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摘要:隨著無人機應用的迅速普及，如何防范其潛在的公共安全隱患，成為各地政府在公共安全管理中的共同難題。從“堵”到“疏”，目前地方政府在立法實踐上已逐步體現出明晰的監管思路，盡管還存在一些寬嚴失當的問題，但對推動全面保障公共安全的無人機安全法的立法進程，有著先行作用。

關鍵詞:無人機;無人機安全法;公共安全

維護社會運行環境和秩序的穩定，保護公民生命和財產免受侵害，是地方政府日常行政管理的首要任務。由于民用無人機技術和應用的特點，其在日常生活中所潛含的公共安全風險，隨著無人機應用的普及，日益引發民眾和政府的關注和擔憂。在國內，2017年由于成都雙流機場發生嚴重的無人機干擾機場正常航班的事件，將這一擔憂推向公共輿論的焦點，并促使各地將無人機飛行活動作為公共安全的重要監管對象予以關注。隨后四川、廣東、重慶、鄭州、深圳等地相續出臺了一系列無人機監管地方性政策。從公共安全的角度看，目前這些監管政策和立法舉措仍然處于初級階段，各種監管措施在實施過程中依然面臨各種困境，其科學性和有效性也飽受爭議。但分析各地在無人機監管中所面臨的問題及其監管措施，依然可以為中國無人機安全監管的立法和實踐提供有益的經驗和借鑒。

一、無人機監管立法的共同難題

無人機的監管問題是全球關注的熱點之一，同時，立法難、監管難也是世界各國在無人機監管上面臨的共同難題。首先，現代無人機是航空飛行及無線控制的全新技術，已經超出了傳統的航空監管體系力所能及的范圍，是公共安全一個全新的監管領域。多年以來，世界各國通行的傳統航空管制技術已經十分完善，并形成一套有效的監管體制。比如在飛行器適航、空域劃分、機場設置、航線規劃、位置導航、駕駛員培訓等方面，航空界已經建有完備的標準體系。但現代無人機集成了現代航電技術、無線通訊技術、傳感和定位技術以及智能控制技術，在外觀體積、飛行控制、飛行特性上與傳統的飛行器有著顯著差異。多年以來，各國通行的基于現有的民用航空技術的航空管制技術、經驗和體制，并不能適應這一新技術的發展所帶來的變化，明顯滯后，存在諸多監管盲點。第二，相比傳統的飛行器，現代無人機有著更為廣闊的應用領域。由于無人機飛行靈活、成本低廉，目前無人機已經從最早的軍事戰場，走向警用巡視、影視拍攝、搶險救災、農林植被、氣象探測、地質勘探、電力檢測、快遞運輸、競技娛樂等各行各業，成為真正的跨界工具。同時，由于無人機操控簡單，甚至無需培訓，到手即飛，因此，除眾多機構外，民用無人機還擁有數量龐大的個體使用者，其飛行活動也更為多樣。傳統的定點、定機、定人的監管方式在人力和物力上都無法應對眾多的無人機飛行活動。第三，無人機作為一種新興的跨界工具，其監管立法涉及到各個方面。公共安全是監管的首要和重要考量，同時還涉及到技術創新、產業發展、民眾權利和社會倫理等多維度問題。以美國為例，美國是現代無人機技術研發與應用的領先者。早在上世紀90年代，現代無人機技術便引發社會關注和立法思考。以《2012年美國聯邦航空局現代化改革法案》簽署為界，隨著民用無人機應用的迅速崛起，民用無人機對公共安全和個人隱私的威脅、傳統航空監管體系與無人機技術的融合與沖突、公共安全保障與憲法民權保護的矛盾、強化監管與促進科技發展的對立、以及聯邦航空局的具體監管舉措等等，成為大眾新的議題。正因為無人機監管涉及多方利益，直到目前為止，作為主管機構，美國聯邦航空管理局(FAA)在無人機管理上依然舉步維艱，還處在不斷摸索和試驗之中［1］。第四，就國內而言，中國無人機的監管還面臨著兩個突出的問題和壓力。一是相關法規缺失、立法滯后，無人機法規的制定缺乏完善的、高效力的航空“母法”的支持。無人機立法本應有高位階的《民用航空法》、次位階的“通用航空法”支撐，但實際情況是，我國通用航空相關法規，缺失而零散;而行業最高效力的《民用航空法》頒布多年，雖經修訂仍不盡完善，存在諸多“真空”環節。對新興的無人機監管，已有的行業法規無法提供直接而有效的支持。二是國內無人機的監管還需顧及無人機產業發展，需要在公共安全和技術創新之間取得平衡。我國是無人機大國，研發和應用水平居世界前列。作為“科技創新、智造中國”的先進代表，無人機產業的順利發展和應用的不斷提升，迫切需要良好的監管環境。如果無人機法規的缺失和監管措施的不當，勢必會對我國無人機行業產生負面影響。在此背景之下，出于保障公共安全的迫切需要，各地無人機監管政策的制定和施行，其面臨的困境和壓力顯而易見。

二、從“禁”到“疏”:地方監管思路的發展

盡管面臨困難，但無人機飛行的無序和監管的長期缺失，勢必給公安全帶來巨大隱患。而以保障公共安全為目標，將各類無人機納入監管范圍，積極探索并逐步完善無人機監管的有效方法和途徑，應是各地政府守護一方平安的應有責任。近年來，各地政府和管理機構在實踐中做出了一些嘗試和努力，并逐步體現出從簡單“禁堵”到科學“疏導”這樣一種發展和進步。如果僅從公共安全的角度看，限制乃至禁止無人機活動是最直接的方式。事實上，各地早期的無人機監管實踐中，簡單地“一禁了之”是最常見的做法。應該看到，在重要黨政會議、國事活動或公眾慶典期間，實施無人機臨時禁飛管制，是一種有效而合理的方法。但如果在日常管理中，依然遵循這一思路，勢必會壓制無人機新技術的創新和應用，妨礙民眾使用新技術的權利，其結果反而容易導致無序飛行增多，安全隱患加大、民眾擔憂增加。科學的策略應該是寬嚴結合、禁放并舉，在公共安全和技術應用之間尋求合理平衡。從近年實踐看，各地出臺的管理措施在以下幾個方面體現出共同的進步。(一)強調無人機使用者的責任和資質，明確無人機實名登記、駕駛員資質要求和飛行計劃申報等基本要求目前，中國民航局已經陸續有《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》、《輕小型無人機運行(試行)規定》、《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》等相關文件。各地從公共安全管理的角度出發，明確和突出了其中的一些重要條款。如2017年8月四川省政府的《四川省民用無人駕駛航空器安全管理暫行規定》重申:“民用無人機所有者應當按照民航部門規定登記姓名、有效證件號碼、聯系方式、產品型號、產品序號、使用目的;單位應當登記單位名稱、統一社會信用代碼或者組織機構代碼”;“民用無人機操作人員應當依法取得與飛行活動相對應的駕駛員資質及證照”;“民用無人機在管控空域內飛行，應當依法向飛行管制部門提出飛行空域和飛行計劃申請，經批準后實施”。廣東省公安廳在2017年7月的《關于加強無人機等“低慢小”航空器安全管理的通告》中，同樣強調:“在本省行政區域內使用無人機等‘低慢小’航空器，須遵守有關法律規章和管理規定，履行適航資格、飛質計劃申報等相關手續”。(二)突出公共安全防護重點，劃定無人機禁飛區域2016年9月，西部戰區空軍參謀部、民航西南地區管理局、民航西南地區空中交通管理局、四川省公安廳四部門《關于加強全省軍民航機場凈空區域安全保護的通告》，規定:“嚴禁任何單位組織和個人在全省軍民航機場凈空保護區域內……未經軍民航職能部門批準，進行無人機、航空模型等飛行活動”。這是國內較早出臺的保護特定區域安全的無人機禁飛措施。2017年5月，成都市公安局再度《關于加強成都雙流國際機場凈空區域安全保護的通告》，重申了這一規定。考慮到目前我國無人機法規和管理力量缺失下的監管困境，以最大限度地保障公共安全為目標，突出重點，抓大放小，對公共安全重點區域實行無人機禁飛管制，是一種保障公共安全的現實選擇，也是一種有效途徑［2］。在新近出臺的地方監管措施中，都把禁飛區的設置作為重要內容。如上述四川省的管理規定中，明確劃定了民用機場、軍事管理區、監獄、發電廠、鐵路和高速公路、超高壓輸電線路、大型軍工、通訊、危險化學物品生產儲存、物資儲備等重點防控目標等地方為禁飛區域，未經批準，禁止民用無人機在區域上空飛行。而在2017年9月深圳市人民政府的《深圳市民用輕小無人駕駛航空器管理辦法(征求意見稿)》中，無人機的禁飛區域的劃分更為全面，將市區黨委和政府、軍事管制區、大型活動現場、交通樞紐、火車站、汽客運、碼頭、港口等，都增列為未經批準不得飛行的無人機禁飛區。在公共安全的重點和核心區域設置無人機常規禁飛區，目標明確，重點突出，不僅必要而且可行性高，能夠最大限度地減少各類無人機活動可能帶來的公共安全風險。這是各地無人機監管措施中，最為可行和有效的方法。(三)寬嚴結合，分類管理，有效疏導無人機飛行需求不同于傳統的航空飛行器，無人機技術發展快、種類多、應用廣、用戶眾多。因此，不能簡單地套用已有的傳統航空監管方式，而是要更多地從無人機應用的特點出發，對不同的無人機、不同的應用以及不同的用戶，實行分類細化管理。這一點，在四川省和深圳市新近的管理規定中有著明顯的體現。在眾多輕小型民用無人機用戶中，民眾最為關心的一是駕駛員資質和證照問題，一是飛行申報和審批問題。在四川省的規定中，對駕駛員資質和證照作了特別說明:“操作空機重量小于等于4千克、起飛重量小于等于7千克民用無人機的”，“無需取得駕駛員證照”。同時，對全省民用無人機的飛行空域實行分類管理，劃分為管控空域、報備空域和自飛空域。其中，報備空域和自飛空域的民用無人機飛行活動，“無需飛行空域和飛行計劃審批”。而深圳市的管理規定本身即是專門針對民用輕小無人駕駛航空器，即“最大起重量大于等于0．25千克、小于7千克，并從事非軍事、警務海關緝私飛行任的航空器”，并將其一般飛行活動，排除在飛行申報要求之外。同時，在禁飛區和限飛區具體范圍的劃定上，都是量身定制。有了這些科學和人性化的規定，可以大大減輕監管壓力，將有限的監管力量集中在中大型無人機上，而且可以有效疏導用戶眾多的輕小型無人機飛行活動，在保障公共安全和維護民眾權利之間取得平衡。(四)細化飛行規定，擴大管理范圍，落實監管職責規范的飛行操控是減少飛行風險的前提。對輕小型無人機飛行活動，四川省要求服從飛行空域管理。其中，自飛空域內飛行，應當在駕駛員視距內操作飛行。而深圳市規定更為具體:晝間目視范圍，半徑不超出500米，相對地面高度不超出120米。飛行規定的細化，有助于飛行者自我管控，減少盲目飛行的風險。另外，無人機的安全飛行和飛行器本身的適航安全性密切相關。兩地將無人機生產者納入監管范圍，并作了原則規定。深圳市要求無人機生產企業生產的無人機應當符合技術規范，如激活認證、衛星定位、自動返航、電子圍欄、飛行記錄、管理平臺接入等。四川省要求生產企業應當按照國家規定在民用無人機上安裝飛行控制芯片、設置禁飛區域軟件，采取防止改裝或者改變設置的技術措施。不僅如此，兩地還在管理規定中，明確了管理部門的分工與合作。如政府統一領導，建立分級聯動機制;公安機關負責查處違法違規飛行;經濟和信息化部門管理無人機研制生產者及其產品;工商部門負責無人機生產經營者的登記注冊;安全監管部門將民用無人機安全管理納入安全生產綜合目標考核;海關依法對進境的民用無人機進行監管;協會負責自律和引導等等。初步構劃起部門合作、社會共管的監管體制藍圖。

三、問題和立法展望

從無人機監管的立法進程看，在國家法律和行業法規尚不完備的情況下，各地無人機監管措施的推出，彌補了監管空缺，具有突破性意義。但比較各地相關法規的異同，其問題也是顯在的。首先，部分地區依然不加區別地對待各種無人機飛行活動，對微小型無人機監管尺度過嚴，在實踐中不具有可行性。以鄭州為例，按2017年6月鄭州市人民政府《關于加強‘低慢小’航空器飛行活動安全管理的通告》規定，“單位或個人‘低慢小’航空器需要升空飛行的，要向軍隊空管部門報批，經批準升空的‘低慢小’航空器要嚴格按照批準的時間、區域進行飛行;未經批準，嚴禁一切‘低慢小’航空器升空飛行。”如前所述，無人機種類眾多，其中“低慢小”無人機因自身重量有限，其飛行安全風險可控。如果在日常管理中，不分區域，升空必報，勢必會造成監管力量的極大浪費。同時，“低慢小”無人機有著最為龐大的個人用戶群，飛行活動靈活多變，現有的監管機制根本無法應對，所謂的報批規定最終也只能形同虛設。相對而言，按無人機的種類、特性和用途，區別對待，寬嚴有別，抓大放小，在實踐中將更為可行。以航空管制體系發達而成熟的美國為例。出于對公共安全的擔憂，美國航空管理局一直努力將無人機納入傳統的航空管制體系中，嚴加管控。但在實踐中，卻因飽受非議而困難重重。其新近推行的無人機注冊制度，也因遭個人用戶起訴違憲而陷入困境。從實際出發，美國航空管理局目前只能對無人機商業應用管制，依舊保持嚴管態勢;而對微小型無人機的個人飛行活動，則基本放開。地方對民用無人機的管理過嚴，根本上源于我國目前低空空域開放程度有限。國務院、中央軍委于2010年了《關于深化低空空域管理改革的指導意見》，國務院辦公廳于2016年印發了《關于促進通用航空業發展的指導意見》，低空空域逐步走向開放。對無人機分類管理，合理放寬微小型無人機升空條件，這不僅于公共安全有益無害，也有助于無人機產業的發展。其次，各地無人機監管的各種規章，相對于復雜而廣泛的無人機應用，仍然是十分粗略而簡單的原則性指南，在實際操作中，仍然需要有進一步細化規定和可執行標準。否則在監管實踐中，依然有各種缺失和模糊之處，并可能產生公共安全隱患。事實上，全社會范圍內無人機監管的到位，需要有更高位階、更高效力的無人機安全法。從公共安全角度看，無人機安全法應將保障公共安全置于核心位置，并由此整合和細化無人機安全的各個環節和具體要求。如無人機的空域劃分、空域使用規則、無人機飛行規則、生產技術標準、所有者認證、駕駛資質考核等等。考慮到無人機技術的快速發展、相關法律基礎的薄弱、空域開放以及空管機制重構復雜性，無人機安全法的立法和實施將是一個長期的過程，需要全社會的共同關注和參與。從這個角度看，目前各地政府和管理部分在無人機管理規章制定上所做的努力，具有先行作用，意義重大。

［參考文獻］

［1］BenjamynI．Scott．TheLawofUnmannedAircraftSystems:AnIn-troductiontotheCurrentandFutureRegulationunderNational，Re-gionalandInternationalLaw(AviationLawandPolicy)［M］．KluwerLawInternational，2016．

［2］錢季平．禁飛管制:無人機管理的現實選擇和有效途徑［J］．環球市場，2016．13．

作者:錢季平 單位:上海政法學院