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本文作者：朱綿茂彭靜工作單位：

金融危機爆發的過程中，銀行監管不到位，致使各國銀行消費者的權益嚴重受損，極大的影響了銀行消費者們對銀行的信心，一直以來被忽視的消費者保護問題逐步受到各金融國家的重視。2009年6月美國的《金融監管改革—新基礎：重建金融監管》和《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》，又名《華爾街改革和消費者保護法案》和《多德—弗蘭克法案》）改革方案的相繼出臺，其用意在于修補當下美國在危機中暴露出的金融監管漏洞，以此來改善美國金融監管現狀。為了顯示其保護金融消費者的決心，奧巴馬政府幾經周折，使得《多德—弗蘭克法案》成為法律。為了配合立法，建立一家獨立的聯邦金融監管機構—消費者金融保護署，一部《消費者金融保護機構法案》也在09年的10月份與廣大金融消費者見面。美國通過的《多德－弗蘭克法案》，這一部被譽為美國大蕭條時期以來規模最大、嚴厲程度也最高的銀行業改革法案，其出臺的目的就是要在一定程度上控制華爾街，成立專門機構為銀行消費者提供一個良好的金融消費環境，打下堅實的金融法制基礎，預防金融危機的發生。我國銀行消費者保護的法律體系，主要包括《消費者權益保護法》、《民法通則》、《合同法》、《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》等法律，《儲蓄管理條例》、等行政法規以及規范性文件。目前，我國缺少金融消費者保護的基本立法。自經歷了全球性的經濟危機后，各國在后危機時代紛紛對金融進行改革。對比國外的新舊金融監管理念，對金融消費者的重視無疑是最明顯的改變。無論是為了順應國際的立法趨勢，還是的金融立法，制定特別法并建立相應的機構來加強保護金融消費者權益是必要的。

制定我國的《銀行消費者權益保護條例》

我國目前在銀行消費者權益保護方面缺乏專門的立法，現有的《消費者權益保護法》都只是原則性的規定，在適用上不具備可操作性，真正遇到問題的時沒有很好的方法可供解決問題。制定《銀行消費者權益保護條例》，不僅其立法程序相對簡單，而且還能充分考慮到銀行消費者弱勢群體的特征，結合實踐操作中存在的問題，來制定具體的規定。這樣針對性和可操作性都顧及到了，還填補了我國銀行消費者保護領域的立法空白。根據我國的實際需要來看，應制定一部特別法《銀行消費者權益保護條例》。該條例的內容包括：明確銀行消費者的法律概念，明確銀行消費者享有的權利，銀行應盡的義務和法律責任，授權相關機構行使保護銀行消費者權益的職能以及糾紛處理程序等。明確銀行消費者的概念條例的制定就是為了保護銀行消費者的權益，那么誰是銀行消費者，這個代名詞包含的涵義以及其所代表的群體范圍如何界定，就是條例首先該考慮的事情。銀行消費者是指在銀行領域，非基于商業經營的目的購買金融產品或是接受金融服務的個人和家庭、小額投資者和法人。銀行消費者與一般所稱的銀行客戶不同：銀行客戶僅指當前與銀行有業務關系的個體。銀行消費者的范圍很廣，包括一切在銀行開立賬戶的人，包括曾經、現在、將來與銀行有業務關系的人群。將保護的范圍從空間上進行擴大，可以起到盡可能保障安全的目的。銀行消費者的主體范圍包括但不限于直接或是間接為了日常生活而購買金融產品和服務的自然人。明確銀行消費者需要重點保護的權利一是公平、平等交易權。銀行消費者的公平、平等交易權是指銀行消費者在與銀行建立合同法律關系時，銀行消費者有要求雙方遵循平、平等的權利。二是隱私權。銀行消費隱私權是指銀行消費者在與銀行交易的過程中，享有相關信息保密的權利。我國民法中還沒有正式的將隱私權納入到規范中，但是現實生活中，銀行消費者的隱私權倍受侵犯，在此條例中有必要明確出來。并且，銀行隱私權涉及到的保護期限也需要特殊對待，它起始于銀行消費者與銀行的合同法律關系的開始，但是并不能隨著合同法律關系的終止而結束，因為即使交易結束了，銀行消費者留存在銀行的各種信息仍是需要保護的，即便是交易沒有成功，銀行也有義務保障銀行消費者的隱私不受侵犯，所以這個保護期還應有一個后續保障階段。三是知情權。銀行消費者的知情權是指銀行消費者在與銀行建立合同法律關系的準備過程中以及合同法律關系維系過程中，享有獲得必要知識和信息的權利，如產品和服務的所蘊含的專業知識和潛在風險，任何與產品風險掛鉤的相關信息都包含在內。四是教育權。銀行消費者教育權是指銀行消費者享有獲得與交易行為有關的專業知識的權利。包括銀行法律法規、方針政策，以及如何維權的一切相關訊息。五是保密安全權。銀行消費者的保密安全權指銀行消費者在與銀行建立合同法律關系的準備過程中以及合同法律關系維系過程中，享有的財產不受侵害，保持安全的權利。六是求償求助權。銀行消費者的損害求償權是指是指銀行消費者在消費過程中非因自己的故意或者過失而遭受人身、財產、信息損害時，有向銀行提出請求賠償的權利。由于銀行消費者與銀行之間實力懸殊巨大，顯現的弱勢更為突出，我們還應該為求償求助權的實現賦予先行賠付的優待或者是限定一個實現期限，這樣才能真正意義上保護其權益。明確銀行的義務一是明確規定銀行有保障交易公平、平等進行的義務。不得對銀行消費者作出不公平、不合理的行為。這其中比較普遍的，也倍受關注的就是格式合同和格式條款的使用問題。首先，賦予銀行監督委員會權力，在固定的周期對格式合同和格式條款進行審核和限制。銀監會有權對不符合法律規定的合同或是條款責令銀行進行修改、限制、禁止使用。其次，對因合同對銀行消費者產生的增設義務，限制權利以及對銀行免責的條款，銀行有提示說明的義務。二是明確規定銀行有維護銀行消費者金融隱私權的義務。金融隱私權的內容指個人金融信息，包括個人的詳細資料，在銀行辦理過的業務信息，各業務的價值信息，信用等級以及交易記錄等。銀行有義務對這些信息規范地進行收集和整理，并且對其進行分類。對屬于涉及金融隱私的信息，需要保密管理。銀行消費者對其自身的信息享有知曉權和更正權，未經當事人同意，不得隨意公布其金融隱私信息。即便是相關部門有正當的理由需要調去相關的金融隱私信息也要經過法定程序才行。三是明確規定銀行有信息公開的義務。這個義務包含有兩個方面：一是說明義務。說明義務是指在交易合同簽訂之前，銀行對銀行消費者就此次簽訂的內容、風險、相關的法律規定等可能影響銀行消費者判斷是否簽訂合同的因素進行詳盡說明的義務。二是信息披露義務。信息披露義務是指銀行有將影響交易的信息公開的義務。我國己經有《商業銀行信息披露辦法》，該辦法明確規定了銀行在交易的過程中應規范的披露信息，且規定要忠于信息的完整性、準確性和真實性。四是明確規定銀行有教育的義務。要對銀行消費者進行銀行法律知識、銀行基本信息、維權途徑的宣傳與教育。不僅僅是銀行，銀行監督機構以及消費者保護協會，銀行業協會等組織機構都有為銀行消費者提供教育的義務。五是明確規定銀行有保障銀行消費者財產安全的義務。銀行對其客戶的財產具有保障安全的義務從《民法通則》和《消費者權益保護法》中都可以得到佐證。但是銀行產品和服務快速地更新著，銀行卡的普及、網上銀行的推廣還有金融危機后期涌現出的大量的案例使得我們有必要重新看待銀行的這個義務。應明確銀行在設備的更新、技術的升級方面的義務，為銀行消費者提供一個穩健可靠的銀行支付系統來保障其安全性，應制定我國的電子資金劃撥法。六是明確規定銀行要對銀行消費者因銀行方面的原因產生的損失承擔相應的責任。在給銀行規定義務的同時，還規定銀行一旦侵犯了銀行消費者的權益，或是不履行、不充分履行法律賦予的義務，給銀行消費者造成損害的，還應承擔相應的民事、行政、刑事責任。如銀行利用格式合同或格式條款侵害銀行消費者公平平等交易權所應承擔的法律責任等。

修改我國的商業銀行法建立銀行存款保險制度

美國聯邦存款保險公司（FederalDepositInsuranceCorporation,FDIC)是由美國國會在1930年大蕭條時期大量銀行被擠兌后創立的。為恢復存款人對銀行系統的信任，根據《1933年銀行法》建立了聯邦存款保險公司。聯邦存款保險公司由理事會負責管理，理事會成員內5人組成，其成員包括貨幣監理署總監、儲蓄管理辦公室主任以及總統任命的其他3名理事(含理事會主席)。美國法律要求國民銀行、聯邦儲備體系會員銀行必須參加存款保險，不是聯邦儲備體系成員的州立銀行和其他金融機構可自愿參加保險。目前，新成立的銀行都必須投保。實際上，美國幾乎所有的銀行都參加了保險。聯邦存款保險公司對每個賬戶的保險金額最高為10萬美元。2007年發生的金融危機，為緩解銀行信貸緊縮，美國聯邦存款保險公司（FDIC）決定為全美國銀行提供擔保，總額將高達1.4萬億美元，此舉有望帶動數千億美元的銀行債券發行，而花旗集團和高盛集團已表示計劃發債，FDIC加強對銀行債務的擔保，在一定程度上等于讓金融機構在進入市場時，貼上了美國政府“完全的保證和信用”的擔保標簽。我國對于存款保險制度的研究已經有十幾年的歷史了，而且在2007年的全國金融會議上也將此問題提上過議程，制度的相關設計方案也基本達成一致，但是我國還沒有存款保險制度。美國的FDIC在金融危機中的優良表現為我國推行銀行存款保險制度出臺提供了一個很好的契機，何況FDIC在本輪危機中的改革創新和強大的穩定金融作用更加預示著我國要盡快建立這一制度。綜合世界各國關于存款保險制度的經驗來看，要保證銀行保險制度的順利實施，就要修改中華人民共和國商業銀行法，只有法的權威性和穩定性才能讓銀行存款保險制度的施行暢通無阻。在立法中要明確列出一些具體性可操作的條款，例如存款保險的范圍、限額、保費等等。所謂的范圍就是只對商業銀行中的活期、定期以及儲蓄存款這三類提供保險。它與商業保險不同，也不能取代商業保險中的財產保險，基于對金融穩定的作用，她的保險范圍有嚴格的標準。所謂的限額是指，當投保的銀行面臨破產的境地時，存款保險機構對范圍內的銀行儲戶的最高清償限額。基于此，存款保險機構對每一筆存款保險賬戶都要規定一個最高限額。所謂的保費就是銀行向存款保險機構繳納的一定的費用。針對不同風險的銀行，根據一定的費率來計算保費，而費率的確定需要根據銀行的風險系數、承受能力和國家金融系統的穩定程度來確定。通過法律規定設立一個中央存款保險機構。該機構依照存款保險法律規定，由政府出面建立，為的是保障中央集權，以便在全國的范圍內統一制度、統一運作。由國務院直屬管轄，屬于不以盈利為目的的政策性金融機構。

明確規定銀監會對消費者權益保護行使監督管理權

目前我國專門保護銀行消費者權益的組織機構處于空白。各級消費者協會側重于消費者非金融性商品消費和勞務消費的保護。應明確規定在銀監會下設一個消費者權益保護局，享有對銀行履行消費者權益保護義務的監督權和處罰權。規定消費者保護協會和銀行業自律協會有權調解銀行消費者與銀行之間的糾紛；完善銀行利用消費者個人信息的規定；完善銀行信息披露的規定；完善銀行項目收費標準；完善電子銀行業務、電子資金轉移業務中消費者權益保護的規定；完善信用卡的管理、銀行理財業務等新型消費業務的規定；完善銀行消費者投訴處理制度的相關規定等等。消費者權益保護局應該充分發揮監管職能，監督各大銀行盡快按照銀行消費者權益保護條例完善各自的規章制度，并且應該定期或者不定期的對銀行執行相關銀行消費者權益保護條例法律法規及其規章的情況進行監管。同時還需要設立一個消費者監督投訴平臺，讓廣大的銀行消費者參與到監督違規的隊伍中來。美國的CAESAR系統就是一個消費者投訴信息共享系統，通過這個系統對銀行消費者投訴信息的收集和總結歸納，資源共享，來幫助銀行消費者更好的維權。目前我國銀監會新確立的四項監管目標就把銀行消費者的保護納入其中，但筆者認為，我國還有必要將保護銀行消費者的監管目標在法律中予以明確，使得保護銀行消費者成為銀監會的法定職責。再通過法律明確賦予銀監會對銀行銷售行為的監督以及處罰權，一旦出現違規的行為，銀監會消費者權益保護局應該及時給與處罰。

規范消費者發生糾紛的處理程序

各個國家都有自己的一套的糾紛解決機制，且基本上是鼓勵銀行消費者保護組織或是機構介入并給予幫助，以便捷、高效、調解為宗旨，努力把糾紛處理程序打造成為銀行消費者排憂解難的利器。便捷有效的銀行糾紛處理機制，我國不是從來沒有，在北京奧運會期間，銀監會就在6個奧運比賽城市建立起了一個消費者銀行服務投訴聯動處理機制，參與主體除了銀行監督委員會還有銀行業協會和金融機構。該機制費者首先向被投訴銀行業金融機構進行投訴；對該金融機構處理不滿意的消費者，可以向當地銀行業協會投訴；對處理仍不滿意的，可以向當地銀行監管機構投訴。該機制在其存續期間取得了良好的效果。整個糾紛處理機制分為三步走，分別為內部消化，行業自律和行政處理。第一步是內部消化。當銀行糾紛發生以后，銀行消費者首先應該與相關銀行進行溝通協商，以求獲得問題的直接解決。銀行受理了銀行消費者的請求后，要由專門的部門或是人員對事情進行一個了解和調查，在一個合理的期限內給予對方答復。第二步是行業自律，也就是銀行自律機構的處理機制。當銀行反饋的結果并不能讓銀行消費者滿意時，銀行消費者可以向銀行的自律機構提出糾紛處理的申請。消費者銀行服務投訴聯動處理機制有一個缺點就是沒有把消費者保護協會納入其中，完善后的糾紛處理機制，銀行消費者可以在此階段向消費者保護協會和銀行業協會中任一個提出糾紛處理的申請，申請的方式口頭和書面均可。如果可以促成雙方協商最好，如果不能就在對事件進行一定調查后，由該機構出面組織雙方進行調解。銀行業協會的調解結果可以直接送達該銀行，并責令其進行妥善處理，由于消費者保護協會只是一個民間組織，對銀行沒有處置權，消協的調解結果要交給銀行業協會進行轉達。整個自律機構的糾紛解決過程應該在公正、公開、無償的原則下進行。第三步是行政處理過程，也就是由銀監會介入處理的過程。如果第二步的調解結果仍不被銀行消費者接受，那么消協或是銀行業協會就自動會將糾紛以書面的形式提交到銀監會。銀監會派出專員對此事進行調查后作出調解結果，只要銀行消費者接受該結果，糾紛就止于銀監會，并且銀監會能夠強制銀行執行調解結果。由于銀監會的裁決權為最終裁決權，也就是行政終局裁決，如果銀行消費者仍舊對此結果不滿意，就只能提起訴訟。該過程不同于第二個過程是要收取一定的費用的。

銀行消費者權益的民事訴訟制度

銀行消費者在用盡以上所有的糾紛解決方式之后，就只能以訴訟的方式來尋求救濟。但是，就傳統的訴訟程序走下來，不僅耗時耗財還會耗費掉當事人的大量精力。銀行糾紛有損失的標的額小，受侵害人數多的特點，如果走傳統的訴訟程序，不僅成本上不具有可行性，預期值低也是讓銀行消費者望而卻步的一大原因。完善“小額訴訟”制度為保證銀行消費者的最后一道救濟防線不會形同虛設，建議我國修改《民事訴訟法》，在原有的簡易程序的基礎上增設“小額訴訟”制度。在剛剛過去的一年，小額訴訟程序的設立在民事訴訟法修改草案的擬定過程中，引起了法學界以及實務部門的高度關注。最后，民訴法修正草案將小額訴訟程序和簡易程序做了一定的區分，小額訴訟程序的確立也就成為了其一大亮點。所以呼吁在民事訴訟修正案中可以正式確立小額訴訟的地位。所謂的小額訴訟，是指針對標的額小或是其他金融證券訴訟，旨在高效，快捷，經濟地審理案件所設立的訴訟制度。該制度對案件的審理期限、調查取證時間、證據責任分配等都作出具體明確的規定，主要的義務會傾向于落在銀行一方。以高效率，低成本，最大限度的維護銀行消費者權益為原則。小額訴訟機制和適合用于解決銀行消費者與銀行之間的糾紛，小額訴訟的特點在于標的額小、審判形式靈活多樣、程序簡單、費用低，而這些正是銀行消費者所需要的。完善“集團訴訟”制度集團訴訟是解決小額訴訟的重要手段。該制度適用于眾多的消費者因經營者的同一產品或是同一經營行為遭受權益上和利益上損害的情況。由于單個消費者遭受的損失的標的額較小，比起訴訟過程消耗掉的財力來說，不值得起訴，但是如果遭受損失的消費者聯合起來的話，其額度就非常可觀。我國《民事訴訟法》第55條明確規定了集團訴訟制度。但是其可行性與操作性不足，應當做出相應的規定，充分發揮在保護銀行消費者權益的領域集團訴訟的優勢。我們可以借鑒美國的“消費者集團訴訟制度”。美國有“集團訴訟故鄉”之稱，他的“消費者集團訴訟制度”，其主要目的是向那些在其他情況下無法獲得損害賠償的個人提供救濟。團訴訟程序就是為廣大弱勢且具有集體性的消費者提供一種訴訟方式。這種程序的應用讓那些原本因標的額小而不值得動用司法程序去解決問題的集體性案件的當事人的權利有一個恰當的途徑得以解決。而且集團訴訟還能夠節約司法資源，提高司法效率。舉證責任倒置原則銀行的消費過程有別于一般的民事交易過程，交易雙方并不處于完全平等的地位來進行交易的。整個過程中，除了決定是否進行交易以外，其余的部分都是銀行主導，交易合同是銀行擬定的格式合同，利息由銀行來算，章程由銀行規定，對賬單由銀行出具等等，如此一來，雙方一旦出現糾紛，銀行消費者在證據方面也處于弱勢，我們不能要求原告方去向被告方收集證據，要求被告方提供對被告方自己不利的證據，這于情于禮都說不過去。銀行消費者與銀行之間的這種關系與醫患關系十分相近。為了調和這種近乎兩極分化的強弱勢差距，我國的銀行消費者保護立法中應當把銀行的侵權行為也歸入到特殊侵權的范圍，那么舉證責任也就需要倒置，銀行方面需自證自己履行了各種應盡的義務，沒有做任何足以損害銀行消費者權益的事情的情況下，才可以免除責任。這樣才能達到維護銀行消費者合法權益。