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關鍵詞:社會保障基金預算管理監督

內容提要:社會保障是社會安定的重要保證，社會保障基金相當于社會保障的蓄水池。社會保障基金的籌集、運營和投資是完善社會保障體系的重要內容。因此，加強社會保障基金的監督管理至關重要。建立健全社會監督和財政監督制度，建立由政府、單位、職工代表和專家等組成的社會保障監督委員會，依法對社會保障執行情況進行監督。加強財政監督既要重視資金使用的事后檢查，更要重視資金撥付中的追蹤檢查，并發揮社會中介機構的作用，將政府檢查與社會緊密結合在一起，力求監督的公平、公正、公開。通過建立健全社會保障管理體系，使社會保險基金管理有方、監督有力、運營有效。

一、社會保障基金運營

我國養老保險基金的籌集模式是以支定收、略有結余、留有部分積累，實行這種模式的目的是為即將到來的人口老齡化做基金儲備。目前，世界各國社會保障基金運行的模式大體有現收現付制、完全積累制和部分積累制三種模式，這實際上也是社會保障基金運行的三種模式。這三種模式的共同點是通過采取保險或儲蓄的方式對未來可能出現的危機做準備。

現收現付制是指用正在工作的一代人的繳費支付已經退休的一代人社會保險費用的制度安排，是以不同代際之間短期（一個時期內）橫向平衡為指導原則確定的資金運行模式。在現收現付制下，社會保障基金的籌集、給付是按照“以支定收、收支平衡、略有結余”的原則確定的，因而其基金運行模式如下：社會保障基金的籌集社會保障基金的給付——財政轉移支付資金，這種模式的特點是：社會保險繳費比率的確定和調整靈活，共濟性強，管理成本低，易于操作，不受通貨膨脹和利率變動的影響。

完全積累制又稱完全基金制，是指正在工作的職工為自己退休儲備社會保險費用的制度安排，這是一種以長期（個人整個生命期）縱向平衡為原則確定的資金運行模式。這種模式是以“自我儲蓄、自我保障、自存自用”為原則確定的，其資金運行模式的優點是，在保障制度實施初期，社會保障收入就形成數額龐大的社會保險基金，如下：社會保障基金籌集——社會保險基金——社會保障資金的給付——財政轉移支付資金。

部分積累制又稱混合制，是指社會保障資金的一部分按現收現付制運行，另一部分按基金積累制運行的制度安排，這是一種把短期橫向收支平衡和長期縱向收支平衡結合起來的社會保障資金運行模式。也就是說，這種模式既考慮當前退休職工對社會保障資金的需求，進行社會保障資金的統籌給付；又考慮在職職工未來的養老金需求，儲備資金形成社會保險基金。

從目前世界各國實行社會保障的國家來看，多數國家的社會保障基金由國家、用人單位和個人三方合理負擔。三方合理負擔，包括兩層含義：一是三方共同出資；二是各方出資比例要合理適度。三方共同出資的依據是，企業或雇主期望健壯的勞動力的充足供給，因此企業負擔社會保障費用并不是額外的財政負擔或社會負擔，而是其必要的經濟負擔，是維持勞動力擴大再生產和簡單再生產的需要。工人關注為將來的不安全做出一些貢獻，這也是自己應盡的義務；國家或政府在保護社會成員生存權利方面具有義不容辭的責任。三方出資一般由企業和個人雙投保，不足部分由政府補貼。

預算包括籌集和給付。社會保障資金的給付是指社會保障管理部門按照國家有關政策規定的條件、項目、標準等運用一定的方式，為保障范圍內的職工支付一定的資金，以保障其基本生活和基本醫療等方面需要的制度安排。社會保障資金的給付是社會保障制度運行的目的。社會保障的給付水平主要是指社會保障收益者領取的各項保險待遇、獲得經濟保障的能力。社會保障計劃給付的資金、待遇水平體現著一個國家保障的水平和政策目標，社會保障是給予社會成員高福利、高標準的保障，還是只是保障社會成員的基本生活需要？世界各國社會保障資金的給付一般可以分為以下幾種：絕對金額制、統一比例制、薪資比例制和收入關聯制等。

絕對金額制是指國家根據參保人及其供養的直系親屬，按不同標準劃分為若干種類，對每一種類的人按同一絕對額發放養老金。這種養老金給付方法與被保險人退休前工資收入的多少無關，多用與普通國民保險或家庭補貼的給付。

統一比例制是指按工資收入的一定比例或某一確定的標準來給付，也就是說，職工退休前的社會保險繳費與職工退休后獲得的社會保障資金的給付之間沒有多大聯系，這種支付制度即為統一比例制。

薪資比例制是指以參保人退休前某一段時期內的平均工資或最高工資數額為基數，根據職工的工齡或投保年限確定養老金替代率，然后以這一比例為依據記發養老金。

收入關聯制，這種支付制度下的職工，退休前工資收入越高，領取養老金的比例就越低；相反，職工退休前工資收入越低，其領取養老金的比例就越高。收入關聯制還需要預先知道每一個參加社會保障成員除工資收入之外的收入是多少，這需要有附帶財富審查機制，這是一種負向關聯制度。例如，西歐國家對低收入者采取較高的養老金替代率，對中高收入者采取較低的養老金替代率。[1]

社會保險基金是為實施各項社會保險制度依法建立起來的、專款專用的貨幣資金。社會保險基金是完全積累制、部分積累制社會保障制度運行的經濟基礎，是實現社會各項目標的保證。按照國家有關規定，社會保險基金只能用于社會保險項目的經濟補償，社會保險基金的投資運營是利用社會保險基金收入和給付的時間差、數量差，對社會保險基金投資運用，以確保繳費職工的利益。

二、社會保障基金的投資

（一）社會保障基金投資的三大原則

安全性原則，社會保障基金是一種專款專用的基金，是受保人的“保命錢”。為了確保社會保險機構有足夠的償還能力，社會保障基金的投資運營是必須遵守安全性原則，使基金能夠安全返回。多數國家通過立法規定社會保障基金必須投資于安全性資產上，因此政府債券作為“金邊債券”往往成為首先。但是，安全性資產的收益率較低，在通常情況下難以實現基金的保值增值。

流動性原則，基金投資的流動性是指為保值增值而將基金投資的某一項資產，在其不損失原價值的條件下，能隨時可轉換現金的能力。為了應付諸如醫療、工傷等保險隨時可能支付的需要，投入營運的基金能夠保持一定的流動性。在各類資產中，債券和銀行存款的變現能力較強，但收益較低，尤其是定期存款如果提前支取，往往會喪失利息收益。不動產的投資收益較高，可流動性差。對于不同的社會保險項目來說，由于基金的用途不同，對流動性的要求也不同：失業、疾病、傷殘保險基金，要求變現能力較高，往往投資于短期或中期的項目上；養老保險基金的周期長，可以投資長期性項目。

盈利性原則，社會保障基金的保值增值歸根到底依賴投資的收益，沒有收益，就不能保值，更談不上增值。因而社會保障基金的投資必須有較高的盈利性，從而進一步提高社會保障基金水平，促進社會保障事業的發展及社會進步和經濟繁榮。

（二）社會保障基金投資的特殊約束與要求

1．投資的組織管理體制

在投資的組織管理體制方面，社保基金的投資入市要求有一個特殊的管理機制。社保基金作為一種社會性的公共資金，與純商業性的投資基金的投資決策要求與風險承受能力有差異，在組織管理上要有一個較嚴密的控制與監督體系，在投資的決策授權方面，要實施有效控制下的授權。同時，對其投資的運行過程實施有效的監控，以保證社保資金投資運作的安全性要求。

社保基金投資入市，是我國市場經濟體制改革的重要部分，也是財政體制與金融體制改革的重要方面。社保基金的投資管理體制和基金的來源、功能以及基金的運行特性有著直接的聯系。社會保障體系的建立與發展在各國存在著時間上的差異，組織與管理體制方面也有著明顯的不同。大部分國家，如美國、英國、日本、新加坡等都開始建立社會保障的基金制度，有些國家還開始建立私有化的基金制融資體制，基金的形成，使基金的投資與管理成為必要。因為基金的積累投資可以避免支付高峰期的集中壓力，而且也可以避免因通貨膨脹、利率變動給基金帶來的金融風險，實現基金的保值增值。一個普遍的現象是，公營的社保基金只能在預算體系中運作，在基金的投資組織管理體制上，往往是由政府的社會保障部門集中統一管理基金，直接控制基金的投資，決定資產的組合與結構，承擔全部的風險。基金的投資主要集中在政府債券和銀行存款上，如美國的公營養老基金節余，必須全部投資于政府的債券，成為政府財政赤字的調節工具。這對于基金的有效增殖有著不利的影響。

東南亞一些新興的工業化國家，主要以新加坡為代表，也形成了自己特有的社會保障體制，其主要的特征是推行政府公營的基金式的養老保險體制，由政府成立專門的社會保障機構來統籌管理養老保險基金。像新加坡的中央公積金制度，它的基礎是以個人帳戶為基礎的積累式儲蓄保險基金。雖然基金的組織與運作管理是由政府管理機構來完成的，但養老基金的投資也形成了市場化與多元化的格局。政府控制的養老保險基金除了用于投資政府債券與銀行儲蓄外，也進入資本市場投資于國內企業股票、債券，以及外國的企業股票，除了投資于金融資產外，還向房地產業投資，持有實業資產。當然社保基金的投資管理的市場化是一種趨勢，也是一個過程，基金入市投資的競爭性管理將有助于投資的安全性與效率的提高。

2．投資對象和方式

依據社會保障基金的性質、社會保障基金投資原則以及我國目前的實際情況，我國社會保障基金可以如下的方式投資：第一，銀行存款。從廣義上理解，銀行存款也是一種投資，而且一般認為這種投資是無風險投資。也正因為如此，這種投資的收益率比較低。社會保障基金中隨時可能有支付需要的周轉金和意外準備金，以及其他暫時不用的資金，都可以選擇實行活期存款和短期定期存款方式。第二，國債。國債由國家政府發行，國家財政作擔保，因此被認為是一種風險小的投資工具。在我國，國債的收益始終高于同期銀行存款利率，社會保障基金投資于國債的收益顯然要比銀行存款高。第三，金融債券、企業債券和股票，證券市場除國債外還有金融債券、企業債券和股票。債券投資的特點是，債券利率事先確定，收益可以很精確的預期，但易受市場利率的影響，因此，投資的安全性比國債差。銀行發行金融債券的目的是為了效益好的貸款項目融資，因而它的利率較高；企業債券的種類、期限不同，其利率也不一樣，但企業債券的利率一般都高于同期銀行儲蓄存款利率。與國債相比，這些債券的安全性稍差。目前我國的證券市場還不完善，債券交易還受到發行債券的企業和銀行狀況以及國債利率過高的影響，市場對企業債券和銀行債券的需求和供給都不大，債券的流動性不是很強。因此，在我國社會保障基金的資產中，這兩種債券的比例都不宜過高。股票，一般認為，是最能夠減小通貨膨脹對資產貶值影響的主要投資方式之一。這是因為，一方面股票代表的是對股票發行單位（股份制公司）資產的所有權，隨著公司的經營壯大，股票所代表的資產的實際價值也在增長，這是它之所以能夠使資產保值增殖的主要原因；另一方面投資股票的定期收入（紅利）也不象債券利息那樣是預先就確定了的，而是隨公司經營狀況不斷變化，以貨幣表示的公司的名義收入能隨通貨膨脹率作相應的變化，而保持其實際收入不變，這樣紅利在一定程度上也能抵消通貨膨脹的影響。目前我國限制社會保障基金投資于股市的理由是股票投資風險太大，違反了社會保障基金投資安全性原則。第四，投資基金、抵押貸款、和不動產投資。[2]投資基金是一種大大眾化的信托投資工具，它由基金公司或其他發起人向投資者發行收益憑證，將公眾手中零散資金集中起來，委托具有專業知識和投資經驗的專家進行管理和運作，并由良好信譽的金融機構充當所募集資金的信托人或保管人。基金經理人將通過多樣化的投資組合，努力降低風險，謀求基金長期、穩定的增殖。自1990年10月份以來，我國已經允許商業保險資金通過購買封閉式證券投資基金，間接進入證券市場。實踐證明，商業保險公司通過購買封閉式證券投資基金，取得了較好的效益。社保積極進入資本市場，也可以考慮將一部分資金投資于證券投資基金，在風險較小的條件下，謀求與股票市場大致相近的收益。目前，投資基金在我國正處于發展期，基金方式及規模在不斷擴大，可以成為社會保障基金投資的重要手段之一。同時，社會保障基金在適當時機，根據自身狀況也可建立適宜自身特點的投資基金，為基金自身增殖尋找新的投資工具和手段；抵押貸款是指銀行在發放貸款時，要求借款人以自己的資產作為抵押。一方面風險比較小，因為借方有財產作借款抵押；另一方面收益相對較高，因而可作為社會保障基金投資的一種方式。當前資金短缺是中國金融市場存在的普遍現象，社會保障基金進入金融市場無疑能在一定程度上緩解這一狀況；投資不動產的收益也來自兩個方面：一是通過出租獲取租金，二是獲取買賣不動產時的增額價差。投資于不動產一般需要巨額資金，同時，它的流動性比較差，但出現通貨膨脹時，不動產的價格也將上升，因此，不動產投資也可以使資產價值免受通貨膨脹影響。

總之，社會保障基金的投資方式和運行模式要根據社會經濟發展的狀況不斷地進行調整，在國家的法律、法規的保護和規制中以利于基金在保證低風險的情況下，取得較大收益。

要建立健全社會監督和財政監督制度。建立由政府、單位、職工代表和專家等組成的社會保障監督委員會，依法對社會保障執行情況進行監督。加強財政監督既要重視資金使用的事后檢查，更要重視資金撥付中的追蹤檢查，并發揮社會中介機構的作用，將政府檢查與社會緊密結合在一起，力求監督的公平、公正、公開。通過建立健全社會保障管理體系，使社會保險基金管理有方、監督有力、運營有效。

注釋:

[1]劉鈞：《運行與監管——中國社會保障資金問題分析》，清華大學出版社2003年10月版，第45頁。

[2]萬解秋等：《社會保障基金投資運營研究》，中國金融出版社2003年8月版，第191頁。