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摘要:在大力推進海洋生態文明的新形勢下，作為我國重要漁區之一的環渤海區域如何推進漁業生態環境保護問題尤為重要。根據環渤海區域漁業生態環境的情況以及環渤海區域漁業生態環境保護所面臨的問題，為了從根本上改變漁業生態環境所處的困境及確立海洋漁業生態環境保護的法治理念，具體應從以下兩個方面入手:一方面要構建海域生態補償機制，為漁業生態補償機制的構建給予指導;另一方面，構建海洋生態損害賠償法律機制，從而形成完備的漁業生態環境法律體系。

關鍵詞:漁業;生態文明;法律保護

在中共中央國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》和《生態文明體制改革總體方案》的指導下，傳統漁業、生態文明與環境保護相結合構成漁業生態環境法律保護這一聯合概念。根據《2018年中國海洋生態環境狀況公報》的內容，海洋漁業生態環境主要考察水環境的變化、污染事故、自然災害、資源養護與生態修復問題［1］。在此基礎上，漁業生態環境法律保護是指如何運用法律來保護漁業生態環境，在漁業生態環境遭受損失時，如何進行修復與賠償的法律問題。環渤海區域毗鄰傳統海洋漁區，涉及遼寧省、河北省、天津市、山東省等多個省市地區，如何依托海洋生態文明發展環渤海區域漁業生態環境保護成為海洋法治建設中的重大課題。因此，明確并改善漁業生態環境保護的法律問題對我國海洋漁業以及海洋生態文明的發展具有重要意義。

一、環渤海區域海洋漁業生態環境現狀分析

環渤海區域是以渤海灣為中心，包括遼東半島、山東半島、京津冀地區。渤海海域與陸地水系密切聯系，該區域的海洋環境、河流水環境、地下水系以及生態環境息息相關，形成了一個完整的循環系統。隨著經濟的發展，海洋生態環境日益惡化。面對越來越嚴峻的海洋污染形勢，環渤海區域各省市相繼進行治理，例如遼寧推出了取締非法及不合理排污口、加大環境監測頻次、關閉“十小”污染企業等一系列措施。但是，近年來隨著環渤海區域經濟快速發展，渤海海域飽受陸源污染之困，入海排污口超標，圍填海引發的海洋生態環境問題突出，部分沿海石化行業集中帶來環境安全隱患，超標排放等污染問題直接導致環渤海區域海洋漁業生態環境遭到破壞。漁業資源或者說漁業經濟是環渤海區域的重要經濟支柱之一。然而，與我國其他海域所面臨的情況相似，基于海洋漁業生態環境的破壞，隨之而來的是日益嚴峻的海洋生態環境惡化的現實。(一)海洋污染日益惡化。根據中國生態環境部提供的材料，渤海成為我國海洋區域中海洋污染的重災區。造成渤海海域污染的原因主要有以下幾類:第一，渤海作為我國的內海，水域較淺且海域相對封閉，其水體交換能力差，自凈能力較弱，造成污染后難以恢復;第二，環渤海地區人口密度大、工業基礎厚重，向渤海排放的工業污染物、生活污染物量較大，造成渤海海域嚴重污染;第三，沿海地區對海洋不合理開發，諸如填海造地、海域水產養殖、港口建設、油氣開發等海洋開發項目造成渤海海域污染，同時破壞了該海域的生態平衡，導致海水富營養化。據《2018年中國海洋生態環境狀況公報》，2018年渤海海域未達到第一類海水水質標準的海域面積為21560平方千米，較上年同期增加2820平方千米;出現劣四類水質的海灣共計16個，其中環渤海區域有三個［1］。隨著人類對渤海海域的開發，自有記錄以來渤海海域頻發赤潮，對海洋漁業生產造成巨大的經濟損失。赤潮的發生證明了海洋生態平衡的破壞和海水污染的嚴重性。(二)漁業資源嚴重減少。隨著海洋環境的惡化，相應最嚴重的后果就是漁業資源嚴重衰退，根據中國生態環境部提供的材料可知:一是種類明顯減少，大量海洋生物日益變成珍稀物種;二是海洋生物多樣性降低，有些魚類資源的滅絕，一定程度上損害了海洋生物多樣性;三是漁業產量和品質下降，又如渤海刀魚的價格隨著產量的減少不斷增高，漁業產量連年下降，又如小黃魚的單位網產已由1959年的每網51千克下降到1998年的每網0．4千克［2］。造成環渤海區域漁業資源的現狀很大程度上緣于生態因素，從某種意義上說也是環境因素。一方面，自20世紀80年代以來，環渤海區域海域污染問題嚴重［3］，水產養殖業所帶來的負面污染問題、城市污水等造成的海域環境污染以及船舶溢油等事件的發生導致海洋環境受到污染，漁業隨之受到影響;另一方面，我國漁民的過度捕撈造成我國黃海近海海域的漁業資源匱乏。國際海洋法中已經認識到過度捕撈是造成漁業資源驟減的根本原因［4］，漁船數量的迅猛增加必然導致對漁業資源的過度掠奪。“我國海洋捕撈機動漁船的數量由60年代末的1萬余艘迅速增加至90年代中期的20余萬艘。”［5］此外，環渤海區域在自然地理劃分上，相對而言臨近我國內水，相應的靠近公海更遠，也在一定程度上削弱了渤海海域的漁業資源。最后，海域生態環境遭到破壞，近些年隨著人口對土地需要的劇增，填海造地所產生的生態影響也在一定程度上加重了漁業資源的枯竭。

二、環渤海區域海洋漁業生態環境法律保護框架

環渤海區域面臨海洋漁業資源的生態環境問題，特別是渤海灣近年遭受幾次漏油事件，凸顯了構建環渤海區域漁業生態環境保護法律問題的重要性。在遵從我國憲法、漁業法等上位法的前提下，環渤海區域結合自身的特點形成了相應的法律框架。目前針對漁業環境生態法律保護的國家層面的法律法規主要包括《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國漁業法實施細則》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海洋污染防治法》《中華人民共和國海域管理法》《中華人民共和國海島保護法》《全國海島保護規劃》等法律法規，幾乎涵蓋了漁業生態法律保護中的漁業管護、漁業管理、漁業資源環境行政管理等內容。環渤海區域的各省市結合自身實際情況，根據《中華人民共和國漁業法》等法律法規頒布了相應的地方性法規，如《天津市漁業管理條例》《遼寧省漁業管理條例》等，加強了漁業資源的保護和合理利用，保障了水產品質量安全和漁業生產安全，維護了漁業生產者的合法權益，促進了漁業的可持續發展。為了保護和改善海洋環境，促進經濟社會的可持續發展，各省市根據《中華人民共和國海洋環境保護法》等法律法規，結合本地實際，制定了《天津市海洋環境保護條例》《遼寧省海洋保護辦法》《河北省海洋環境保護管理規定》及《山東省海洋環境保護條例》。環渤海各省市為了加強漁業船舶監督檢驗管理，保障漁業船舶的安全航行、作業和人身財產安全，防止水域環境污染，根據《中華人民共和國漁業船舶檢驗條例》制定了《遼寧省漁業船舶監督檢驗條例》《山東省漁業船舶管理辦法》《河北省漁業船舶管理條例》等地方性法規。為了進一步改善渤海海域生態環境，國務院與各部委還制定并頒布了《渤海碧海行動計劃》《國家海洋局關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見》《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》等指導意見和生態恢復計劃。《渤海綜合治理攻堅戰行動計劃》重點改善渤海生態環境質量，給予漁業生態良好的發展環境。客觀地說，環渤海區域各省市構建了漁業法律法規初步體系。但是縱觀目前的法律法規、規章制度等，我們對漁業生態環境法律保護重點在漁業管理方面，關于漁業生態環境法律保護方面稍有欠缺。從海洋生態環境保護方面而言，關于填海造樓、填海造地的審批等具有嚴格的程序，但是關于因為填海而造成的對環渤海區域漁業的潛在威脅而引發的賠償機制不得而知。在2011年的康菲海上油污泄漏事件中，導致渤海海域海面遭受油污污染，如何針對這種現實的以及潛在的漁業資源損害進行賠償等問題依然需要解決。目前環渤海區域的大連港、天津港等成為國際郵輪的開放港口，因游輪所造成的漁業資源的潛在威脅如何規制也存在部分空白。基于此，如何完善環渤海區域漁業生態環境法律保護問題，成為環渤海區域亟須解決的問題。

三、環渤海區域漁業生態環境法律保護現存問題

環渤海區域是我國的傳統漁區，然而由于漁業資源的減少和漁業生態環境的惡化，漁業生態環境法律保護問題日益突出。(一)漁業違法成本略低。漁業生態環境惡化的原因之一在于漁民沒有從思想上充分認識到這一問題的嚴重性。在目前的捕魚作業中，依然存在用不合格網具、忽視休漁區等破壞漁業生態環境的行為。但是我們目前執法缺乏有效的法律監管，漁船違法成本過低。從漁業行政處罰角度而言，目前的行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得;嚴重的處以暫扣或者吊銷漁業執照。單就罰款而言，《中華人民共和國漁業法》第三十八條規定:“制造、銷售禁用的漁具的，沒收非法制造、銷售的漁具和違法所得，并處一萬元以下的罰款。”第四十條規定:“使用全民所有的水域、灘涂從事養殖生產，無正當理由使水域、灘涂荒蕪滿一年的，由發放養殖證的機關責令限期開發利用;逾期未開發利用的，吊銷養殖證，可以并處一萬元以下的罰款。”［6］對于炸魚、毒魚等非法捕撈的處罰，具體規定在《中華人民共和國漁業法實施細則》中，其中第二十九條規定:“依照《中華人民共和國漁業法》第二十八條規定處以罰款的，按下列規定執行:(一)炸魚、毒魚的，違反關于禁漁區、禁漁期的規定進行捕撈的，擅自捕撈國家規定禁止捕撈的珍貴水生動物的，在內陸水域處五十元至五千元罰款，在海洋處五百元至五萬元罰款;(二)敲(舟古)作業的，處一千元至五萬元罰款;(三)未經批準使用魚鷹捕魚的，處五十元至二百元罰款;(四)未經批準使用電力捕魚的，在內陸水域處二百元至一千元罰款，在海洋處五百元至三千元罰款;(五)使用小于規定的最小網目尺寸的網具進行捕撈的，處五十元至一千元罰款。”《中華人民共和國漁業法》第四十一條規定:“未依法取得捕撈許可證擅自進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，并處十萬元以下的罰款;情節嚴重的，并可以沒收漁具和漁船。”《中華人民共和國漁業法》第四十二條規定:“違反捕撈許可證關于作業類型、場所、時限和漁具數量的規定進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，可以并處五萬元以下的罰款;情節嚴重的，并可以沒收漁具，吊銷捕撈許可證。”［7］除了國家層面外，環渤海區域各省份也結合自身的實際情況制定了相關的處罰標準。《遼寧省漁業管理條例》第二十八條規定:“未取得捕撈許可證擅自進行捕撈的，沒收漁獲物和違法所得，按照下列規定并處罰款:(一)對內陸非機動漁船，處三百元罰款，對內陸機動漁船、海洋非機動漁船處七百元罰款;(二)對海洋機動漁船按照不同類型給予不同等級的罰款。”［8］《天津市漁業管理條例》第四十三條規定:“使用未經漁業船舶檢驗機構檢驗的漁業船舶和船用產品的或者使用經檢驗不合格漁業船舶和船用產品的，責令改正，并可處二萬元以下罰款。”［9］從上述條文中可以發現，不管是國家層面還是地方層面，對漁業違法行為的罰款都設置了數額的上限，罰款數額相較于漁業違法的成本而言依然過低。罰款的根本目的在于懲戒與教育:一方面要懲罰違法漁業作業行為，制止損害漁業生態環境的違法行為;另一方面，更重要的是通過罰款達到教育與警示的作用，讓漁民在實施違法漁業行為之前，要思考違法行為所帶來的違法性后果，將罰款與漁民經濟收入相關聯，以達到警示與教育的目的。(二)海洋不合理開發，缺乏統一開發管理。2018年中國生態環境部等多部委下發了《渤海綜合治理攻堅行動計劃》(以下簡稱《計劃》)，要求環渤海各省市通過三年綜合治理大幅降低陸源污染物入海，明顯減少入海河流V類水體排放，到2020年渤海近岸海域水質優良(一、二類水質)比例達到73%左右［10］。環渤海區域涉及多地區，治理情況較為復雜，部分地區仍存在排污量較大的問題。環渤海區域各地政府在綜合治理過程中各行其是，對于交叉地區和部門尚未形成區域性合作。在《計劃》出臺后，各地方政府開展了積極的治理措施和行動，但由于涉及地方政府與眾多涉海部門紛繁復雜的利益關系和權力分散，綜合管理機制仍未建立健全。渤海綜合治理工作的開展，對改善渤海海域水質、恢復渤海生態環境具有重要意義。在該計劃實施過程中，存在地方政府重視程度不夠、排污壓力較大、區域間治理不平衡、缺乏多區域協同等短板。尤其需要指出的是缺乏統一管理和區域協同，嚴重影響渤海生態環境恢復。各地方與涉海部門專精一處、各自為政的現狀不能實現海洋治理、開發、利用的精細化管理，造成過度開發、過度使用、開發不協調等涸澤而漁的后果，不利于海洋的可持續發展和利用。(三)缺乏環境保護賠償機制。以大連“7•16”事故為例，原因是游輪在已經暫停卸油作業時，負責作業的公司繼續向輸油管道中注入含有強氧化劑的原油脫硫劑，從而導致輸油管道內發生爆炸。本次爆炸發生后，原油造成了海灘污染面積超過50平方公里，對周圍環境造成的影響不可低估。這次海洋污染的嚴重性，可能并不比原油管線爆炸的損失小，其修復海洋環境的難度甚至比修復輸油管線大得多。但是，實際問題是海洋溢油造成海洋生態環境污染后，大家的重點都放在了如何清理沙灘污染、如何清理近海海域海水污染以及管道修復問題上，可是更可怕的后果是造成了海洋生態系統失衡，從而造成漁業資源污染。面對這樣的環境污染案件，很多潛在的被污染海域的主體并沒有得到充分而必要的賠償。例如，住在周邊海域的人民，誰能證明此次油污污染不會造成身體損害?在周邊海域養殖的養殖戶，誰來賠償日后三年、五年甚至十年養殖成活率低的損失?因此，環渤海區域乃至我國需要健全環境保護賠償機制。

四、環渤海區域漁業生態環境法律保護對策

環渤海區域漁業生態環境法律保護是我們要承擔的任務，是我們促進環渤海區域海洋生態文明發展的使命之一。解決環渤海區域漁業生態環境法律保護問題要以構建生態補償機制為新的視角提出解決問題的方法。宏觀上而言，國家層面要在海洋法的構建中加強漁業生態環境保護問題，在海洋法中強調海域生態補償機制與生態損害賠償法律機制。目前，我國并沒有一部統一的海洋法，相較于日本的《海洋基本法》以及英國的《海洋法》等，我國海洋方面的立法亟待完善。我國僅僅頒布了《中華人民共和國漁業法》《中華人民共和國海洋環境保護法》《中華人民共和國海島保護法》等幾部海洋法律，相對而言缺乏針對海域污染、海洋生態等問題而引發的漁業生態環境保護方面的法律。具體而言，結合環渤海區域的實際情況，要形成“預防—制止—賠償”三位一體的法律構建體系。基于上文針對環渤海區域漁業生態環境保護的法律體系梳理，提出以下建議。(一)提高漁業違法成本《中華人民共和國漁業法》。自1986年頒布以來，經歷了四次修改，最近的一次修改是2013年。隨著科技進步和經濟社會發展，海洋漁業資源的保護、開發利用發生了巨大的變化，同時違法行為變得多樣化，現有的針對漁業違法的法律條款已不能起到震懾和管控的作用。《中華人民共和國漁業法》作為海洋漁業管理的基本法，應該與時俱進，加強漁業生產監管，加大對違法行為的懲治力度，如加重對違法行為的罰款，使漁業企業及漁民在高強度的嚴格法律規定下規范進行漁業工作，以凸顯法律的預防與制止作用。同時，還應對捕魚船舶設備、禁漁期與禁漁區、破壞漁港設施、養殖水域灘涂、暴力抗法及追究刑事責任等方面做出規定，體現法律的明示作用。(二)完善統籌環渤海海域開發管理機制。2017年國家海洋局印發的《國家海洋局關于進一步加強渤海生態環境保護工作的意見》(以下簡稱《意見》)指出，渤海海域水質近年來有所改善，但重點海灣污染變化不明顯，海洋資源利用方式粗放，開發強度依然過大。《意見》中要求環渤海省市編制和修訂海洋空間規劃、加強海洋污染物聯防聯控機制、加強海洋空間資源利用管控、加強海洋生態保護和環境治理修復等措施［11］。自《意見》出臺以來，各地政府與相關部門采取了一系列措施，然而污染控制效果并不顯著，近年來各類海域污染事件頻發。環渤海區域的治理涉及多部門、多省市，難以形成綜合治理的合力。目前，各自為政的治理方式不能很好地解決現有的治理難題，通過建立跨省域跨地區的綜合治理模式，實現多部門跨地區的治理，解決各地方經濟保護，解決環渤海區域的生態破壞的難題。同時，還須建立統一管理機構，對環渤海區域的海洋開發進行統一規劃、統一審批、統一協調，以期尋求生態保護與經濟發展的平衡，實現環渤海地區的可持續發展。中央主管部門還應加強飛行檢查力度，對涉海開發項目加強環評監管，對于違規開發項目應及時叫停，降低渤海海域生態破壞的影響力度。(三)構建海洋生態損害賠償補償法律機制。環渤海區域海域近年發生多起生態損害賠償事件，特別是康菲渤海溢油事件所造成的潛在的漁業損失不可估量。目前仍然有專家指出渤海康菲公司造成的污染至今無人問責［12］，導致渤海灣水產品減產九成［13］。當災難來臨時，如何利用法律保護環渤海區域漁業成為我們所要積極解決的問題。環渤海區域可以結合自身的情況，依據《中華人民共和國海洋環境保護法》制訂適應當地的海洋生態損害賠償實施方案，對海洋生態損害賠償的主體、索賠范圍以及污染清理、潛在污染補充進行賠償，特別是強調對潛在漁業的損害進行賠償。除賠償機制外，海洋生態的補償機制也是必不可少的。福建省作為國家先行生態文明示范區，響應中共中央國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》，于2015年出臺《福建省生態文明體制改革實施方案》，嚴格推行海域生態補償法律制度，促進了海洋污染防控。環渤海區域應該依據《深化經濟體制改革的實施方案》，結合屬地實際，制訂環渤海區域生態文明體制改革實施方案，從而為漁業生態補償機制的構建樹立指導。環渤海區域海域生態補償機制重點在加強漁業資源的補償:一方面對影響漁業生態環境的因素進行梳理、界定，從而界定有利于漁業資源環境發展的開發與綜合利用;另一方面，重點突出對漁業生態環境的補償機制，對漁業所造成的潛在生態環境污染進行補償。綜上，在周邊國家紛紛通過制定海洋立法來支撐各國海洋戰略時，我國國內關于海洋的立法依然存在空缺。因此我國應該立足基本國情，制定有針對性的海洋法律，可以從以下幾方面進行。第一，通過完善我國國內法的方式促進環渤海區域漁業生態環境的法律保護。通過加快我國關于漁業管理、生態補償機制等法規，加強環渤海區域漁業生態環境保護的法律問題研究。第二，通過完善我國國內法的方式促進環渤海區域漁業的產業發展。目前由于海洋環境污染問題沒有解決，致使我國的漁業資源等一系列經濟權益受到威脅，這就要求在國內層面上通過完善立法的方式維護我國合法的漁業經濟權益。第三，通過完善國內立法的方式加強我國漁業補償機制。我國一方面注重漁業的行政管理，另一方面加強漁船漁港的監督與管理，更重要的是要建立海域生態補償機制以及海域生態賠償機制。第四，通過完善國內立法的方式助力海洋漁業生態補償的發展，使得海洋漁業生態補償以法律的形式固定化、確定化和被保護化。

五、結語

漁業生態環境保護法律問題是我國海洋權益的重要內容，是環渤海區域漁業建設發展的重要體現，明確并改善漁業生態環境保護法律問題對我國海洋漁業以及海洋生態文明的發展具有重要的意義。海洋生態文明的構建不是宏觀的口號，相關海洋生態文明是保護的法規。對相關海洋切身利益的具體指導。環渤海區域要構建全面保障環渤海區域漁業生態環境資源保護的法律體系，如此才能保障海洋經濟的可持續發展，實現海洋強國戰略。

作者:王黎黎 武亞男 朱蒙蒙 單位:大連海洋大學