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中央和地方權(quán)限的劃分是一個國家立法體制中的核心問題，它是國家立法權(quán)的縱向配置，是國家結(jié)構(gòu)形式理論在立法層面上的深化，在憲法中占有重要地位。有研究表明，區(qū)域性政府分權(quán)自治，國家權(quán)力行使權(quán)重心不斷自上而下降低是國家權(quán)力縱向配置的基本趨勢。這種趨勢必然不斷對現(xiàn)行的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)提出挑戰(zhàn)，合理劃分中央與地方的立法權(quán)限就成為一個重要問題。

中央和地方立法權(quán)限劃分的適當與否會出現(xiàn)截然不同的結(jié)果：如果立法權(quán)限劃分不清，一、中央可能肆意侵奪地方自治的范圍，從而導致國家權(quán)力結(jié)構(gòu)不平衡，使地方國家機關(guān)職權(quán)虛化；二、地方可能過分擔心因越權(quán)與中央立法相抵觸，從而對中央立法照抄照搬，重復立法，浪費立法資源；三、可能出現(xiàn)地方保護主義盛行，條塊分割，設(shè)置貿(mào)易壁壘的現(xiàn)象，影響國內(nèi)市場統(tǒng)一及國家法制統(tǒng)一。如果立法權(quán)限界定清楚。形成中央與地方的互動局面。則會產(chǎn)生巨大的積極作用。首先，由于“一個中央政府，不管它如何精明強干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細節(jié)。”況且一個大國各地區(qū)的經(jīng)濟狀況、地理狀況、風俗習慣等有很大的差異，再加上成文法固有的涵蓋不周延的局限性，單純的中央立法要想集中調(diào)控，只能做抽象、原則的規(guī)定，由地方立法依本地具體情況予以補充和具體化后，才能真正得到實施；其次，中央和地方立法權(quán)限的適當劃分，形成了中央和地方之間以及地方之間相互制衡的局面，有助于保證地方民主，防范專制獨裁，同時也防止地方民主及其所形成的多數(shù)主義勢力侵犯少數(shù)人的權(quán)利，避免民主制下的“多數(shù)人暴政”問題。

一、中央和地方立法主體的劃分

立法權(quán)限的劃分往往反映了一個國家的經(jīng)濟發(fā)展、政治的變遷和社會變革，對新中國成立以來中央和地方立法權(quán)限主體的劃分，學者們普遍認為經(jīng)歷了下述三個不同的發(fā)展階段。

（一）從中華人民共和國成立到1954年憲法頒布期間的分散立法時期。作為臨時憲法的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：中央人民政府和地方人民政府間職權(quán)的劃分，應(yīng)接照各項事務(wù)的性質(zhì)，由中央人民政府委員會以法令加以規(guī)定，使之既利于國家統(tǒng)一，又利于因地制宜。在中央一級，依據(jù)《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府委員會有權(quán)制定并解釋國家的法律，頒布法令。但在地方一級，依據(jù)《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》和《省、市、縣人民政府組織通則》的規(guī)定，行使地方立法職權(quán)的主體相當廣泛，大行政區(qū)的人民政府，省人民政府，直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市人民政府，縣人民政府都有權(quán)擬定與本行政區(qū)域政務(wù)有關(guān)的暫行法令條例，一般報上級人民政府批準。

這種分散立法是在新國家剛剛成立，百廢待興，政局不穩(wěn)，各解放區(qū)情況千差萬別，中央還不可能制定統(tǒng)一法規(guī)對社會進行調(diào)控的情況下所采取的權(quán)宜之計，它使得各地區(qū)可以根據(jù)不同的實際需要采取相應(yīng)的措施，當時有其合理性，這種情況持續(xù)的時間不長，起過渡作用。

（二）從1954年憲法頒布到1979年全國人大五屆二次會議前的高度中央集權(quán)立法時期。1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。后來出于全國人大單獨立法難以適應(yīng)社會發(fā)展的考慮，授權(quán)全國人大常委會依照憲法的精神，根據(jù)實際需要，適時地制定單行法規(guī)。

這種高度中央集權(quán)的模式是與當時高度集中的計劃經(jīng)濟體制相適應(yīng)的，在計劃經(jīng)濟體制下由中央對全國資源統(tǒng)一調(diào)度，地方立法完全沒有必要。并且在1957年以后，國家政治生活處于不正常狀態(tài)，法律虛無主義盛行，憲法權(quán)威喪失，在民主情況下的立法權(quán)限劃分既無必要也無可能。立法權(quán)高度集中存在的弊端顯而易見，嚴重束縛了地方因地制宜地進行管理的積極性，對權(quán)力的高度集中和專制獨裁局面的出現(xiàn)提供了方便。

（三）從1979年全國人大五屆二次會議至今的集權(quán)分權(quán)立法時期。1978年憲法仍然規(guī)定立法權(quán)高度集中于全國人大，1979年全國人大五屆二次會議通過的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報全國人大常委會和國務(wù)院備案。1982年憲法則將這種立法權(quán)限劃分的方式上升為憲法規(guī)范。1986年修改后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人民代表大會，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。在1992年、1994年、1996年全國人大先后通過決議，授予深圳、廈門、珠海、汕頭這幾個經(jīng)濟特區(qū)所在地的市的人大及其常委會制定法規(guī)的權(quán)力。2000年制定的《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）將改革開放以來的立法權(quán)限劃分予以明確化、定型化。

我國目前中央和地方立法權(quán)限主體的劃分基本上遵循了在中央統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的積極性、主動性的原則。但在形成這種立法權(quán)限劃分體制的過程中充分暴露了法律工具主義的思想，需要什么就規(guī)定什么，完全無視憲法的規(guī)定。比如1979年的地方組織法規(guī)定省級人大的地方性法規(guī)制定權(quán)突破了1978年憲法的規(guī)定，1986年對地方組織法的修改和2000年通過的《立法法》將地方性法規(guī)制定權(quán)的主體由省級人大及其常委會擴展到三類較大的市的人大，都突破了現(xiàn)行憲法的規(guī)定。有人以“良性違憲”為這種做法開脫，但憲法在一國法律體系中具有最高法律地位，社會的基本價值通過實定法的形式來體現(xiàn)，違反憲法無“良性”與“惡性”之分，都侵犯了憲法的規(guī)范價值，損害了憲法權(quán)威而不能獲得正當性、合理性的評價。在憲法規(guī)范未被修改之前，都必須以之為合理并遵守之。另外，對經(jīng)國務(wù)院批準的較大的市和經(jīng)濟特區(qū)所在地的市擁有地方性法規(guī)制定權(quán)的合理性也有質(zhì)疑，原因是對哪些成為、哪些不成為較大的市，沒有一個法定的、公開的標準可以遵循；而對經(jīng)濟特區(qū)在計劃經(jīng)濟時期，其作為改革開放的“試驗田”，賦予其法規(guī)制定權(quán)，有利于減少管理層次，提高效率，保證其對特殊政策的需要，有一定的合理性。但市場經(jīng)濟體制確立以后尤其是加入WTO需要全面開放的情況下，仍保留其制定地方性法規(guī)的權(quán)力，允許其以合法形式取得“優(yōu)惠”，造成了市場主體法律地位的不平等，也違背了法制統(tǒng)一的原則。

二、中央和地方立法權(quán)限劃分的方法

對中央和地方立法權(quán)限的劃分如果僅從立法權(quán)的主體及其所制定的規(guī)范的表現(xiàn)形式看，是非常清楚的：中央立法主體制定法律，地方立法主體制定地方性法規(guī)。但這種劃分方法僅具有形式意義，而不是真正意義上實體內(nèi)容方面立法權(quán)限的確定，并不能有效地解決問題，更重要的劃分應(yīng)是立法事項即立法內(nèi)容歸屬的確定，也就是說哪些具體事項屬中央立法的范圍，哪些事項屬地方立法的范圍。

許多國家在劃分中央和地方立法權(quán)限時采用在憲法中規(guī)定專屬立法權(quán)、共有立法權(quán)和剩余立法權(quán)的方法。專屬立法權(quán)要

求就某些事項的立法權(quán)只能由特定立法主體享有，排除其他主體行使。專屬立法權(quán)分為中央專屬立法權(quán)和地方專屬立法權(quán)，各國根據(jù)其傳統(tǒng)、政治體制等具體國情作了不同的規(guī)定。例如，美國憲法列舉規(guī)定下列事項專屬于國會，包括1、征稅、借款、發(fā)行貨幣；2、管理對外貿(mào)易和州際貿(mào)易；3、制定統(tǒng)一的歸化法和破產(chǎn)法；4、規(guī)定偽造合眾國證券和貨幣的罰則；5、設(shè)立郵政局和興建郵政道路；6、頒發(fā)專利權(quán)和版權(quán)；7、設(shè)立聯(lián)邦法院；8、規(guī)定和懲罰公海上的海盜行為和違反國際法的犯罪行為；9、宣戰(zhàn)、頒發(fā)捕獲敵船許可狀，制定關(guān)于陸上和水上捕獲的規(guī)章；10、建立陸軍、海軍；11、征召民兵；12、管理領(lǐng)地，管理財產(chǎn)；13、厘定度量衡；14、辦理外交和締結(jié)條約；15、接納新州加入聯(lián)邦；16、提出憲法修正案。對于地方專屬立法權(quán)的規(guī)定，一般只是聯(lián)邦制國家的規(guī)定，在單一制國家一般不存在地方專屬立法權(quán)，只擁有次級或附屬立法職權(quán)。聯(lián)邦制下地方專屬立法權(quán)一般也是只涉及地方管理等方面事項的立法權(quán)且不得違反聯(lián)邦憲法和法律。除專屬立法權(quán)外，聯(lián)邦德國規(guī)定了一部分中央和地方共有的立法權(quán)。這部分權(quán)力既可由中央行使，也可由地方行使，但實行聯(lián)邦優(yōu)越的原則，“對于共有立法權(quán)事項，只要聯(lián)邦未行使立法權(quán)，各州應(yīng)有權(quán)行使。”但對專屬立法權(quán)和共有立法權(quán)的規(guī)定，各國采取的是在憲法中以列舉的方式規(guī)定的，自然難以窮盡所有立法事項，必然產(chǎn)生剩余立法權(quán)的歸屬問題。由于聯(lián)邦制國家一般觀念認為中央權(quán)力來源于地方出讓的一部分權(quán)力，對剩余立法權(quán)往往規(guī)定為屬地方所有，例如美國憲法規(guī)定，“憲法未授予合眾國，也未禁止各州行使的權(quán)力，由各州各自保留或由人民保留。”但也有國家如印度將其規(guī)定為屬中央所有。

對于立法事項的具體劃分問題我國憲法中并沒有規(guī)定專屬立法權(quán)，這符合單一制國家的一般政治理念：國家的一切權(quán)力由中央統(tǒng)一行使，地方政府的權(quán)力是由中央授予的。尤其在我國全國人民代表大會作為最高國家權(quán)力機關(guān)，與英國議會一樣，除服從憲法以外是至上的，不受任何限制。“關(guān)于議會的權(quán)力和管轄范圍，在通過法案來制定法律方面，是非常卓越和絕對的，所以不論對人或?qū)κ拢疾荒芟拗圃谌魏谓缦迌?nèi)。”也就是說，“除了把女人變成男人以外，在法律上它什么都可以做”。我國《立法法》第八條規(guī)定：下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項。這種規(guī)定嚴格意義上并不能說是專屬立法權(quán)，因為從憲政國家立法史尤其是聯(lián)邦制國家對專屬立法權(quán)作列舉規(guī)定的初衷來看，專屬立法權(quán)除了對該主體的權(quán)力予以確定、肯定之外，更多的是限制該主體權(quán)力行使的范圍，防止其越權(quán)。《立法法》規(guī)定的實質(zhì)是針對實踐中地方立法主體往往超越權(quán)限，在對公民基本權(quán)利義務(wù)有重大影響的事項和一些基本制度方面制定地方性法規(guī)，施加給地方的一層特別限制。此處的“只能制定法律”實際上可改為“地方不得就下列事項制定或先行制定地方性法規(guī)”。

另外，《立法法》第六十四條規(guī)定了制定地方性法規(guī)的事項范圍：（一）是為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定，需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項；（二）是屬于地方性事務(wù)需要制定地方性法規(guī)的事項。第一項是關(guān)于執(zhí)行性地方性法規(guī)的規(guī)定，第二項是關(guān)于自主性地方性法規(guī)的規(guī)定。對不屬于不得制定地方性法規(guī)的事項以外的其他事項，國家尚未制定法律或行政法規(guī)的，地方立法主體根據(jù)本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規(guī)，在國家制定的法律或者行政法規(guī)生效后，地方性法規(guī)同法律或者行政法規(guī)相抵觸的規(guī)定無效，制定機關(guān)應(yīng)當予以修改或廢止。本條與第八條相結(jié)合，構(gòu)成了我國關(guān)于中央和地方立法事項的完整劃分，且在保證中央立法效力高的情況下給予地方立法以充分的自主權(quán)。

三、中央和地方立法權(quán)限劃分的標準

對哪些事項屬于中央專屬立法，哪些事項劃歸地方自主立法應(yīng)有一個可操作的標準加以確定。在聯(lián)邦制國家，一般對中央與地方立法權(quán)限劃分的標準是有關(guān)事務(wù)的影響范圍：全國性事務(wù)由中央立法規(guī)定，地方性事務(wù)由地方立法規(guī)定。如果美國聯(lián)邦憲法對聯(lián)邦專屬立法權(quán)的規(guī)定不能十分確切地反映該標準的話，那么德國《基本法》對聯(lián)邦立法權(quán)范圍的規(guī)定則鮮明地體現(xiàn)了這一點：“取決于對聯(lián)邦立法調(diào)控的需要程度，聯(lián)邦應(yīng)有權(quán)對下列事項制定立法，（1）一州的立法不能有效地調(diào)控的事項或（2）州法律對該事項的調(diào)控，可能損害其他州或整個政體之利益，或（3）為了維持法律或經(jīng)濟統(tǒng)一，尤其是維持超出任何一州疆土范圍內(nèi)的生活水平之均衡，這類調(diào)控有所必要。”在單一制國家也有采此標準者，中華民國憲法規(guī)定：“如有未列舉事項，其事務(wù)有全國一致之性質(zhì)者屬于中央，有全省一致之性質(zhì)者屬于省，有一縣之性質(zhì)者屬于縣。”

對于采此標準的原因，主要是地方立法主體對涉及當?shù)厝嗣窭娴氖马椬钍煜ぃ瑧?yīng)給予其充分信任，它有能力采取最直接有效的辦法處理公共事務(wù)，這符合地方自治原則。另外各個地方的具體情況差別很大，中央立法難以具體調(diào)控，而對超出一個地方管轄范圍的事務(wù)，由地位超然中立的中央立法加以協(xié)調(diào)，可以避免地方之間自行交涉可能出現(xiàn)的難以達成共識的情況，從而減少了該事務(wù)有效解決的成本，提高效率。

《立法法》第八條規(guī)定的國家主權(quán)及政治、經(jīng)濟等方面的基本制度這些相對重要的事項屬于中央專屬立法范圍，主要是考慮到管理層次高的立法機關(guān)其代表的素質(zhì)更高，并且作為全國人民關(guān)注的事項，處理起來會更加謹慎和穩(wěn)妥，有利于集中全國人民的智慧，在協(xié)調(diào)不同利益相關(guān)者的訴求基礎(chǔ)之上選擇最完善、最有效的解決辦法。相反，將這些重要事項的立法權(quán)下放，有可能被濫用而成為地方保護主義或侵犯公民基本權(quán)利的合法形式。另外，《立法法》第六十四條對這些事項之外的其他事項的自主性法規(guī)制定權(quán)，只要“屬于地方性事務(wù)”即可，采用的則是影響范圍的標準。這是由于我國地域遼闊，尤其是改革開放以來形成了由東部、中部、西部三個政治、經(jīng)濟、文化發(fā)展極不平衡的格局，新問題層出不窮，有些問題中央統(tǒng)一解決尚缺乏經(jīng)驗或時機未成熟，只能由地方先行自主解決，為日后中央立法積累經(jīng)驗，準備條件。采用重要程序和影響范圍雙重標準，符合我國實際情況，既避免地方越權(quán)又給予地方自治一定空間，使其結(jié)合本地區(qū)的具體情況和實際需要，管理地方事務(wù)，充分發(fā)揮地方立法的積極性、靈活性。

其實，采用影響范圍標準和重要程序標準并無本質(zhì)區(qū)別，都是將一些不適宜地方自主立法的事項由中央掌握。我國《立法法》第八條規(guī)定的事項在采用影響范圍標準的國家也是作為中央專屬立法權(quán)的，而對一國相對重要的事項往往不局限于某一地方，是地方力所不及的。并且不論采用哪一標準來劃分的中央與地方立法權(quán)限一旦規(guī)定于憲法或法律之中，都成為靜態(tài)的存在，而社會卻是動態(tài)的不斷向前發(fā)展

，尤其是我國目前正處于急劇轉(zhuǎn)型的時期，許多問題的解決還處于探索、實驗的階段，用一個絕對確定的標準來劃分中央與地方的立法權(quán)限是不可能的。即使能找到這樣的標準，法律中文字的含義往往會隨著社會的發(fā)展被賦以新的內(nèi)涵而超越立法者的原意。在美國，“從憲法上看，似乎聯(lián)邦與州之間的職權(quán)劃分得很清楚，實際情形與此大相徑庭。在實踐中，通過聯(lián)邦最高法院確立的判例和國會的立法活動，聯(lián)邦從憲法的列舉權(quán)力中又獲得了引申權(quán)力、歸結(jié)性權(quán)力和所謂固有權(quán)力，大大擴充了聯(lián)邦立法權(quán)的行使范圍，已經(jīng)很少有國會不能直接立法的重大問題了。”為保證國家法制統(tǒng)一，對地方立法的控制不可放松。既然權(quán)限劃分的標準不可能十分明確、具體，為防止地方越權(quán)立法，關(guān)鍵是建立一套行之有效的事后監(jiān)督體制。我國現(xiàn)行監(jiān)督體制是由上級立法機關(guān)作事先的抽象性審查，弊端頗多且在實踐中也從未啟動過。應(yīng)借鑒其他國家經(jīng)驗，將“審判權(quán)”中的“法律規(guī)范選擇權(quán)”還原，允許法院在處理具體案件時對地方性法規(guī)作附帶性審查。限于篇幅，在此不做具體論述。

四、余論

《立法法》基于國情的需要，在對新中國成立以來立法權(quán)限方面的經(jīng)驗教訓予以總結(jié)的基礎(chǔ)上作出了中央與地方立法權(quán)限的合理劃分，結(jié)束了在立法主體、規(guī)范表現(xiàn)形式上的混亂局面，減少了立法上侵權(quán)或不盡職守的情形，為法律、法規(guī)之間沖突的解決提供了機制，對保證制定出良法，對法治前提的形成具有重要意義。

但筆者認為，以普通法律《立法法》而不是以憲法來規(guī)定中央與地方立法權(quán)限的劃分明顯地存在一個效力不足的先天缺陷。雖然在單一制下國家權(quán)力由中央統(tǒng)一行使，中央可能通過法律的形式向地方授權(quán)，甚至有學者提出聯(lián)邦制與單一制的根本區(qū)別就在于國家事權(quán)劃分的方式，“凡屬聯(lián)邦國家，其中央政府與各邦政府的事權(quán)，全由憲法劃定，所以各邦政府的事權(quán)，有憲法為保障；其在單一制國家，無論分權(quán)至如何程序，其地方團體的事權(quán)，總系經(jīng)由中央政府以普通的法律或命令規(guī)定。”但我國作為一個單一制國家，基于有效統(tǒng)治的需要，授予地方的權(quán)力甚至比聯(lián)邦制國家還要大，在這樣的情況下，仍堅守這種觀念，可能與現(xiàn)代憲政理念不符。眾所周知，立法是利益分配的過程，立法權(quán)限的劃分牽涉的政治價值極大，必須由全國人民通過制定憲法來加以確認；憲法中權(quán)力的分立制約原則要求對國家權(quán)力的劃分不僅僅指立法、行政、司法三權(quán)的橫向劃分，而且還應(yīng)包括中央與地方權(quán)力的縱向劃分，立法權(quán)限的劃分則是其中的重要組成部分；另外，由全國人大制定法律來確定自己與地方立法主體之間的權(quán)限劃分，違背了“任何人不得作為與自己有關(guān)案件的法官”這一自然正義原則，并且如果中央與地方立法權(quán)限的劃分由憲法來規(guī)定，對它的修改須經(jīng)過嚴格的修憲程序，由全體代表的2/3多數(shù)通過，如果由普通法律來規(guī)定，對它的修改只要過半數(shù)即可，這之間的差額可能為以后許多不法行為提供了可乘之機。

中央與地方立法權(quán)限的劃分對于憲政國家來說在理論和實踐上都具有重要意義，但對其作出明確具體的規(guī)定并非易事，只能作出原則性規(guī)定，并建立以司法為中心的事后監(jiān)督機制，使靜態(tài)的規(guī)則與動態(tài)的社會相適應(yīng)。