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本文作者：胡秀杰工作單位：安徽財經大學

2004年3月14日,十屆全國人大二次會議經過投票表決,高票通過了十四條憲法修正案。其中,針對憲法原第十條第三款規定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”我國在此次憲法修正案中明確規定了對公民合法私有財產的憲法保護,但如何在征收、征用的同時對私有財產進行有效保護和補償呢?筆者認為應該從以下幾個方面加以考慮:

一、科學界定征收和征用的科學內涵。

征收和征用,是國家強行取得公民和法人的財產制度,屬于一種例外規則,正像強制締約制度是合同自由原則的例外,無過錯責任制度是過錯責任原則的例外一樣,征收和征用制度就是物權絕對性原則的例外規則。例如法國民法典第545條規定:“任何人不得被強制轉讓所有權,但因公用并在事前受公用補償時,不在此限。”德國基本法第14條第3款規定:“剝奪所有權只有為公共福利的目的才能被允許。”就是關于征收制度的規定。可見,此次憲法修正案在規定關于“公民的合法私有財產不受侵犯”的同時,規定了“國家為了社會公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用”,是符合現代法治精神和共同經驗的。征收和征用是既有聯系又有區別的兩項法律制度。其共同點在于強制性。依法實行的征收和征用,均僅依政府的單方面的意思表示(征收命令、征用命令)而發生效力,無須征得被征收、被征用的公民和法人的同意,被征收、被征用的公民和法人必須服從,不得抗拒。征收和征用的不同點是:征收的實質是強行收買,征收的對象限于不動產,主要是土地所有權和土地使用權,且征收不發生返還問題,只發生征收補償問題;征用的實質是強制使用,征用的對象包括動產和不動產,使用完畢后應當將原物返還于權利人,如果因使用導致原物毀損不能返還的,應當照價賠償。但是我國修改前的憲法,僅規定了“征用”,而實質上是征收,混淆了征收和征用的區別。這種情況可追溯到建國之初,在1953年的《中央人民政府政務院關于國家建設征用土地》和1954年的《中華人民共和國憲法》中,土地征用都是國家以強制有償的方式取得建設用地所有權,在現行依據原憲法制定的《土地管理法》中,征用實質是征收,但該法所規定的臨時用地情形,實質上是征用。此次憲法修正案則對征收和征用概念做了嚴格的區分。

二、明確規定征收和征用的法定條件

l、為了公共利益的目的

征收和征用的目的均是為了公共利益,這是征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的標準。公益性既是強制性的基礎,也是劃分征收、征用權與私有財產權的界限。公益即公共利益,是指全體社會成員的直接利益。在判斷是否屬于社會公共利益時,特別要注意:只有全體社會成員都能“直接”享受的利益,才屬于社會公共利益。如“建設經濟開發區”、“科技園區”,雖可使社會成員“間接”得到利益,但仍屬于商業目的。而公共道路交通、公共衛生、災害防治、國防建設、科學文化教育事業以及環境保護、文物古跡及風景名勝區的保護、公共水源及引水排水用地區域的保護、森林保護事業均屬于公共利益。我國憲法和一些法律、法規中都將征收、征用的目的規定為“公共利益”的需要,但在認定方面缺乏相應的規定,導致在實踐中存在著公私不分的現象。所以,在立法上可采用列舉式與概括式相結合的辦法對公共利益作出相對明確的規定。

2、必須予以奮平的補償

征收雖然具有強制性的特征,但在市場經濟條件下,仍然屬于一種商品交換關系,應當符合市場經濟的等價交換的基本規律。因此,征收屬于一種特殊的民法制度,與稅法上的稅收制度和行政法上的罰款制度有本質的區別。具體的征收行為雖然是為了公共利益的需要也要給予公平的補償,如果對被征收的公民和法人未予補償或者未予公正的補償,就變成了對公民合法財產的無償剝奪,不僅違反了憲法保護公民合法財產的基本原則,也違背了政府保障公民合法財產的神圣職責。征用的實質是以國家的名義強制使用公民和法人的財產。所謂強制使用,就是不必得到權利人的同意,在國家有使用的必要時直接使用。例如,在戰爭狀態時,征用公民和法人的房屋、土地作為軍隊駐扎或修建軍營之用;在發生嚴重災害時,征用公民和法人的機動車輛運輸救災物資。征用的對象,包括動產和不動產,這與征收的對象限于不動產是不同的。例如,意大利民法典第835條規定:“在發生公共事務、軍事、民事的重大緊急需求的情況下,可以對動產或不動產進行征調。”其中的“征調”即是“征用”。按照發達國家的經驗,只有在發生戰爭或者重大自然災害等嚴重威脅國家和社會整體利益,而由國家宣布處于緊急狀態的情形下,才能征用公民和法人的動產和不動產。非處于緊急狀態,不能實施征用。在國家處于緊急狀態的情形下,國家必須動用一切人力、物力投人戰爭或者抗險救災,以捍衛國家和社會的整體利益,這就使強制使用公民和法人的財產的行為具有正當性。在緊急狀態結束或者使用完畢之后,如果被征用的財產還存在,則應當將原物返還給被征用人,如果原物已經毀損,則就當照價賠償。可見,與征收制度法律給予補償,是不同的。關于補償的標準,主要有三種類型:一是現金補償,二是適當補償,三是公平補償。采用不同的補償標準,會對政府和財產權人產生不同的激勵效應,一味地采用完全補償或適當補償均不利于資源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益與私益后,公平地決定補償,才是有效的選擇,因此,我國應采用公平補償的標準,即對財產權人的補償針對不同情況,靈活適用不同的標準方式進行補償,做到既能彌補財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公共利益的需要。我國已經是一個市場經濟國家,完全有理由給予公平的補償,并確保公民的未來生活環境,發展期望至少不會低于征收(用)之前。這樣,我國現行(土地管理法》第四十七條所規定的“征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償”就與該“公平”的補償標準相違背。因為根據該法,補償費用將可能低于市場價格并無法保障公民的正常生活。因此,必須對此加以修改。

3、必須建立正當的程序

正當程序,又稱正當法律程序。沒有正當程序,政府權力的濫用就不會遇到任何障礙,一切法定權利都會因其不可操作性而變得毫無意義。沒有程序保障的地方,就不會有真正的權利保障。許多國家和地區都從保護私有財產權出發,對征收、征用規定了嚴格的程序。如美國憲法第五條修正案規定:不經正當程序,不得剝奪公民生命、自由和財產。我國憲法修正案規定,基于公共利益的征收或征用,須“依照法律規定”,根據全國人大常委會副委員長王兆國對該條憲法修正案草案的解釋,征收和征用“都要經過法定程序,都要依法給予補償”。建議仿照發達國家的作法,制定一部《國家征收法》,因此法定程序是依照法律的題中應有之義,它應包括下列程序:(l)“公共利益的需要”的認定程序。政治丈叨建設(2)征用程序。包括財產評估程序、補償標準公示程序、協商程序、強制拆遷程序。(3)救濟程序。如行政復議程序、仲裁程序、訴訟程序。(4)聽證程序。某重大事項如“公共利益的認定”必須基于聽證程序。這些程序應貫穿于行政征收與征用的設定與實施過程中,只有這樣才能使得征收、征用進一步法制化、規范化,切實保證公民財產的合法權益。

4、完善事后救濟

征收、征用作為政府強制剝奪公民財產所有權或使用權的一種具體行政行為,其對公民造成的損失是顯而易見的,是典型的損益性的行政行為,因此有必要通過法律設定有效的救濟途徑,這是保障公民財產權的最后屏障。征收、征用的救濟是公民的權利和利益因政府實施征收、征用而受到侵害時的防衛手段和申訴途徑。征收、征用引起的糾紛,主要表現在兩方面:一是征收、征用行為是否合法引起的糾紛,主要包括征收(用)主體、征收(用)目的以及征收程序等是否合法引起的糾紛;二是因為補償問題引起的糾紛,主要有補償的標準、數額、方式以及補償費的歸屬引起的糾紛等。對于行政征收、征用行為引起的糾紛,自然屬于行政復議、行政訴訟及國家賠償的范圍。公民、法人及其他組織對行政征收、征用不服的,可以申請行政復議,對復議決定不服的,再向人民法院提起訴訟;也可以不經過復議,直接向人民法院提起行政訴訟。對于因補償問題引起的糾紛,能否提起訴訟,以及提起什么類型的訴訟,目前尚存在爭議。有人認為,對于因補償問題引起的糾紛,只能在行政系統內部解決,由行政機關作出最終裁決,不能向法院提起訴訟。筆者認為,將補償爭議排除在訴訟范圍之外,顯然不利于保護公民的財產權,不符合依法范圍的理念。因征收、征用補償引起的糾紛可以向法院提起行政訴訟,在補償的救濟程序上,可設計為兩個階段,即行政階段和司法階段。因行政征收、征用而使其財產遭受損失的公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議,如果被征收、征用人與補償義務機關就補償方式,數額不能經協商達成一致意見,并對補償裁決不服的,可以向人民法院提起行政補償訴訟。行政補償訴訟屬于一類特殊的行政訴訟,原則上適用行政訴訟的程序,但法院審理行政補償案件可以適用調解,調解不成的,由人民法院依法作出判決。