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編者按：本文主要從基建財政財務管理的現狀及問題；產生問題的根源分析；構筑基建財政財務管理體系的設想進行論述。其中，主要包括：財政部門暫按預算級次實行中央和地方兩級管理基建投資和財務、新開工項目過多，投資規模大、建設資金不落實，投資缺口大、概預算審查不嚴，三超現象嚴重、基建投資成本高，投資效益差、基建資金分散，財政可控性差、投資體制不健全，機制有缺陷、考核制度不完善，領導工程多、預算約束不嚴，資金到位率差、機構建設滯后，財務管理弱化、制度不夠健全，管理不夠規范、按建立社會主義市場經濟體制目標的要求，規范財政管理基建財務的職能、資金管理是財務管理的核心，必須建立統一規范的資金管理辦法管理基建資金、基建項目管理是財務的重要內容，也是一個難點，要求的技術性、專業性高、基建財務會計制度怎樣改革，是基建財務管理的重大問題、建立新的基建財務管理體系，機構建設是一項重要而艱巨的任務等，具體請詳見。

一、基建財政財務管理的現狀及問題

財政收回原中國建設銀行代行的基建財政財務管理職能后，財政部門根據基建財務管理涉及領域寬、政策性強、技術要求高、延伸面寬的特點，結合本身熟悉財務管理的優勢，在增強基建領域的宏觀調控能力，強化基建財務管理方面采取了一系列措施，如改革了基本建設經營性資金管理辦法，改變了過去以計劃代預算的辦法，簡化了資金撥付程序，強化預算約束等。各有關主管部門也積極加強基建財務管理和項目管理，努力降低建設成本，提高投資效益，認真做好國有建設單位年度財務決算的編審工作，加強財務監督。目前，財政部門暫按預算級次實行中央和地方兩級管理基建投資和財務，其中中央級財政投資項目的資金委托項目所在地的經辦建設銀行辦理結算業務，其財務監督管理由財政部駐各地的專員辦事處負責，地方投資的建設項目的資金和財務管理，由地方財政部門負責。在各級財政部門的努力下，基本實現了基建財政財務管理職能、業務管理工作運轉的平穩過渡。但是目前的管理體系同社會主義市場經濟的要求相比還有相當的差距，還有許多待完善的地方。財政基建財務管理工作在某些方面滯后于經濟的發展，突出表現在投資領域中存在一些問題：

1、新開工項目過多，投資規模大。投資規模應同國民經濟的發展相適應，應控制在國家財力所能承受的范圍之內。但在現行投資體制下，出于利益機制驅動，一些部門和單位，千方百計上項目，擴大建設規模，再加上審批制度不健全，導致新開工項目過多，甚至有的低水平、重復性建設項目也能蒙混過關。據統計，從1991年到1995年，全國基建投資規模年均遞增31％，超過同期國民經濟年均遞增12％的水平，大大超過了國家財務所能承受的能力。

2、建設資金不落實，投資缺口大。在大上基建項目的同時，基建資金不足卻是擺在建設單位面前的棘手問題。有的基建項目是在資金來源不落實的情況下倉促上馬的，項目開工后基建資金遲遲不能到位；有的項目則是受建筑材料、設備價格、人員工資等市場因素變化，加上建設期間工期延長，不可預料的地質、地形等情況，工程建設所需資金超出預算的范圍；有的項目一開始就搞“釣魚”工程，釣到多少資金就建多少，釣不到就擺在那里，處于半建半停的狀態，人為形成“胡子”工程，“半拉子”工程。

3、概預算審查不嚴，三超現象嚴重。投資領域內普遍存在“三超”現象，即建設項目概算超計劃、預算超概算、決算超預算。“三超”現象形成主要有以下原因：一是有的建設項目不是嚴格按批準的可行性報告開展設計工作，編制設計概算，甚至有的設計部門為能多收設計費人為抬高設計概算，使編制的概算一開始就超計劃；二是人為壓縮概算。有的建設項目開始申報時為能申報，爭取上項目，或為減輕稅費負擔，人為壓縮概算、預算，一旦項目批下來，又把攤子鋪大；三是概預算審核不嚴。由于某些管理方面的原因，工程的概預算審核不嚴，或是審而不調，對有的建設項目概預算應做調整的不及時調整或不調整，使實際施工遠遠超出原定的概預算。

4、基建投資成本高，投資效益差。目前施工管理普遍不嚴，施工質量差，建設過程中損失浪費嚴重，加上基建單位的財會人員素質低，會計核算、成本核算弱化，而伸向建設工程的收費項目越來越多，標準越來越高，一個項目下來，各項稅費開支占總投資的30％左右。有的項目的基建資金很大一部分是通過貸款來的，投資期的利息負擔很重，建設成本過高，資產交付生產部門后效益往往不理想，有的重點建設項目成了重點浪費項目。

5、基建資金分散，財政可控性差。改革開放以來，隨著計劃經濟向市場經濟過渡，投資領域出現了投資主體多元化、投資資金來源多渠道的局面，其中屬于財政性的資金但由其它部門、單位掌握和支配的資金越來越大，相當一部分資金脫離了財政預算管理的軌道，不少的部門、單位利用自己支配的資金大搞基本建設，大量的基建資金沒有按照基建程序來管理，基建資金的源頭失去控制，對基建投資規模膨脹起了推波助瀾作用，對整個投資計劃沖擊很大，不僅不利于財政監督，而且分散了有限的財力，降低基建投資的整體效益。

二、產生問題的根源分析

基建投資領域存在以上各種問題，同我國現行的投資體制和社會主義市場經濟未完全建立有著密不可分的聯系，究其原因主要有五個方面：

1、投資體制不健全，機制有缺陷。理論研究和基本建設實踐證明，一個科學的固定資產投資決策體系要由三個因素組成：一是行政約束機制，二是利益驅動機制，三是風險約束機制。這三個機制缺一不可。而目前我國投資體制，應該說風險約束機制沒有真正形成，一項投資，在大多數投資者心目中，僅僅著眼于利益，而不注意風險，因此全國范圍內形成投資沖動，爭上項目，造成基建投資規模膨脹。

2、考核制度不完善，領導工程多。我國這幾年投資體制改革，包括目前推行的項目法人責任制，都只停留在決策后的實施階段，沒有對項目決策階段的責任問題真正涉及到，造成責任制的獎勵和懲罰措施不對稱，而且即使有責任制，也沒有將基本建設投資、生產、經營聯為一體，對投資的改換往往脫離開對生產經營的改換而單獨進行。由于決策階段責任不明，加上目前干部的考核制度存在某些方面的弊端，有的領導出于樹政績、樹形象考慮而盲目決策一些項目，或為爭取部分上級資金上了些可行性研究差的項目，資金雖爭取到了一點，但卻給地方財政帶來了沉重的包袱，畢竟大部分基建資金須由地方政府籌集，花費大量的人力、物力、財力卻難以取得應有效果。因此，投資效益的問題在投資領域少有人問津。

3、預算約束不嚴，資金到位率差。基建預算是保證投資計劃按時、按質、保量完成的重要手段，主要包括基建支出預算和施工圖預算。目前投資領域中集中體現為預算約束不嚴，基建資金到位難于達到施工進度的要求，其中自籌資金到位不足尤其突出，往往是財政資金用完以后，項目就停建。不少財政困難的縣市，財政基建資金集中在年底一次性撥，造成有的項目建設資金得不到滿足，而有的項目則資金閑置，財政宏觀調控的力度弱，有的縣市財政對上級追加的基建預算限于財力被挪用的現象屢見不鮮。在建設過程中預算往往得不到有效執行。

4、機構建設滯后，財務管理弱化。財政收回職能后必須配備相應的機構和人員，積極開展基建財務管理工作。目前的狀況是不少的財政部門尤其是縣市級財政部門人員機構建設滯后于管理的需要。以贛州地區18個縣市為例，據統計，只有8個縣財政部門設立了專門的管理機構，并且都是與預算部門合署辦公，其人員由預算部門的人員兼任。從人員的業務素質看，除個別縣調入專門人員外，其余的原來都未涉及工程建設方面的業務；從各縣市開展的工作看，除個別縣市業務開展比較順利外，不少的縣市基建財務管理工作僅局限于撥付預算資金，編報會計報表，不能有效擔當起管理基建財務的職能；從建設單位看，負責基建管理的人員不熟悉基建程序，對基建會計、財務核算比較陌生，財務管理混亂，有的地方基建財務管理工作處于無人管的狀態。

5、制度不夠健全，管理不夠規范。財政收回職能已有兩年，但在投資領域中并沒有制定出一套比較規范、完整的制度，大部分仍沿用當時中國建設銀行代行職能的制度，針對目前的實際情況，不少的制度已不適應社會主義市場經濟發展的需要。另外一些部門、單位的法規、文件和財政有關法規、規定有沖突和矛盾，各主管部門和單位為維護本部門、本單位的利益各行其是，給管理帶來很大的難度。各級財政部門基建財務管理工作，由于缺少統一規范的制度指導自己的工作，都處于一種摸索前進的過程，業務工作開展被動。

三、構筑基建財政財務管理體系的設想

財政部門作為基建財務的主管部門，應從深化改革入手，加強制度、業務、機構隊伍建設，逐步形成以提高投資效益為中心，基建財務管理以資金管理為中心，按照“制度辦法統一、管理要求統一、撥款方式統一、會計核算統一”的“四統一”要求，實行由建設項目所在地的財政部門統一管理中央和地方投資建設項目資金和財務，避免機構和管理重復，適應社會主義市場經濟的基建財政財務管理體系，指導各級財政部門基建財務管理工作。這一體系主要應包括以下幾方面的內容：

1、規范財政職能。建立新的基建財務管理體系，首先是要按建立社會主義市場經濟體制目標的要求，規范財政管理基建財務的職能。根據基建投資的特點，財政管理基本建設的職能應包括：

第一，強化宏觀調控，參與投資計劃研究。財政作為市場經濟的重要調控手段，要通過管理基本建設投資，參與投資計劃研究，實現對資源的優化配置，促進經濟發展。實施宏觀調控職能，一是搞好投資規模總量控制；二是要制定好一定時期的投資重點，產業政策；三是要制定和實施政府的投資、融資改革，引導資金按市場的要求優化配置；四是立法建制，規范新的管理模式。

第二，撥付配置基本建設資金。把有關的資金配置到基建項目上去。

第三，搞好財務管理，包括制定和實施基本建設過程中的財務管理制度，確定各種收費開支標準，進行項目建設成本控制，開展效益評價。

第四，實行項目監督管理。包括參與前期研究和招投標管理，對項目工程概預算、決算進行審查，搞好國有資產移交，對社會中介機構業務實施監督。

總之，通過規范財政職能的目標是要實現對項目建設全過程的財政財務管理。

2、強化預算約束。確立新的基建財政財務管理體系，必須加強基建預算管理，強化預算約束，嚴格按照《預算法》的要求辦事。一是要建立計劃和預算相結合的制度。財政部門應加強同計劃、城建等部門的協調，共同搞好投資計劃的制訂，防止以計劃代預算，重計劃輕預算等情況的發生，切實建立計劃和預算相配合和制約的機制。二是財政用于基建的支出要統一口徑，歸口管理，加強監督，防止用款單位將單位經費和建設費用混用，人為造成本部門內部多口管理和項目資金來源復雜化，逐步向項目預算過渡。三是要把其它的基建資金、各專項建設基金逐步納入財政預算管理，對投資規模和投資總量實施宏觀調控，保證建設資金及時到位，專款專用，在財務許可的情況下，按照“保證重點，兼顧一般”的原則，合理確定支出預算，并對支出預算執行情況進行監督檢查，以及根據需要及時調整預算。

3、嚴格資金管理。資金管理是財務管理的核心，必須建立統一規范的資金管理辦法管理基建資金，實行源頭控制。一是要建立資金審查和專戶存儲制度。凡對投資資金來源不落實，來源不合理或屬重復性、低水平建設的項目，財政部門應協同有關部門一起，嚴格控制，計劃部門不得下達投資計劃，財政部門不安排預算，城建部門不發給開工證。對末經批準擅自上項目的要按違紀處理，嚴格查處。基建資金應實行專戶存儲。按照基建程序管理的要求，對屬于財政性的資金必須納入財政部門在銀行開設的“基本建設資金專戶”，實行專戶存儲。包括預算內基建撥款、預算外用于基建的資金、用于基建的各專項事業費、納入財政預算管理的專項基金。由財政部門負責統一管理和會計核算。其它的基建資金、銀行應定期向財政部門報送有關的財務會計報表，共同搞好基建資金的管理。二是規范資金撥付程序。財政部門應制定相應的資金撥付辦法來規范資金的撥付。建設單位按規定的程序每月向財政部門報送用款計劃，請領資金。財政部門應根據批準的投資計劃、支出預算、施工進度逐期撥付建設資金，保證資金及時足額到位。上級財政部門補助下級財政的基建資金可采取劃轉預算或劃轉資金形式，保證一些財政困難地方的基建資金及時到位。三是建立考核和獎勵制度，監督檢查資金的使用，評價建設單位的財務管理。

4、強化項目管理。基建項目管理是財務的重要內容，也是一個難點，要求的技術性、專業性高。針對財政部門現有的人員力量，必須建立財政管理和社會中介機構辦理相結合，以財政部門委托業務性強的業務給中介機構辦理的管理模式，對建設項目實施事前、事中、事后管理。

事前管理：一是要積極參與項目工程立項、設計審查、招投標等管理工作，這是實施財政監督，加強項目管理，管好用好資金的前提；二是建立項目檔案，掌握一些必備的基礎資料。

事中管理：必須堅持“四按”撥款原則保證資金用到實處。

事后管理：一是檢查工程設計、概預算執行情況；二是建立項目跟蹤問效制度；三是建立項目清理制度。工程竣工后，財政部門應積極組織好殘值處理，基建收入上交，包干投資的結算等工作，不僅可以創造財政收入，還可以為以后基建撥款提供準確的參考資料，擴大財政部門管理基建財務的社會影響。

5、完善會計制度。實行新的企業、事業財會制度后，基建財務會計制度怎樣改革，是基建財務管理的重大問題。解決這個問題總的原則是要有利于加強和完善基建財務管理。為此，既要保持基建財務會計制度的獨立性，又要按照新財務會計制度的原則加快改革步伐。保持目前基建財務會計制度獨立性的原因有三：一是基建投資管理體制還未從根本上改變，仍實行“先有項目，后有企業”的管理辦法，建設單位在建設期間并不進行企業工商登記，沒有注冊資本，也不是經濟法人；二是目前基建資金并不是以資本金形式到位的，與一般意義上的企業會計核算有明顯差別；三是基建項目還包括大量的非經營性項目，非經營性項目難與行政事業單位會計制度合并。在保持基建財務會計制度獨立性的同時，應針對投資主體多元化、資金來源多渠道的情況，結合投資體制改革，實行建設項目資本金制度，健全項目法人責任制，使基建財務會計制度與之相適應。

6、健全管理機構。建立新的基建財務管理體系，機構建設是一項重要而艱巨的任務。一是要建立健全專職機構，充實專業人員，搞好制度建設，努力做到工作職責化、規范化、程序化。二是加強業務培訓，提高財政基建財務管理人員的業務素質，提高業務水平，扭轉財務管理弱化的局面。三是推動社會中介機構建設。社會中介機構將是基建項目管理的主要力量，財政部門應制定出相應的法規，大力推動社會中介機構的建設和發展，為管理基建財務服務