導(dǎo)語：二孩政策與社會法制度完善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:中國實(shí)施的二孩政策，有利于改善人口結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。二孩政策的順利實(shí)施，有賴于家庭生育意愿的提高，國家應(yīng)積極完善相關(guān)的社會法及其制度，確保兒童權(quán)利得到充分保護(hù)，實(shí)現(xiàn)二孩政策的預(yù)期目標(biāo);要創(chuàng)造有利于保護(hù)女性就業(yè)平等權(quán)的制度環(huán)境，科學(xué)設(shè)置與生育有關(guān)的假期，合理分配國家、用人單位和勞動者的責(zé)任。隨著新生兒的增多，為兒童提供應(yīng)有的福利，完善包括學(xué)前教育和照料設(shè)施制度等是二孩政策需要解決的重要問題;對兒童福利的關(guān)注應(yīng)成為未來社會保障制度建設(shè)的重點(diǎn)。

關(guān)鍵詞:中國人口;二孩政策;社會法;兒童權(quán)利和福利

一、人口生育政策的調(diào)整及其面臨的挑戰(zhàn)

中華人民共和國成立以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、人口數(shù)量和人口結(jié)構(gòu)的變化，人口生育政策也在不斷地調(diào)整。2001年后，我國開始對計(jì)劃生育政策進(jìn)行反思，并逐步放松限制生育一孩的政策。我國實(shí)施的計(jì)劃生育政策，尤其是在20世紀(jì)七八十年代后實(shí)施的獨(dú)生子女政策，一方面，使中國進(jìn)入了低生育率階段;另一方面，也帶來了新的問題，如人口老齡化進(jìn)程加快，勞動力年齡人口開始減少，出生性別比例嚴(yán)重偏高，等等。由此產(chǎn)生的人口結(jié)構(gòu)性問題對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的負(fù)面影響已引起社會極度關(guān)注。由此，我國一些地方政府相關(guān)部門開始對一孩政策進(jìn)行調(diào)整。20世紀(jì)末，山東、四川等27個省市區(qū)開始實(shí)行“雙獨(dú)”夫妻(即夫妻雙方都是獨(dú)生子女的)可生二孩。至2011年，全國各省市區(qū)都實(shí)行雙獨(dú)二孩政策。但由于該政策涉及的目標(biāo)人群較少，對提高生育率的影響仍然有限。2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，啟動一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策。然而，在“單獨(dú)二孩政策”實(shí)施的第一年內(nèi)，全國僅有不足100萬對單獨(dú)夫婦提出再生育申請，新增出生人口并沒有達(dá)到預(yù)期效果［1］20－21，31。2015年，中央再次果斷調(diào)整政策，十八屆五中全會決定指出，全面實(shí)施一對夫婦可生育兩個孩子政策，積極開展應(yīng)對人口老齡化行動。2015年，全國人民代表大會常務(wù)委員會修改并公布的《中華人民共和國人口與計(jì)劃生育法》(以下簡稱《人口與計(jì)劃生育法》)，規(guī)定“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”，并從2016年1月1日起開始施行。至此，中國開始全面實(shí)施二孩政策。2016年是中國全面實(shí)施二孩政策的第一年，實(shí)施效果比較顯著。當(dāng)年，我國新生人口有兩個統(tǒng)計(jì)數(shù)字，一個是國家統(tǒng)計(jì)局公布的新生人口為1786萬人;另一個是原國家衛(wèi)計(jì)委統(tǒng)計(jì)的活產(chǎn)嬰兒數(shù)為1846萬。按照當(dāng)年出生的孩子結(jié)構(gòu)來看，二孩出生基本上已經(jīng)占到了45%左右，其中大概有800到830萬出生的新生兒是二孩。我國全面實(shí)施二孩政策達(dá)到了預(yù)期效果［2］。當(dāng)然，在這些二孩中，有一部分是以前政策(單獨(dú)二孩)所允許的新生兒。專家預(yù)測，二孩政策實(shí)施后，我國每年將多出生人口300～500萬人。二孩政策將對我國人口總數(shù)、出生人口總數(shù)、人口結(jié)構(gòu)、勞動力人口總數(shù)、家庭結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生影響［3］。從2016年和2015年的對比看，2015年，全年出生人口1655萬人①;2016年，全年出生人口1786萬人②。2016年比2015年多出生人口131萬人。我國二孩政策的效果初步顯現(xiàn)。但值得關(guān)注的是，2017年，我國全年出生人口1723萬人，比2016年減少63萬人［4］。可見，二孩政策帶來的新增出生人口數(shù)量和預(yù)期還存在較大差距。其中影響家庭生育愿望的因素較多，包括生育對女性就業(yè)的影響，小孩照料和入托入學(xué)的成本和負(fù)擔(dān)，城鎮(zhèn)化的水平以及社會養(yǎng)老體系的發(fā)展，等等。我國政府相關(guān)部門也認(rèn)識到影響二孩政策實(shí)施效果的因素。2016年，時任國家衛(wèi)計(jì)委主任李斌在接受采訪時表示，全面二孩政策實(shí)施后，一些家庭在“生還是不生”問題上存在顧慮，主要集中在婦女就業(yè)、孩子照料、入托入學(xué)等方面［5］。我國相關(guān)部門必須關(guān)注影響生育政策實(shí)施效果的制約因素。在報告上強(qiáng)調(diào)，“促進(jìn)生育政策和相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策配套銜接。”因此，我們要通過完善相關(guān)政策，減輕生育二孩對女性就業(yè)的負(fù)面影響以及對家庭的負(fù)擔(dān)，鼓勵家庭生育二孩。本文將從社會法角度，尤其是從勞動法和兒童福利法兩個方面，結(jié)合報告的精神，分析如何通過法治完善，及建立相應(yīng)的配套制度，以鼓勵生育，推進(jìn)二孩政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、二孩政策與勞動法制的完善

二孩政策使女性家庭負(fù)擔(dān)更重，女性全身心投入工作將受到影響，對女性就業(yè)機(jī)會和就業(yè)質(zhì)量將產(chǎn)生影響。正如有學(xué)者指出，就業(yè)性別歧視已成為不爭的事實(shí)，應(yīng)得到社會與學(xué)界的關(guān)注。在“全面二孩”政策放開之際，勞動力市場中的性別歧視狀況將進(jìn)一步惡化，對政策及生育意愿之間相互影響的關(guān)系研究顯得更為必要［6］155。從現(xiàn)實(shí)觀察可知，我國實(shí)行二孩政策后，女性在就業(yè)市場上受到歧視的可能性加大。雇主在同等條件下傾向于招聘男性，女性因懷孕被違法解雇或拒絕錄用的現(xiàn)象時有發(fā)生，致使女性就業(yè)難度增大。為此，我們需要從多個角度反對就業(yè)歧視，保護(hù)女性平等就業(yè)權(quán)，提高女性就業(yè)質(zhì)量。(一)反就業(yè)歧視制度。由于二孩政策加劇了女性受到歧視的可能性，因此反就業(yè)歧視法更顯重要。近年來，我國反就業(yè)歧視立法和實(shí)踐取得了不少成就。2007年，我國出臺的《中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法》，用專章規(guī)定了公平就業(yè)，明確禁止民族、種族、性別、宗教信仰歧視。目前，我國立法明確禁止的歧視事由已包括7類，即種族、民族、宗教信仰、性別、殘疾、傳染病病原攜帶、社會出身(農(nóng)村與城鎮(zhèn))等。除了國家層面的立法，有關(guān)行政機(jī)構(gòu)的部門規(guī)章也涉及禁止歧視。例如，我國人力和社會保障部等部門出臺了有關(guān)禁止乙肝歧視和規(guī)范體檢的部門規(guī)章，有利于減少乙肝歧視［7］144－145。目前，我國在反就業(yè)歧視實(shí)踐方面仍然面臨諸多挑戰(zhàn)。第一，勞動者舉證責(zé)任較重，往往因缺乏證據(jù)無法維護(hù)自身合法權(quán)益。由于我國很多用人單位的歧視行為較為隱蔽，再加上缺乏就業(yè)歧視案件舉證責(zé)任轉(zhuǎn)移的規(guī)則，許多求職者或勞動者往往因舉證困難難以勝訴［7］148－149。第二，對歧視受害人的救濟(jì)嚴(yán)重不足。在實(shí)踐中，我國許多法院把歧視案件作為一般人格權(quán)的糾紛處理，往往只讓加害人承擔(dān)數(shù)額非常有限的精神損害賠償(一般為2000～4000元)和賠禮道歉的責(zé)任;在一些案件中，雖然還對受害人的經(jīng)濟(jì)損失提供救濟(jì)，但通常僅賠償直接的費(fèi)用支出，而沒有對求職者喪失工作機(jī)會的未來損失給予補(bǔ)償［8］;另外，由于雇主責(zé)任較輕，使法律責(zé)任對雇主的威懾力不足，許多雇主依然存在就業(yè)歧視。中國應(yīng)逐步完善反就業(yè)歧視立法和實(shí)踐。第一，制定專門的反就業(yè)歧視法。盡管中國已經(jīng)建立了反就業(yè)歧視的立法框架，但相關(guān)立法比較粗疏，應(yīng)當(dāng)加以完善，制定反就業(yè)歧視法。目前，我國在就業(yè)歧視的定義、類型和構(gòu)成要件，舉證責(zé)任，用人單位的責(zé)任以及受害人的救濟(jì)方式等方面都不甚明確。報告指出，“破除妨礙勞動力、人才社會性流動的體制機(jī)制弊端，使人人都有通過辛勤勞動實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的機(jī)會。”反就業(yè)歧視法的出臺有利于保護(hù)女性的就業(yè)平等權(quán)。第二，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)在反就業(yè)歧視中的作用。目前，我國比較現(xiàn)實(shí)和可行的做法是在人力資源和社會保障部內(nèi)設(shè)立獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)反就業(yè)歧視監(jiān)督和平等權(quán)促進(jìn)的工作。第三，通過立法或司法解釋完善歧視案件的舉證規(guī)則。只要受害人能夠提供受歧視的表面證據(jù)，用人單位就要承擔(dān)反駁的舉證責(zé)任。第四，加強(qiáng)對受害人的救濟(jì)。用人單位對受害人失去工作機(jī)會等未來經(jīng)濟(jì)損失應(yīng)當(dāng)給予賠償［8］。我們只有加大實(shí)施歧視行為的用人單位的責(zé)任，才能減少和預(yù)防就業(yè)歧視。當(dāng)然，禁止對女性的就業(yè)歧視，還取決于法律上對女性生育帶來的成本在雇主、雇員和政府之間的合理分擔(dān)。女性生育不可避免會對工作造成負(fù)面影響，這也增加了雇主的成本;如果沒有適當(dāng)?shù)闹贫劝才牛椭鲿M量少雇用女性。因此，我國單純依靠07反就業(yè)歧視法并不能根本解決女性就業(yè)歧視問題。(二)非全日制工制度。二孩政策導(dǎo)致婦女家庭責(zé)任更重，為了更好平衡家庭和工作的關(guān)系，更多的女性可能從事非全日制工作。國外很多國家，女性從事非全日制工作的比例要大大高于男性。例如，荷蘭有60%的女性參與就業(yè);而在就業(yè)的女性中，75%的女性從事非全日制工作，即每周工作時間在20～35小時之間。相比女性，男性只有15%從事非全日制工作［9］838。根據(jù)日本總務(wù)省“勞動力調(diào)查”統(tǒng)計(jì)，截至2017年9月，日本非全日制工約為995萬人，其中男性115萬人，女性880萬人，女性占比為88%①。據(jù)2015年數(shù)據(jù)，在德國的雙親家庭中，男方從事全日制工作、女方從事非全日制工作的家庭占比超過45%②。可見，非全日制工制度對女性尤其重要。目前，中國并沒有關(guān)于非全日制工數(shù)字的官方統(tǒng)計(jì)，但隨著二孩政策的實(shí)施，更多的女性將選擇非全日制，以更好地兼顧家庭和工作。因此，我國應(yīng)該創(chuàng)造良好的非全日制工制度環(huán)境，促進(jìn)女性平衡好工作和生活，維護(hù)女性的勞動權(quán)利。《中華人民共和國勞動合同法》(以下簡稱《勞動合同法》)規(guī)定，非全日制用工是指以小時計(jì)酬為主，勞動者在同一用人單位一般平均每日工作時間不超過4小時，每周工作時間累計(jì)不超過24小時的用工形式③，非全日制工的范圍較窄。我國《勞動合同法》對非全日制工作了特殊的規(guī)定，排除了部分但重要的勞動法規(guī)則的適用。一是規(guī)定“非全日制用工雙方當(dāng)事人可以訂立口頭協(xié)議”④。《勞動合同法》規(guī)定用人單位和勞動者必須訂立書面勞動合同，但卻不要求非全日制工訂立書面合同。筆者認(rèn)為，這值得商榷。因?yàn)榉侨罩乒な且环N非典型的用工方式，工作時間和工資等內(nèi)容不易確定，雙方更需要通過書面合同明確合同的具體內(nèi)容，不訂立合同不利于明確雙方權(quán)利義務(wù)。在實(shí)踐中，因非全日制工未簽訂書面合同，往往導(dǎo)致糾紛增加，非全日制工難以主張自己的權(quán)利［10］90。二是排除了解雇保護(hù)規(guī)則的適用。《勞動合同法》規(guī)定:“非全日制用工雙方當(dāng)事人任何一方都可以隨時通知對方終止用工。終止用工，用人單位不向勞動者支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。”⑤眾所周知，解雇保護(hù)即雇主解雇雇員需具備正當(dāng)事由并遵守正當(dāng)程序，是勞動法的核心內(nèi)容之一，也是保護(hù)勞動者的有力措施，而非全日制工的雇主可以隨時將其解雇，將使非全日制工處于非常不利的狀態(tài)。此外，非全日制工的社會保險權(quán)益保障也面臨挑戰(zhàn)。根據(jù)《中華人民共和國社會保險法》的規(guī)定，未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險的非全日制從業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險，由個人繳納基本養(yǎng)老保險費(fèi);未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險的非全日制從業(yè)人員可以參加職工基本醫(yī)療保險，由個人按照國家規(guī)定繳納基本醫(yī)療保險費(fèi)⑥。從條文看，用人單位并沒有為非全日制工參加養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的義務(wù)，是否參加社會保險對于用人單位和非全日制工均屬于自愿。如果用人單位沒有為非全日制工參加社會保險，非全日制工可以自愿參加，但養(yǎng)老保險費(fèi)和醫(yī)療保險費(fèi)都由非全日制工自己承擔(dān)，導(dǎo)致許多非全日工并不愿意參保［11］17－18。一些地方只允許本地城鎮(zhèn)戶籍的靈活就業(yè)人員參加職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險，不允許外地戶籍的靈活就業(yè)人口參保［12］34。由此可見，中國關(guān)于非全日制工的立法與非全日工應(yīng)有的立法精神和理念———“平等待遇”并不相符。許多國家和地區(qū)非全日制工的立法目的在于為其提供與全日制工相同的保護(hù)。1998年，歐盟通過了保護(hù)非全日制工人平等權(quán)的97/81號指令⑦。該指令適用于存在勞動合同或勞動關(guān)系的非全日制工人，其首要的目的是“規(guī)定消除針對非全日制工人的歧視以及提高非全日制工作的質(zhì)量”;其基本原則是“非歧視”，即在勞動條件上，非全日制工人和相對應(yīng)的全日制工人相比，不能僅因其非全日制工作而受到不利待遇，除非差別待遇具有正當(dāng)和客觀的理由①。為了落實(shí)該原則，歐盟的97/81號指令規(guī)定，成員國有義務(wù)確認(rèn)和審視其法律或行政上可能妨礙非全日制工作機(jī)會的限制措施，并加以消除②。因此，中國應(yīng)樹立平等理念，完善非全日制用工的規(guī)則，為女性就業(yè)提供更加公平的待遇。(三)與生育有關(guān)的休假制度。我國《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》明確，女職工生育享受98天產(chǎn)假③。這是行政法規(guī)對女性產(chǎn)假規(guī)定的全國統(tǒng)一的最低標(biāo)準(zhǔn)。與二孩政策相關(guān)，國家對與生育有關(guān)的休假也作出了新的規(guī)定。2015年，中國新修訂的《人口與計(jì)劃生育法》規(guī)定，國家提倡一對夫妻生育兩個子女(第18條)，并對和生育有關(guān)的休假制度作出規(guī)定。該法第25條規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇。該法第29條規(guī)定，本章規(guī)定的獎勵措施，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會或者人民政府可以依據(jù)本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體實(shí)施辦法。為了落實(shí)《人口與計(jì)劃生育法》的相關(guān)規(guī)定，我國各地紛紛出臺了相關(guān)條例，對與生育有關(guān)的休假制度作出規(guī)定。筆者選取北京、上海、廣東、福建、四川、甘肅等6個省級區(qū)域?yàn)槔容^各地與生育有關(guān)的休假制度。從目前我國各地規(guī)定及制度分析，筆者認(rèn)為有一些問題值得關(guān)注。第一，女方生育獎勵假。我國各地在法定的產(chǎn)假(98天)基礎(chǔ)上，規(guī)定的女方生育獎勵假的天數(shù)存在較大差異。有的地方為30天、60天、80天，有的地方為60～82天、82(180～98)天不等。這種各地生育獎勵假天數(shù)差異過大的現(xiàn)象值得反思。此外，各地都將全國規(guī)定的產(chǎn)假之外的假期稱之為“獎勵假”。產(chǎn)假本來就是產(chǎn)婦應(yīng)有的一項(xiàng)權(quán)利，這種獎勵假是對何種行為的“獎勵”?僅僅因?yàn)槭窃谌珖?guī)定的基礎(chǔ)上增加的假期就稱之為“獎勵”假，是否妥當(dāng)值得反思。第二，男方陪產(chǎn)(護(hù)理)假。目前，我國在法律中并沒有明確父親因孩子出生獲得的假期。我國《人口與計(jì)劃生育法》第25條僅規(guī)定，符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，可以獲得延長生育假的獎勵或者其他福利待遇，并沒有明確規(guī)定男方的陪產(chǎn)假。但各省份依據(jù)自己特點(diǎn)，普遍建立了男方陪產(chǎn)假制度。從法律淵源看，男方這一假期并沒有明確的法律基礎(chǔ)，且由于沒有明確的法律來源，各地對該假的名稱也不統(tǒng)一;有稱之為“陪產(chǎn)假”的，有稱之為“照顧假”的，還有稱之為“護(hù)理假”的。名稱不同，反映了對這一假期功能和性質(zhì)尚認(rèn)識不清。另外，各地假期天數(shù)也存在較大差異。在北京、上海等6個地區(qū)中，就分別存在休假10、15、20、30天的做法。有的地方只有7天，比如山東、天津④;有的地方高達(dá)30天，比如云南、河南⑤。目前，雖然男方陪產(chǎn)假的法律基礎(chǔ)和各地規(guī)定尚存在諸多問題，但各地的立法是一個有益嘗試，并且對男性陪產(chǎn)假的規(guī)定具有積極意義。從人權(quán)保障視角看，為了女性權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn)、新生兒權(quán)利得到保障，同時也使男性獲得對家庭、妻子和孩子照顧的機(jī)會得到保障實(shí)行男性，陪產(chǎn)假實(shí)為必要［13］68。從微觀層面看，丈夫在妻子生育時回歸到家庭，對妻子和新生兒進(jìn)行生活的照顧，分擔(dān)妻子的負(fù)擔(dān)并使得剛生育妻子的精神有了寄托和依靠，為和諧的家庭生活奠定了基礎(chǔ)［13］69。男方陪產(chǎn)假體現(xiàn)了男女雙方在生育中的共同責(zé)任，以及男方對妻兒的責(zé)任，有利于男方對妻兒的照顧和看護(hù)，具有積極意義。中國應(yīng)該在總結(jié)地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，在《人口與計(jì)劃生育法》中明確規(guī)定這一假期。27北京、上海、廣東、福建、四川、甘肅等六省市相關(guān)制度詳見表1。與生育有關(guān)的假期還包括父母親的“育兒假”。截至2010年，全球?qū)嵭懈改赣H育兒假的國家已達(dá)到49個左右［14］103。目前，中國尚未建立育兒假制度。從長遠(yuǎn)和有利于兒童成長的角度看，中國也有必要建立育兒假制度。但由于育兒假制度假期較長，對雇主影響較大，其可行性還值得觀察。例如，德國規(guī)定，新生兒父母可以在孩子出生以后的第一年內(nèi)獲得父母津貼;同時，雇員可以申請育兒假，育兒假最長可以申請3年;在育兒假期間，雇員無需工作，雇主也沒有義務(wù)支付工資，但在育兒假期間，勞動關(guān)系仍舊存續(xù)［15］335－337。由于育兒假制度較為復(fù)雜，雇主、雇員和國家的責(zé)任如何分擔(dān)還需要探索，我國“育兒假”制度的建立還需不斷探索完善。第三，男女方職工休假期間的待遇。按照我國各省市自治區(qū)規(guī)定，產(chǎn)假和陪產(chǎn)假期間，生育的女方和男方的工資待遇不變。這樣的規(guī)定固然對女方和男方職工有利，但在現(xiàn)實(shí)中，由于產(chǎn)假或陪產(chǎn)假期間，生育保險基金只支付女方部分工資待遇，用人單位要承擔(dān)較多的義務(wù)和責(zé)任，可能對雇主造成過重負(fù)擔(dān)。比如，《廣東省職工生育保險規(guī)定》(2014)中規(guī)定，“包括職工依照計(jì)劃生育法律、法規(guī)規(guī)定享受獎勵增加的產(chǎn)假或者看護(hù)假期間，由用人單位按照規(guī)定發(fā)放工資，職工不享受生育津貼。”①換言之，生育保險基金只支付女方國家法定的98天生育假的工資，獎勵的80天工資由用人單位支付。同時，該辦法還規(guī)定“職工已享受生育津貼的，視同用人單位已經(jīng)支付相應(yīng)數(shù)額的工資。生育津貼高于職工原工資標(biāo)準(zhǔn)的，用人單位應(yīng)當(dāng)將生育津貼余額支付給職工;生育津貼低于職工原工資標(biāo)準(zhǔn)的，差額部分由用人單位補(bǔ)足。”②如果生育津貼低于職工原工資標(biāo)準(zhǔn)，用人單位還要支付差額。北京市也有類似的規(guī)定③，男性陪產(chǎn)假的工資也是由用人單位支付的。因此，企業(yè)在員工參加生育保險的基礎(chǔ)上，女性生育，除了要允許女方休產(chǎn)假、男方休陪產(chǎn)假，還要支付相當(dāng)金額的工資福利，對企業(yè)可能是一個較大負(fù)擔(dān)。雖然我國各地出臺的女方獎勵產(chǎn)假和男性陪產(chǎn)假，有利于生育雙方照顧小孩，協(xié)調(diào)工作和生活的關(guān)系，但卻增加了雇主的很多負(fù)擔(dān)。如何使因生育造成的成本在企業(yè)、政府和職工進(jìn)行更加合理的分配，這也是一個需要不斷探索的問題。男女雙方的生育行為雖然具有私人屬性，但生育事關(guān)國家人口結(jié)構(gòu)、事關(guān)國家和民族的未來，具有重要的社會意義。因此，男女雙方因生育行為產(chǎn)生的成本，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定職責(zé)，不能完全由企業(yè)和個人承擔(dān)。目前，我國應(yīng)擴(kuò)大生育保險基金的支付范圍，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。此外，我國各地產(chǎn)假和陪產(chǎn)假的立法差異也值得關(guān)注。休假的權(quán)利是職工的一項(xiàng)基本權(quán)利，從勞動者角度看，勞動者應(yīng)當(dāng)平等享有這項(xiàng)權(quán)利，不應(yīng)因地域的不同而存在差異;從用人單位角度看，各地規(guī)定不同，造成用人單位不同的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也不合理。特別是現(xiàn)在同一企業(yè)可能在不同地域設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，員工的跨省份流動性也很強(qiáng);因各地休假制度的不同，也給休假制度的實(shí)施帶來諸多不便;而且產(chǎn)假和陪產(chǎn)假的長短和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平并無直接關(guān)聯(lián)。目前，我國各地產(chǎn)假和陪產(chǎn)假長短不一且差異較大的做法值得反思，有關(guān)休假制度的統(tǒng)一和休假立法權(quán)的歸屬也值得關(guān)注。

三、二孩政策與兒童福利制度的完善

我國二孩政策除了對女性就業(yè)以及與生育有關(guān)的假期制度帶來影響，如何保障孩子的福利和權(quán)利，減輕家庭的負(fù)擔(dān)，也是政策目標(biāo)能否順利實(shí)施的重要內(nèi)容。(一)二孩政策與學(xué)前教育制度的完善。近年來，雖然我國學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展成效顯著，然而由于起點(diǎn)低、底子薄，學(xué)前教育仍然是教育體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。2015底，我國學(xué)前三年毛入園率為75%，盡管比2009年的50.9%提高了近1/2，但仍然意味著我國還有1/4的兒童無法接受學(xué)前教育。按照2015年我國學(xué)前適齡兒童數(shù)計(jì)算，有近1500萬適齡兒童無法入園［16］13。有課題組對我國在“全面二孩”政策實(shí)施后按全國每年新增300萬學(xué)前兒童，2020—2022年間學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展在不同普及率條件下的學(xué)位規(guī)模、園所和專任教師需求進(jìn)行了測算。根據(jù)2015年我國幼兒園平均規(guī)模200人、專任教師和兒童師幼比1比15計(jì)算，到2022年，按毛入園率為75%、80%和85%條件下的學(xué)位數(shù)，需要新增幼兒園數(shù)分別為3.375萬、3.600萬和3.825萬所;需要新增專任教師數(shù)分別為45萬、48萬和51萬名［16］16。目前，我國學(xué)前教育面臨很大缺口，許多地方存在學(xué)前教育難的問題。即便在北京這樣的大城市，也存在入園難的問題。在黨的記者招待會上，教育部長陳寶生說，下一步，學(xué)前教育將繼續(xù)擴(kuò)大普惠性資源，力爭到2020年，學(xué)前三年毛入園率達(dá)到85%，普惠性幼兒園覆蓋率達(dá)到80%左右④。政府設(shè)定的目標(biāo)令人振奮，關(guān)鍵在于政府要加大投入，實(shí)現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)，并不斷提高兒童入園率。我國除了繼續(xù)擴(kuò)大普惠性資源，提高兒童入園率外，如何提高幼兒園質(zhì)量，保證幼兒安全，也是一個十分迫切的問題。2017年，我國多地發(fā)生幼兒在幼兒園受到侵害事件，后果十分嚴(yán)重、影響十分惡劣、令人十分痛心［17］。這充分暴露出了我國在幼兒教育方面的短板以及面臨的巨大挑戰(zhàn)，也反映了幼兒教育法治建設(shè)的落后。因此，我國必須高度重視兒童的學(xué)前教育問題，加大學(xué)前教育投入力度，完善相關(guān)制度，尤其是應(yīng)該盡快制定《中華人民共和國學(xué)前教育法》。目前，我國已經(jīng)制定了《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國義務(wù)教育法》《中華人民共和國高等教育法》《中華人民共和國民辦教育促進(jìn)法》《中華人民共和國職業(yè)教育法》等，但是唯獨(dú)沒有關(guān)于學(xué)前教育的法律。因此，我國有必要專門針對學(xué)前教育制定法律，明確學(xué)前教育的管理體制和政府責(zé)任，切實(shí)維護(hù)兒童學(xué)前教育的權(quán)利，健全我國教育法律體系。此外，我國應(yīng)修訂《幼兒園管理?xiàng)l例》，提高其立法位階。《幼兒園管理?xiàng)l例》是1989年由國家教委制定的，但經(jīng)過近30年的發(fā)展實(shí)踐，由于該條例的內(nèi)容過于簡單，無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，且立法位階過低，權(quán)威性不足，因此建議盡快制定新的《幼兒園管理?xiàng)l例》。我國應(yīng)通過修訂《幼兒園管理?xiàng)l例》和其他立法措施，提高幼兒園設(shè)立門檻，完善幼兒園教師任職資格，加大對幼兒園運(yùn)行的監(jiān)督，建立預(yù)防幼兒受到侵害的制度，切實(shí)維護(hù)兒童的安全。(二)兒童照料和其他福利制度的完善。嬰兒的到來給家庭帶了快樂，也給家庭帶來了負(fù)擔(dān)。由于女性在生育期間工資收入一般都會下降，而孩子出生需要照料，導(dǎo)致支出增加，因而兒童在成長中給家庭造成的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)也需要得到社會和政府的關(guān)注。目前，中國對孕婦和嬰幼兒提供經(jīng)濟(jì)幫助的項(xiàng)目非常少，主要限于在孕婦產(chǎn)檢和幼兒疫苗注射上給予一定的優(yōu)惠和幫助。我國尚未建立完善的針對孕婦、產(chǎn)婦或嬰幼兒及家庭提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助的制度，許多家庭面臨較大的經(jīng)濟(jì)壓力。幼兒照料和早期教育將給一般的家庭帶來較大負(fù)擔(dān)，政府應(yīng)當(dāng)考慮為低收入家庭或者因生育而降低收入的家庭提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，幫助家庭減輕負(fù)擔(dān)，并促進(jìn)幼兒健康成長。世界許多發(fā)達(dá)國家都針對生育家庭和嬰兒建立了專門的支持措施。如德國制定了專門的《聯(lián)邦父母津貼與育兒假法》。從法律層面全面系統(tǒng)規(guī)定了因孩子出生，父母可以獲得的各類津貼和育兒假，目的在于鼓勵生育的男女雙方照顧孩子，減輕他們因工作收入降低帶來的負(fù)擔(dān)［15］335－337。雖然中國和德國等發(fā)達(dá)國家的發(fā)展階段和發(fā)展水平不同，但發(fā)達(dá)國家對生育家庭的支持措施和立法理念值得借鑒。目前，中國許多地區(qū)都建立了針對老年人的普惠制福利。兒童和老年人類似，都屬于弱勢群體，需要家庭和社會的特殊照顧和關(guān)心。因此，我國各地根據(jù)財(cái)政狀況探索建立兒童福利制度是非常有必要的，這既有利于減輕家庭負(fù)擔(dān)，也有利于鼓勵生育二孩。從實(shí)踐看，我國新生嬰兒出生以后，主要依靠家庭成員或保姆照料。一方面，由于每個家庭的經(jīng)濟(jì)情況和家庭結(jié)構(gòu)并不相同，這種照料模式一方面使家庭背上沉重負(fù)擔(dān);另一方面，這種分散的照料，因其封閉性和非專業(yè)性，效率和效果并非最佳選擇。因此，社區(qū)的公共服務(wù)就尤顯重要，但社區(qū)在此方面提供的公共服務(wù)幾乎還是空白。如果政府或者社區(qū)能夠提供一些免費(fèi)或低價的照料設(shè)施和照料服務(wù)，將大大減輕家庭負(fù)擔(dān)，并有利于促進(jìn)兒童健康成長。

四、結(jié)論

黨的報告指出，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的。必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展。“幼有所育”是報告新的亮點(diǎn)之一，幼兒的教育和照料是目前我國民生工作的短板，也是老百姓最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題之一。因此，必須重視二孩政策的配套制度建設(shè);二孩政策的順利實(shí)施，有賴于家庭生育愿望的提高。如果沒有相關(guān)的配套制度，不能充分保護(hù)女性的就業(yè)以及解決新生兒到來帶來的一系列社會保障問題，二孩政策就難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo);政府需要解決二孩政策帶來的挑戰(zhàn)，要創(chuàng)造有利于保護(hù)女性就業(yè)平等權(quán)的制度環(huán)境，避免女性因生產(chǎn)受到不利待遇。同時，政府要科學(xué)設(shè)置與女性生育有關(guān)的假期，合理分配國家、用人單位和勞動者的責(zé)任，避免出現(xiàn)“政府請客、企業(yè)買單”的現(xiàn)象，過分加重企業(yè)的負(fù)擔(dān)。再者，隨著新生兒的增多，如何為新生兒提供應(yīng)有的福利，保障他們的基本權(quán)利，減輕家庭負(fù)擔(dān)，包括學(xué)前教育和照料設(shè)施的完善等，也是二孩政策需要解決的重要問題。報告指出，“堅(jiān)持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權(quán)益。”隨著中國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，對兒童福利的關(guān)注應(yīng)成為未來社會保障制度建設(shè)的一個重點(diǎn)。只有這樣，我國才能不斷減輕家庭負(fù)擔(dān)，推動二孩政策的順利實(shí)施，并促進(jìn)兒童的健康成長，早日實(shí)現(xiàn)“幼有所育”的政策目標(biāo)。

作者:謝增毅 單位:中國社會科學(xué)院