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【摘要】PPP項目在促進經濟轉型升級和加快政府職能轉變等方面發(fā)揮了重要的推動作用，但很多建筑企業(yè)在ppp項目融資過程中都面臨著巨大困難。為此，文章從PPP項目融資的特點入手，通過分析建筑企業(yè)PPP項目面臨的融資風險及其背后邏輯，提出了政府和建筑企業(yè)面對融資風險時協(xié)同的應對策略。

【關鍵詞】建筑企業(yè)；PPP項目；融資風險；策略

一、引言

PPP（Public-PrivatePartnership）項目，即政府和社會資本合作項目，是目前國內基礎設施投資中一種常見的項目運作模式。該模式在促進我國經濟轉型升級、加快政府職能轉變和基礎設施投資主體多元化等方面均發(fā)揮了重要的推動作用，也是供給側結構性改革的重要舉措。但隨著PPP模式的持續(xù)推進，尤其是7年監(jiān)管部門相繼出臺了一系列規(guī)范PPP模式發(fā)展的政策文件后，項目融資能否順利落地就成為了PPP項目推進過程中的關鍵。作為PPP項目運作主力的建筑企業(yè)，在項目融資過程中經常會遇到各種各樣的風險，有的因為融資無法落地而導致項目進展緩慢，甚至長期停工，最后被迫違約退出。為了避免PPP項目的融資風險，作為社會資本方的建筑企業(yè)該如何研判PPP項目的融資風險呢？又有哪些應對策略可供選擇呢？本文對此進行深入探討和分析。

二、PPP項目融資的特點

（一）融資金額巨大。PPP項目一般都是大型的基礎設施類項目，或者是關系民生的重大工程，如高速公路、鐵路、地鐵、隧道、港口、供電、供水、供氣、供熱、污水處理、垃圾處理及地下管網等工程項目，這類項目一般投資額都非常大，扣除項目自有資本金后，其余全部需要通過融資方式予以解決，這就客觀造成了項目融資金額巨大。（二）項目融資期限較長。根據財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金［5］57號）及其他相關政策文件要求，PPP項目的合同周期，也即建設期和運營期加起來至少需達到年以上，這就決定了項目的融資時間必須是長周期的。根據不同的項目類型及運作需要，有的項目合作期限甚至達到30年，對應的融資期限則更為長久。（三）全生命周期融資。由于PPP項目的合同周期都比較長，除了建設期的項目融資外，進入運營期后，為解決運營期資金缺口也需要再融資，再融資會基于項目自身情況優(yōu)先考慮金融機構融資；其次是通過股東方增信方式解決再融資問題；最后會基于融資成本等因素綜合考慮，或尋求股東方借款方式解決。若項目現金流較好，也會從優(yōu)化建設期融資結構的目的考慮，進行再融資以降低資金成本，也可能會考慮通過公開上市（IPO）或公募REITs的方式進行融資。所以PPP項目融資貫穿于項目的全生命周期。

三、建筑企業(yè)PPP項目融資風險的識別分析

（一）國家政策變動風險。PPP項目長周期的運營過程中，國家相關法律政策、稅收政策等會根據新的情況或國家治理需要做出一些調整或修改，這是社會資本方不可控制的因素。但相關政策的變動會對前期投入運營的部分PPP項目造成較大影響，比如針對高速公路公司約定好的收費運營期限，因國家行業(yè)管理等變動因素影響，出現縮短高速公路收費運營期的情形，或者被上級行政部門臨時叫停收取通行費，或者新增某些稅費政策等都可能會增加項目的融資困難和風險。（二）資本市場利率變動風險。目前很多PPP項目約定的投資收益率是個固定值，在做投資決策分析時，也是根據項目投標時當期特定市場利率為基礎指標進行綜合測算和考慮的。但當資本市場利率上行時，會顯著影響項目后續(xù)的現金流和資金平衡，尤其是當PPP項目合同中沒有約定投資收益隨利率變動相應的調價機制時，在長周期的PPP項目中作為社會資本方的建筑企業(yè)會更為被動，投資收益會變相減少，現金凈流入也會降低。金融機構做貸款審批時，對項目自身的現金流平衡非常關注，當條件無法滿足時，為降低自身風險，金融機構會要求股東方提供征信措施，增加社會資本方的融資壓力。（三）項目合法合規(guī)性風險。項目的合法合規(guī)性風險是制約PPP項目融資的關鍵因素,合法合規(guī)性手續(xù)也是銀行等金融機構所重點關注的方面。從PPP項目實施的程序講，項目合法合規(guī)性是PPP項目生存的基礎，也是PPP項目能否順利融資的重要保障。PPP項目的合法合規(guī)性分為兩個層面，一是項目實施的基本建設程序是否合規(guī)，即是否按要求完成了項目規(guī)劃、可行性研究、立項、環(huán)評、用地、設計等項目基本建設程序工作，二是是否按照財政部PPP項目入庫標準完成了“兩評一案”，即物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案。這兩個層面任何一個有問題，都會產生較大的融資合法合規(guī)性風險。（四）政府財政支付能力風險。為規(guī)范PPP項目實施，PPP相關文件規(guī)定，當地政府每一年度全部PPP項目需要從財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過%。這本是一條紅線，但在實際操作中經常被地方政府實質上惡意突破。如有的地方通過政府性基金渠道用于PPP項目部分財政支出，以變相降低納入年度的公共預算支出，或者做財政承受能力評價時故意提高未來一般公共預算支出金額，以避免超過%的紅線。這些操作都實質上夸大了地方政府的支付能力，加大了地方政府后續(xù)的支付信用風險，也為項目融資落地造成了隱患。針對完全政府付費的PPP項目和可行性缺口補助PPP項目，金融機構在進行項目貸款時，不僅要考慮社會資本方的資金實力，更應考慮當地政府的后續(xù)財政支付能力。若地方政府財政能力較弱，則PPP項目貸款很難獲批，即使獲得批復，也會有很多前置條件或要求社會資本方提供強征信的擔保措施。（五）項目投資超過概算風險。PPP項目超出投資概算的問題比較常見，主要原因是政府方實施機構前期準備工作深度不夠，項目界定的范圍、內容及標準模糊；其次是實施機構的需求發(fā)生較大改變，如增加項目、提高建設標準等；還有部分實施機構為了通過財政承受能力論證等考慮，故意在前期減少部分子項目以降低項目總投資金額，從而在后期實施過程中又不得不增加投資額，以致于超出批復的概算。PPP項目一旦超出概算，首先，會出現項目建設資金短缺問題，即超過概算部分沒有取得發(fā)改委等政府部門批復的情況下，第三方金融機構不會匹配相應的融資貸款，只能依靠社會資本方自身追加資本金投資，否則會影響項目建設的正常進程，但社會資本方無法獲取長周期的固定貸款，只能短貸長投，將會顯著增加社會資本方的短期流動資金壓力。其次，若超過概算金額過大，如超過概算的%，說明項目前期實施方案論證不充分，相應財政承受能力論證也不準確，這樣就會存在PPP項目被迫退出財政部項目庫的風險，后續(xù)融資事項也就無從談起。（六）項目建設完工風險。PPP項目在建設過程中，經常會遇到征地拆遷推進艱難、設計不斷優(yōu)化調整、工程不斷變更，甚至是難以突破的技術障礙等，這些因素都會導致項目不能順利推進，若久拖不決，項目將難以按期完工，甚至無法完工。重則前期投入的成本無法收回，形成重大損失，輕則不能達到預期的經濟效益和目標。出現上述情況后，金融機構在項目審批或放款態(tài)度上也會日趨謹慎，有可能停貸或抽貸，項目由于缺少資金更無法按時完工，導致惡性循環(huán)。

四、建筑企業(yè)PPP項目融資風險應對策略

對PPP項目融資過程中存在的一些風險，需要本著客觀的態(tài)度，既不能無限放大風險，也不能視而不見。在識別相關風險后，需要多維度認真分析其背后的深層邏輯，只有這樣，才能做到有的放矢、防范風險。本文從政府和企業(yè)兩個層面提出了對建筑企業(yè)有針對性的一些應對策略。

（一）政府層面。要打造誠信地方政府，加大問責機制。政府誠信是社會誠信體系建設的基石，地方政府在推動PPP項目的過程中，一定要堅持量入為出的原則，不能虛假包裝成PPP項目，以獲取社會資本方的投資。針對地方政府在推動PPP項目“兩評一案”過程中不合適的做法，以及違背項目建設基本程序強行讓社會資本方投資建設的行為，需要建立上級行政機構對地方政府予以問責的制度體系、紀檢監(jiān)察機構對相關責任人予以嚴肅處理的責任追究機制，從而降低政府隨意投資和造假的沖動。地方政府唯有誠信運作PPP項目，才是對社會資本方的保障，才能打造良好的營商環(huán)境，才能吸引更多的投資，才能規(guī)避地方的系統(tǒng)性金融風險。

（二）企業(yè)層面。1.加強合同談判能力，合理分擔分險。PPP項目的合同談判是項目運作過程中的關鍵一環(huán)，政府方實施機構和社會資本方的權利義務在合同中都會明確體現，相關條款理應公平。但在PPP合同談判時，社會資本方往往處于弱勢地位，從而導致相關合理訴求不能納入到PPP合同條款里。根據《PPP項目合同指南》及相關政策確定的風險分擔機制，誰最有能力控制風險就由誰承擔。若風險分擔的不合理可能會導致風險承擔一方無法有效控制項目風險，從而導致項目的完全失敗。基于國家某些政策變動、法律變動及資本市場利率等宏觀變動事項，需要將相關內容寫入到合同中，由政府方承擔相應風險，以避免合同履行過程中出現不必要的糾紛。牽涉到市場利率上揚、材料價格上漲等變動幅度過大時，需考慮相應公平的動態(tài)調價機制等，避免利益受損。項目實際運作過程中，還經常會出現征地拆遷滯后及設計反復變更等嚴重影響項目順利進展的情形，造成建筑企業(yè)的財務費用及管理費用增加等，這也需要在合同中明確政府方應承擔的相應責任，并給予建筑企業(yè)一定的經濟補償等。所有這一切都取決于建筑企業(yè)的談判能力和對項目全生命周期的深刻認知。2.提高市場營銷能力，強化源頭控制。PPP項目都是社會資本方通過公開競標獲取的，所以建筑企業(yè)在項目投標階段就需要仔細深入研究項目建設程序的合法合規(guī)性和PPP項目實施的“兩評一案”等是否合理合規(guī)。前期需要法務部門的積極介入，一旦發(fā)現存在難以彌補的問題時，就需要勇于放棄競標，不要為了蠅頭小利而損失公司更大的經濟利益。雖然目前建筑業(yè)市場競爭異常激烈，但建筑企業(yè)一定要摒棄為了市場、為了規(guī)模盲目做大，市場團隊要樹立項目是否具備可融資性的風險意識，堅決放棄沒有利潤的項目、沒有現金流支撐利潤的項目。要想實現這一目標訴求，就需要建筑企業(yè)打造強勁的市場營銷能力，從被動接受項目到主動挑選項目，甚至是優(yōu)中選優(yōu)，唯有如此，才能從源頭上避開不合法、不合規(guī)的PPP項目，才能解決項目的融資風險。3.洞察政府財政能力，規(guī)避系統(tǒng)風險。PPP項目分為政府付費、使用者付費和可行性缺口補助三種付費機制，尤其是政府付費和可行性缺口補助的PPP項目，金融機構在對項目進行信貸審批時，除了考慮項目自身的現金流能否平衡外，還應特別關注當地政府的財政能力。因為這關系到項目未來能否順利收到政府應支付的各種補助款項等，能否按時歸還金融機構的到期貸款等，所以當地方財政能力較弱時，金融機構很難批復項目的固定貸款，或要求社會資本方提供強征信等附加條件時才可以勉強審批。為規(guī)避政府支付能力的系統(tǒng)性風險，建筑企業(yè)在項目投標時，需要對接當地的金融機構或其他專業(yè)機構，對當地政府的財政收入和支付能力做系統(tǒng)的研判，避免后續(xù)政府的支付違約風險。4.優(yōu)化項目設計深度，控制超概風險。政府在PPP項目前期運作中，因時間緊等各種因素影響，項目的設計深度往往不夠。在選定社會資本方后，政府方可以和建筑企業(yè)、勘察設計院一起，在前期初步設計的基礎上，共同謀劃，加強協(xié)同，做深做透，積極優(yōu)化，以形成較好的施工圖設計。在PPP項目建設施工過程中，若有較好的設計優(yōu)化方案，建筑企業(yè)也需要及時和政府方及設計院加強溝通，做好設計變更，力爭以較小的投資獲取最大的經濟效益和社會效益。若通過上述方式，PPP項目還存在部分超概的問題，尤其是超過概算%以上的，更需要社會資本方慎重決策。該類超概項目不僅需要履行項目概算調整的正常審批程序，還需要在獲得概算調整批復后，實施機構會同咨詢機構重新編制PPP項目的物有所值評價、財政承受能力論證和實施方案。在項目超概問題上，PPP項目的SPV公司也需要積極作為，一是和政府方實施機構積極對接，督促政府方實施機構重新履行好上報審批程序，獲得相應批復后再行實施；二是與政府方實施機構協(xié)商，超概的部分做甩項處理，即將部分子項目單獨剝離出來，以減少PPP項目的總投資。單獨剝離出來的子項目可以由政府方實施機構通過施工總承包的方式選擇承包商進行建設。通過這些舉措，既可以降低政府方承擔項目投資超概的風險，也有利于PPP項目的SPV公司正常履約，不會存在因超概而導致的項目融資困難，進而形成的資金缺口問題。5.細化施工組織方案，堅守契約精神。社會資本方的建筑企業(yè)在簽訂PPP合同后，除了第一時間與金融機構對接項目融資外，還需要與施工建設方立即考慮項目的施工組織設計及方案，既要著眼全局，也要考慮關鍵局部環(huán)節(jié)，尤其是重大控制性工程；既要考慮項目的可行、安全、經濟、高效，也需要調配合適的人力、物力和財力。施工組織方案要有預判性，針對突發(fā)情況，要有應急處理措施和動態(tài)調整機制，避免被動應付。良好的施工組織方案不僅是為了確保PPP項目能夠按照預期的進程正常完工，還是為了避免項目推進過程中的管理無序、進度失控，可以顯著降低項目運作的施工成本，提高項目的收益率。作為社會資本方的建筑企業(yè)要以PPP合同為綱領，積極踐行契約精神，發(fā)揮建筑企業(yè)投融資、建設及運營的全產業(yè)鏈優(yōu)勢，確保按時高質量地完成項目建設，既要實現企業(yè)運作PPP項目的預期經濟價值，也要為社會公眾提供優(yōu)質的產品服務。

五、結語

PPP項目融資不同于傳統(tǒng)的項目資金籌集，除了融資金額大、期限比較長外，還有一些特殊的因素導致其在融資過程中存在諸多風險。要想順利地推進PPP項目進程，加快項目融資落地，需要政府方和社會資本方的建筑企業(yè)攜手奮進，發(fā)揮各自優(yōu)勢，夯實各自責任，以消除或降低潛在的各種融資風險，打消金融機構貸款審批時的擔憂和疑慮。唯有如此，在推進供給側結構性改革的過程中，才能提供高質量的PPP項目，加快我國基礎設施建設的力度，促進PPP項目的良好快速發(fā)展。

【主要參考文獻】

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［2］熊小欣.交通運輸PPP項目利益相關者風險協(xié)調機制研究——基于博弈論的視角［J］.商業(yè)會計，0，（8）.

作者：張宏偉 凌淑媛 單位：中電建路橋集團有限公司資金管理中心