實際上就意味著要犧牲一部分本地區(qū)的發(fā)展權。但是，目前我國的生態(tài)保護與建設的補償措施并不完善。對此，本文就生態(tài)補償?shù)暮x和功能、建立青海生態(tài)補償法律機制的必要性作一分析和探討。

一、青海實施生態(tài)補償機制的必要性

生態(tài)補償?shù)暮x最初源于自然生態(tài)補償，指的是“生物有機體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時，所表現(xiàn)出來的緩和干擾、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力，或者可以看作生態(tài)負荷的還原能力。”自然生態(tài)補償是自然生態(tài)系統(tǒng)對由于社會、經(jīng)濟活動造成的生態(tài)環(huán)境破壞所起的緩沖和補償作用，強調(diào)的是自然生態(tài)系統(tǒng)對外界壓力的適應能力。而后，人們逐漸認識到自然生態(tài)環(huán)境的重要性，生態(tài)補償?shù)膬?nèi)涵也隨之發(fā)生了變化。在自然環(huán)境管理領域，生態(tài)補償?shù)暮x是指，人們通過采取措施確保生態(tài)環(huán)境質(zhì)量或功能的行為，特別是對生態(tài)用地的占用補償，即確保一定區(qū)域內(nèi)生態(tài)用地保持在穩(wěn)定的水平。例如，濕地補償、城市綠地補償。但是，在今天看來，生態(tài)補償不單是為了控制生態(tài)破壞，而應該包括因自然資源的使用所造成的生態(tài)功能喪失的恢復和補償，具體包括對為保護和恢復生態(tài)環(huán)境及其功能而付出代價、做出犧牲的單位和個人進行經(jīng)濟補償；對因開發(fā)利用土地、礦產(chǎn)、森林、草原、水、野生動植物等自然資源和自然景觀而損害生態(tài)功能或?qū)е律鷳B(tài)價值喪失的單位和個人收取經(jīng)濟補償。生態(tài)補償機制是社會生產(chǎn)不斷發(fā)展與資源環(huán)境容量有限之間矛盾運動的必然產(chǎn)物，它以“資源價值論”的觀念重新評價生態(tài)環(huán)境資源的現(xiàn)實價值，運用政府調(diào)控與市場化運作的方式，讓開發(fā)、利用、破壞生態(tài)環(huán)境資源的人們支付相應的經(jīng)濟補償，用于生態(tài)建設和環(huán)境保護，為社會發(fā)展提供可持續(xù)利用的資源基礎和生存環(huán)境。由此可見，給予為生態(tài)建設和環(huán)境保護的地區(qū)以適當?shù)纳鷳B(tài)補償，十分必要。

（一）建立生態(tài)補償機制是協(xié)調(diào)發(fā)展權與環(huán)境權的需要

青海作為全國重要的水源地，承擔著重要的水源涵養(yǎng)和流域保護的責任，可以說源頭保護的好壞直接關系到中下游地區(qū)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，樹立全流域意識，逐步形成河流中下游對上游源頭的水源補償機制，對加強流域保護、促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和樹立人們的節(jié)水意識必將產(chǎn)生積極深遠的影響。但是長期以來，由于自然、經(jīng)濟、社會、歷史等原因，生態(tài)環(huán)境在不斷惡化。同時，對于生態(tài)一直存在著“環(huán)境無價、資源低價、商品高價”的價格體系，助長了資源開發(fā)者把開發(fā)造成的生態(tài)破壞的外部不經(jīng)濟性轉(zhuǎn)嫁給社會，原料生產(chǎn)與加工企業(yè)憑借對環(huán)境資源的無償或低價占有而獲得超額利潤。由于環(huán)境利益及其相關的經(jīng)濟利益在保護者、破壞者、受益者和受害者之間的不公平分配，致使保護者得不到應有的經(jīng)濟回報，破壞者未能完全承擔破壞環(huán)境的責任和成本，受益者無償占有環(huán)境利益，受害者得不到應有的經(jīng)濟賠償。這種環(huán)境及其經(jīng)濟利益關系的扭曲，是保護生態(tài)環(huán)境面臨的巨大困難。所以，在青海構建必要的生態(tài)補償機制，以維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，勢在必行。而在法律上創(chuàng)設生態(tài)補償制度，可以作為一種極其有效的調(diào)和劑，使人類的發(fā)展權與環(huán)境權并行不悖。一方面，通過賦予公民在合理限度內(nèi)使用自然資源的權利，充分保障公民的生存權、發(fā)展權；另一方面，自然資源又可以通過充足的補償基金得到有效的營造、保育、維持和管理，并充分發(fā)揮其自我調(diào)節(jié)的功能，從而使生態(tài)環(huán)境得到保護。通過這種機制，環(huán)境權與生存權、發(fā)展權之間的沖突得到有效協(xié)調(diào)和解決，從而促進人與自然的和諧相處。

（二）建立生態(tài)補償機制是實現(xiàn)環(huán)境公平的有效方式

所謂環(huán)境公平，是指在環(huán)境資源的開發(fā)、利用和保護上所有主體一律平等，享有同等的權利、承擔同等的義務。任何主體的環(huán)境權益都有可靠的保障，受到侵害時均能得到及時有效的救濟。對任何主體違反環(huán)境義務的行為，都要予以及時有效地糾正和處罰。只有對生態(tài)資源耗費構成的生態(tài)成本給以適當?shù)难a償，才能保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。但是，長期以來，青海作為全國重要的生態(tài)功能區(qū)，犧牲了一部分發(fā)展權，而犧牲的這部分發(fā)展權沒能得到相應的補償。例如，在一些特殊的環(huán)保工程啟動實施后，工程區(qū)的經(jīng)濟雖然發(fā)展，但是，農(nóng)牧民群眾的生產(chǎn)、生活卻受到一定的影響；由于禁牧等生態(tài)措施的實施，涉及到牧民搬遷、減畜、地方財政收入的減少、后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等諸多方面的問題；上游搞好生態(tài)保護，下游同樣能獲得生態(tài)效益；青海犧牲眼前經(jīng)濟發(fā)展可資利用的資源來搞生態(tài)保護，是為了全局的長遠發(fā)展，如果由此造成的經(jīng)濟損失全部由西部來承擔，顯然是不公平的。為了顯示公平和公正的原則，應鼓勵大家共同為保護生態(tài)環(huán)境作貢獻。例如，國家和社會受益者應對青海進行生態(tài)補償，對中下游生態(tài)環(huán)境受益部分進行貨幣計量，使受益方對實際受益進行支付；從東部地區(qū)的GDP中拿出一定的比例用于青海的發(fā)展援助，在上級政府的協(xié)調(diào)和財力支持下，上下游結成利益共同體。通過上游對下游的補償，可以減緩青海因貧困和生存壓力而破壞生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟活動，從資金上支持和保證青海經(jīng)濟結構和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，為青海居民提供更多的生存和發(fā)展機會。總而言之，西部生態(tài)補償機制的法理基礎是公平的。

二、青海在構建生態(tài)補償法律機制方面存在的問題

法律是構建生態(tài)補償機制的保障，然而，目前青海在構建生態(tài)補償法律機制方面存在一定的問題。

(一)生態(tài)補償主體不明確

生態(tài)補償是多個利益主體(利益相關者)之間的一種權利、義務、責任的重新平衡過程。實施生態(tài)補償，首先要明確各利益主體之間的身份和角色，明確其相應的權利、義務和責任。但是，目前的生態(tài)補償主體不明確，導致無法根據(jù)法律界定各利益相關者在生態(tài)環(huán)境保護方面的權利、義務、責任關系。

(二)生態(tài)補償方式較單一

目前，我國環(huán)境資源立法中體現(xiàn)“生態(tài)補償”的方式比較單一，生態(tài)補償資金投入的典型方式是以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，地方投入較少。生態(tài)補償資金渠道主要是依靠政府財政資金，國家有限的資金只能以毛毛雨的形式分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費，難以保障生態(tài)補償?shù)某掷m(xù)進行。

（三）生態(tài)功能區(qū)與其它區(qū)域的生態(tài)補償不明確

生態(tài)功能區(qū)及其居民追求經(jīng)濟發(fā)展謀求美好生活的權利是其正當而合法的權利，任何人無權采用強制性手段任意予以限制或剝奪。而在實踐中，生態(tài)功能區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)過程不可避免地造成一定程度的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。由于生態(tài)功能區(qū)與其它區(qū)域在對待生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)價值和生態(tài)恢復活動價值方面的取向不同，雙方在生態(tài)恢復的活動中各自采取不同的策略進行博弈。在社會公益和當?shù)鼐用竦睦娴牟┺闹校浣Y果必然是由生態(tài)受益主體承擔生態(tài)恢復活動的補償責任。在生態(tài)功能區(qū)的開發(fā)與保護的矛盾中，往往出現(xiàn)各區(qū)域私利分配的不均衡、生態(tài)功能區(qū)的多重價值選擇的不均衡以及區(qū)域經(jīng)濟利益與整體生態(tài)利益之間的不均衡。而生態(tài)補償制度的立法和完善為均衡狀態(tài)的順利實現(xiàn)提供了保證。

(四)生態(tài)補償程序不規(guī)范

目前，環(huán)境資源法律法規(guī)都沒有對生態(tài)補償?shù)墓芾碜鞒鲈O計和規(guī)定。而在實踐中，生態(tài)補償?shù)墓芾硗灰?guī)范且缺乏監(jiān)督，尤其表現(xiàn)在生態(tài)補償資金的使用上缺乏有效的監(jiān)督。生態(tài)補償資金的使用存在很大的漏洞，高額的管理成本已經(jīng)危及到了生態(tài)建設項目的順利實施。

(五)生態(tài)補償標準不明確

對補償標準的科學確定是保障生態(tài)補償法律機制得以實施的重要因素。但現(xiàn)行環(huán)境資源立法中對生態(tài)補償標準的規(guī)定幾乎是空白，地方在推動生態(tài)補償?shù)倪^程中，也缺乏因地制宜的柔性生態(tài)補償政策和法律依據(jù)，從而影響了補償機制的運行。

（六）環(huán)境立法存在缺陷

環(huán)境立法存在缺陷主要表現(xiàn)在：一是重實體、輕程序。我們的法律規(guī)定應該怎么做或不應該怎么做，這些是實體規(guī)定，但有關通過什么途徑去做、用什么方法參與等程序性規(guī)定則較少，這就限制了公眾參與環(huán)境保護的權利的實現(xiàn)。二是重行政、輕民事。現(xiàn)實中有關環(huán)保的法律往往不重視民事的手段，這種法律的立法方式也使得民事手段缺少依托和支持。三是存在守法、執(zhí)法成本高，而違法成本低的矛盾。例如，總要規(guī)定對污染企業(yè)的罰款上限，甚至擔心將其罰垮了會影響稅收和就業(yè)。實際上，在處罰根本無法撼動違法者的情況下，環(huán)境執(zhí)法自然得不到真正重視。我們的處罰原則應是，不能使違法者從違法中得到好處。

三、構建青海生態(tài)補償法律機制的具體法律措施

（一）立法中應突出補償標準科學化，體現(xiàn)環(huán)境公平原則

補償標準科學化，一要建立資源環(huán)境價值評價體系，積極開展綠色國民經(jīng)濟核算試點工作，進一步完善國民經(jīng)濟增長過程代價分析，著手環(huán)境資源實物量統(tǒng)計、資源耗減、環(huán)境損失估價方法等課題的研究工作。二要建立自然資源和生態(tài)環(huán)境監(jiān)測統(tǒng)計指標體系，探索從定性化向定量化轉(zhuǎn)變的自然資源和生態(tài)環(huán)境價值評估方法，根據(jù)生態(tài)服務價值評估或者是生態(tài)破壞損失評估，建立起理論生態(tài)補償標準。三要開展協(xié)議補償標準研究，要考慮市場、社會和群眾的承受能力，由補償“接受方”和補償“支付方”之間的協(xié)商談判而確定補償標準。生態(tài)補償應遵循“誰受益、誰補償”的原則。例如，防護林、環(huán)境保護林、水源保護林不僅使當?shù)卣⑵髽I(yè)和居民從中受益，而且使有關地區(qū)的政府、企業(yè)和居民從中受益，這些受益者都應當支付適當?shù)纳鷳B(tài)補償費，以體現(xiàn)公平合理。所謂公平，是指凡是生態(tài)環(huán)境建設的受益者均應給予相應補償。所謂合理，是指受益者補償?shù)臄?shù)額應與其所獲利益相當，對直接受益者和間接受益者，對受益大者和受益小者，應適應不同的標準和數(shù)額，以最有效地發(fā)揮生態(tài)補償?shù)男б妫龠M生態(tài)環(huán)境的保護和恢復。

（二）立法中突出補償方式的多樣性

生態(tài)補償機制應建立國家、地方、區(qū)域、行業(yè)多層次的補償系統(tǒng)，實行政府主導、市場運作、公眾參與的多樣化生態(tài)補償方式。一要強化財政縱向補償方式，政府應按國民收入的一定比例將生態(tài)建設撥款和補貼納入財政預算，按年度撥付；根據(jù)不同地域不同的功能，制定分區(qū)指導政策，加大對重要生態(tài)功能區(qū)的補貼力度；建立環(huán)境保護的激勵機制和生態(tài)建設的財政補貼制度，增加對生態(tài)保護良好區(qū)域或生態(tài)環(huán)境保護成績顯著區(qū)域的補助。二要建立地區(qū)間橫向補償方式。地區(qū)間橫向補償，即“受益者”對“保護者”的補償、“發(fā)達地區(qū)”對“欠發(fā)達地區(qū)”的補償、“上游區(qū)域”對“下游區(qū)域”的補償。比如，青海可從水費中附加提取一定比例的資金，用以輸出地區(qū)的生態(tài)環(huán)境補償，政府應建立生態(tài)補償專項基金，按人口、財政收入等因素綜合確定一個比例，將其列入財政預算之中，并且要專款專用。“發(fā)達地區(qū)”也可通過技術、設備、資產(chǎn)等實物補償“欠發(fā)達地區(qū)”。三要完善市場補償方式，利用市場交易模式實現(xiàn)節(jié)約資源、保護生態(tài)環(huán)境的價值。應加大對損害資源與環(huán)境行為的成本收費。完善資源有償使用制度，加強資源費的征收和管理;合理提高城鎮(zhèn)污水處理收費標準;全面實行排污許可證制度和排污總量控制制度，提高排污費征收標準;合理提高礦山生態(tài)恢復和治理備用金標準;對開發(fā)、保護和利用生態(tài)環(huán)境資源的單位和個人開征生態(tài)環(huán)境稅；應積極探索水權轉(zhuǎn)讓和排污權交易機制，建立區(qū)域內(nèi)水污染物排放指標有償分配機制和排污權的“買賣”市場，鼓勵上下游之間探索水資源有償使用的市場轉(zhuǎn)換機制；建立鼓勵公眾參與的補償機制，制定生態(tài)補償社會捐助辦法，設立生態(tài)補償基金，發(fā)行生態(tài)補償彩票，廣泛籌措生態(tài)補償資金。

（三）在立法中突出主體雙方的權利和義務

在生態(tài)補償法律關系中，補償實施主體應享有的主要權利和義務如下:補償實施主體應享有的主要權利有：在“抑損性”生態(tài)補償中，補償實施主體(繳費者)的權利有獲得自然資源開發(fā)利用的權利；有對生態(tài)補償費繳納情況的知情權；有對誤繳或其它應退繳情形下的退費要求權等。在“增益性”生態(tài)補償中，補償實施主體(國家)的權利，應基于公共利益的需要，限制或剝奪補償接受者基于生存需要的自然資源開發(fā)利用權或財產(chǎn)權的權利；有確定補償范圍、方式、數(shù)額的權利；國家進行登記后，有根據(jù)受損人提供的證據(jù)材料進行審查和調(diào)查的權利。補償實施主體應履行的主要義務有：在“抑損性”生態(tài)補償中，補償實施主體(繳費者)的義務有申報自然資源開發(fā)利用狀況的義務;接受國家繳費監(jiān)督的義務;一定事項的告知義務等。在“增益性”生態(tài)補償中，補償實施主體(國家)的義務有：就補償發(fā)生的原因及補償方案公告的義務;補償?shù)怯洸⒙犎∫庖姷牧x務;撥付補償性支出的義務等。補償接受主體應享有的權利主要有:在“抑損性”生態(tài)補償中，補償接受主體(國家)的權利有對自然資源的合法開發(fā)利用情況的調(diào)查權;對生態(tài)補償費繳納額的核定權;對生態(tài)補償費繳納時的受領權等。

（四）在立法中突出長效機制

應加快研究和建立綠色GDP制度，改變國民經(jīng)濟統(tǒng)計和計算方法，將生態(tài)資源遭破壞的部分計入國民經(jīng)濟成本。同時，應大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減少廢物，實現(xiàn)清潔生產(chǎn)。生態(tài)補償機制的形成，最重要的還是建立一種長期的資金保證機制。因此，需要制定出臺便于操作和執(zhí)行的生態(tài)效益補償基金實施辦法，發(fā)行生態(tài)保護彩票等。生態(tài)補償機制的形成，是不同地區(qū)、不同部門、不同利益群體利益分配的調(diào)整過程，涉及到很多部門和不同的利益群體的切身利益，因此，建立有效的政府協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理機制非常必要，它有助于及時解決不同利益群體間可能產(chǎn)生的矛盾，有利于互惠互利和持續(xù)發(fā)展。應加大環(huán)境執(zhí)法力度，提高依法行政的水平和效率。制定生態(tài)補償政策時要明確補償目標、補償時間、補償標準、補償方式和補償對象。生態(tài)補償政策是否有效，關鍵是設計出能使貢獻者得到補償金的方案。為了保證把補償落到實外，必須解決如下問題：一是如何將補償金直接發(fā)放給參與生態(tài)建設的農(nóng)戶和企業(yè)的手中，而不能對地區(qū)補償；二是通過財政轉(zhuǎn)移支付與稅收減免等優(yōu)惠政策對做貢獻地區(qū)補償時，應確保轉(zhuǎn)移支付部分歸政府支配，而稅收減免歸農(nóng)戶和企業(yè)享有。通過立法和有效監(jiān)督，確保國家的生態(tài)補償?shù)睫r(nóng)民手中，而不被中間的一些機構或個人截流它用，在實踐中不斷規(guī)范和完善生態(tài)補償制度。