導(dǎo)語：公共支出的總量管控一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在我國這樣一個財政經(jīng)濟實力并不雄厚的發(fā)展中國家，強調(diào)和強化公共支出的總量控制具有特別重要的意義。從管理角度講，公共支出總量控制的關(guān)鍵在于，按照現(xiàn)代經(jīng)濟管理規(guī)范化、法制化的本質(zhì)要求，推動公共支出管理制度創(chuàng)新，探索支出總量的有效控制機制。

一、正確界定市場經(jīng)濟下公共支出的供給范圍發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，社會資源的配置機制和分配關(guān)系都將出現(xiàn)不同于傳統(tǒng)體制的各種變化，財政職能及其公共支出的供給范圍也需要進行相應(yīng)的調(diào)整。如何認(rèn)識和界定新體制下公共支出的職責(zé)和供給范圍，不僅關(guān)系到財政宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮，而且也關(guān)系到公共支出總量能否得到有效控制。

公共財政分配是政府的經(jīng)濟行為。因此，界定和規(guī)范公共支出的供應(yīng)范圍，其實質(zhì)就是要明確在社會主義市場經(jīng)濟條件下，哪些事項應(yīng)該由政府負(fù)責(zé)，哪些事項應(yīng)該由市場負(fù)責(zé)，以此作為公共支出分配的依據(jù)。我國現(xiàn)有的財政供給范圍和公共支出格局是從建國初期的大財政、供給制發(fā)展而來的，是建立在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制上的，它的最大特征是國家包攬的面過大，財政支出范圍過寬，幾乎覆蓋到整個社會生產(chǎn)與消費的各個方面，一些本應(yīng)由市場解決的問題被納入財政分配范疇，而應(yīng)由財政供應(yīng)的事業(yè)卻得不到應(yīng)有的資金保障。這種供給制的狀況滯后于當(dāng)前宏觀分配形勢的變化，也與市場經(jīng)濟的要求不相適應(yīng)。

按照市場經(jīng)濟的一般理論，政府的負(fù)責(zé)事項和活動范圍主要是通過介入“市場失效”領(lǐng)域，運用財政分配手段，滿足社會共同需要，而不屬于社會共同需要的事務(wù)和領(lǐng)域則一般應(yīng)由市場去調(diào)節(jié)和供給。那么，什么是社會共同需要？從理論上分析，它具有三個特點：一是只有由政府出面組織和實施才能實現(xiàn)的事務(wù)；二是私人部門和企業(yè)部門不愿干而又是社會存在與發(fā)展所必要的事務(wù)；三是只有政府舉辦才能有效協(xié)調(diào)各方面利益的事務(wù)。可見，社會共同需要是指那些代表社會共同利益，必須由政府集中供給的事務(wù)，這是確定政府和財政職能的基本依據(jù)，也是界定公共支出供給范圍的重要標(biāo)準(zhǔn)。

由此出發(fā)，今后我國公共財政支出供給的范圍需要結(jié)合改革的進程和財政職能的轉(zhuǎn)變進行相應(yīng)調(diào)整，有的支出需要強化，有的支出需要弱化，有的支出需要取消。首先，公共財政的基本職責(zé)是為國家機器正常運轉(zhuǎn)提供財力保障，但這純屬消費性的開支，必須進行嚴(yán)格控制。其次，隨著市場經(jīng)濟的推進和經(jīng)濟的發(fā)展，財政需要著力強化那些代表社會共同利益和長遠(yuǎn)利益的社會公共性開支（如科技、教育、衛(wèi)生、社會保障等），但傳統(tǒng)的“由國家包下來”的方式也需要改變，這些社會公共性開支在總體上應(yīng)以財政供給為主渠道，同時要按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，適當(dāng)開辟一些新的資金來源渠道。再次，在公共財政框架下，財政投資范圍也必須進行相應(yīng)調(diào)整，對于一般競爭性領(lǐng)域的投資，財政要逐步退出，以集中有限財力強化國民經(jīng)濟的關(guān)鍵領(lǐng)域和重要產(chǎn)業(yè)的投資。在不同財政級次，公共財政投資還應(yīng)根據(jù)投資規(guī)模和受益范圍由各級財政分別供應(yīng)。此外，有的公共支出如補貼等，則應(yīng)進行清理、控制、逐步削減。

二、著力推進公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新公共支出預(yù)算是指政府在一個財政年度內(nèi)為滿足公共需要，提供給社會成員大體均等的公共服務(wù)所需開支的分配計劃。公共支出預(yù)算作為政府的基本財政支出計劃，構(gòu)成了政府財政活動及公共財政預(yù)算的一個重要組成部分。它反映了政府活動的范圍、方向和政策，也決定了公共支出的流量和流向。當(dāng)前我國公共支出預(yù)算管理體系仍存在諸多弊端，與市場經(jīng)濟要求極不適應(yīng)，因此，著力推進公共支出預(yù)算管理的制度創(chuàng)新勢在必行。這是我國下一步整個公共支出管理面臨的一項緊迫任務(wù)，也是從根本上約束政府盲目擴張公共服務(wù)、控制公共支出總量水平的關(guān)鍵途徑。

——要實行部門預(yù)算，提高預(yù)算的透明度。部門預(yù)算是指一個部門的所有經(jīng)費支出都按照統(tǒng)一的要求、統(tǒng)一的報表格式，編制統(tǒng)一的預(yù)算。《預(yù)算法》規(guī)定，“中央政府預(yù)算由中央部門的預(yù)算組成”。這就要求改變傳統(tǒng)的功能預(yù)算編制方法，采用部門預(yù)算編制方法，將原來按功能劃分的行政事業(yè)經(jīng)費等全部細(xì)化到部門。所有的開支都要在預(yù)算中加以反映，預(yù)算中沒有列出的項目不得開支，同時要求將各種收入全部納入預(yù)算管理。編制部門預(yù)算是公共支出預(yù)算通行的做法，通過編制部門預(yù)算，一是細(xì)化支出預(yù)算編制，提高預(yù)算的透明度，有利于防止支出預(yù)算分配和執(zhí)行中的“黑箱操作”，便于立法機構(gòu)對預(yù)算的審查和監(jiān)督；二是強化預(yù)算的約束力，能夠有效防止擠占挪用財政資金現(xiàn)象，有利于提高預(yù)算管理水平。需要提出的是，實行部門預(yù)算，不是將政府預(yù)算支出切塊分割到各部門，由各部門自由分配，而是要求更加詳細(xì)地確定和規(guī)范部門及其下屬單位預(yù)算支出項目和支出內(nèi)容，更全面地發(fā)揮財政分配資金的職能作用。

——要實行綜合財政預(yù)算，提高預(yù)算的完整性。實行綜合財政預(yù)算就是要將所有政府性收入和支出全部納入預(yù)算統(tǒng)一管理，集中分配，建立統(tǒng)一完整的國家預(yù)算。從目前的政府性收支管理狀況分析，實行綜合預(yù)算，必須做好以下三方面工作：一是對預(yù)算外資金項目進行全面清理，堅決取消越權(quán)設(shè)立的或不合理、不合法的行政性收費和政府性基金項目；二是要實行稅費改革，將一部分具有稅收性質(zhì)、便于征收管理的收費納入稅收調(diào)控范圍，實行“費改稅”；三是將“費改稅”的收入以及符合國際慣例、政府行政需要保留的規(guī)費收入，統(tǒng)一納入預(yù)算管理。此外，還應(yīng)改革現(xiàn)行預(yù)算科目設(shè)計，反映國家預(yù)算范圍的變化。

——要實行零基預(yù)算，提高預(yù)算的準(zhǔn)確性。我國過去長期以來支出預(yù)算實行基數(shù)分配法，這種方法雖然比較簡單，但實際執(zhí)行結(jié)果往往造成支出剛性增長，不利于財政宏觀調(diào)控。零基預(yù)算，是以零為起點編制預(yù)算，對每一個預(yù)算單位的資金需求逐項重新審核，根據(jù)其人員編制和工作任務(wù)重新確定預(yù)算資金分配計劃。零基預(yù)算和過去基數(shù)分配法的最大不同在于，擺脫原有預(yù)算基數(shù)和不合理既成事實的束縛，公平合理地確定預(yù)算支出，避免各個預(yù)算單位之間的資金苦樂不均。零基預(yù)算起源于美國，早在70年代末期，美國聯(lián)邦政府開始全面采用零基預(yù)算的辦法編制預(yù)算，之后世界上其他一些國家也陸續(xù)采用了零基預(yù)算編制方法，使其成為政府公共支出管理發(fā)展過程中的一個重要階段。近年來我國不少地方也先后實行了零基預(yù)算，盡管剛剛開始，處于起步摸索階段，但這種改革思路值得充分肯定，而且在公共支出管理方面取得了顯著成效，一方面提高了預(yù)算編制的公開性和透明度，有利于促使財政資金分配的規(guī)范化、程序化，另一方面優(yōu)化了公共支出結(jié)構(gòu)，對確保地方財政的預(yù)算收支平衡也起到了重要作用。理論和實踐表明，實行零基預(yù)算是強化公共支出管理的一種有效形式，這決不僅僅是預(yù)算編制方法的改變，而且是整個財政改革的一個重要內(nèi)容。因此，我們要進一步研究、制定規(guī)范化的零基預(yù)算改革方案，以盡快在全國普遍推行，這對于提高我國公共支出的整體管理水平，提高財政支出的資源配置效益，將會產(chǎn)生重要和深遠(yuǎn)的影響。

——要實行國庫單一賬戶制度，提高財政資金使用效率。過去長時期一直至今，我國實行的是國庫分散支付制度，即將預(yù)算分配給各部門和單位的年度支出總額，按期（中央部門按季，地方的部門按月）撥付到各部門或單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。從實際看，這種支付制度存在較多弊端，其主要問題：一是支出過程脫離財政監(jiān)督，財政部門只能依賴各支出部門的財務(wù)報告進行事后審查監(jiān)督，不能及時發(fā)現(xiàn)和制止支出過程中的違紀(jì)違法行為。二是資金分散支付和儲存，使用效率不高。由于單位資金都有個逐漸支用的過程，在預(yù)算資金按期撥付、由各單位分散保存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉淀，而財政部門為應(yīng)付短期資金需求，有時不得不向銀行借貸或發(fā)行短期公債，從而大大增加財政利息負(fù)擔(dān)。三是財政資金運行的信息反映滯后。因為財政資金大量分散于各部門、各單位在商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶，財政部門和中央銀行無法全面了解整個財政資金的運轉(zhuǎn)狀況，難以對財經(jīng)形勢作出及時、準(zhǔn)確的判斷。因此，國庫制度改革勢在必行。

國庫制度改革的方向是實行國庫單一賬戶制度。所謂國庫單一賬戶制度，簡單地講，就是將政府所有財政性資金集中在國庫指定的行開設(shè)賬戶，同時，所有的財政支出均通過這一賬戶進行撥付。它是市場經(jīng)濟國家普遍采用的一種財政資金收付管理制度。據(jù)了解，包括美、日、英、法、加在內(nèi)的經(jīng)合組織國家都采用了這個制度。在我國實行國庫單一賬戶制度，從收入方面講，即意味著所有財政收入直接繳入國庫，征收機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)目前設(shè)置的各種收入過渡賬戶以及各部門、各單位自設(shè)的各類預(yù)算外收入賬戶將不復(fù)存在；從支出方面講，財政資金將在實際使用時從國庫賬戶直接劃入商品和勞務(wù)者的賬戶，有關(guān)部門、單位現(xiàn)有的各類資金管理賬戶則會隨之取消。通過實行上述改革，其主要好處是：1.它能在很大程度上杜絕目前收入繳庫過程中普遍存在的跑、冒、滴、漏現(xiàn)象，真正解決財政收入不能及時、足額入庫的問題。同時還有利于從根本上改變財政預(yù)算外資金分散管理的狀況。2.財政資金撥付一次到位，不需經(jīng)過層層劃轉(zhuǎn)，會大大提高財政資金的使用效率。3.有利于實現(xiàn)對財政資金流向、流量的全面監(jiān)控，進一步規(guī)范財政支出管理，強化預(yù)算約束，切實提高財政的宏觀調(diào)控能力。

三、進一步完善政府采購制度政府采購也稱政府統(tǒng)一采購或公共采購，是指各級政府為了開展日常政務(wù)活動的需要，將財政的購買性支出通過公開招標(biāo)、公平競爭和財政部門直接向供貨商付款的方式，從國內(nèi)外市場上為財政開支單位購買商品和勞務(wù)的行為。其實質(zhì)是將市場競爭機制和公共支出管理有機地結(jié)合在一起，它一方面使政府可以得到價廉物美的商品和服務(wù)，有效地節(jié)約財政資金，另一方面使財政管理從價值形態(tài)延伸到實物形態(tài)，從而改變過去財政支出一撥了之、管理粗放的狀況，提高財政資金的使用效率。政府采購制度在國外已有相當(dāng)長的歷史，在許多國家的經(jīng)濟發(fā)展和宏觀管理中起著非常重要的作用，已日益成為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟運行、強化財政約束、提高財政資源配置效率的一個重要手段。據(jù)有關(guān)資料，國外政府采購在國民生產(chǎn)總值中占有相當(dāng)?shù)谋戎兀壳懊绹倪@一比重為20%，歐盟成員國約為15%～20%，日本為10%.在東亞國家中，政府采購在GDP中的份額不等，但大體保持在5%左右的水平。因此，強化和改革我國的公共支出管理，需要借鑒國際經(jīng)驗，引入市場競爭機制，實行政府采購制度，這是公共支出管理適應(yīng)市場經(jīng)濟體制發(fā)展要求的重要舉措，也是加強財政管理和監(jiān)督、控制公共支出水平的現(xiàn)實選擇。

我國目前各支出單位的采購行為是各自分頭進行的，這種方式的弊端非常明顯：一是政府采購資金的分配和使用脫節(jié)，資金使用效益不高，財政無法實行有效監(jiān)督。二是采購過程不透明、不公開，容易產(chǎn)生腐敗，損害政府的形象。三是強化了地方保護主義，不利于全國統(tǒng)一市場的形成。為了克服上述弊端，今后，政府各部門的直接支出，包括各類辦公用品、設(shè)備、公共設(shè)施以及政府所需的其它商品和勞務(wù)，在條件允許的情況下，都要按法律規(guī)定的方式實行規(guī)范化集中采購，采用招投標(biāo)方式，引進競爭機制。這樣做的目的和作用，不僅僅在于控制和節(jié)約公共支出，而且有利于推動并實現(xiàn)政府消費行為市場化，是促進反腐倡廉和整頓財經(jīng)秩序的重要配套措施。

推廣和完善政府采購制度，有幾個問題需要注意和明確：一是政府采購應(yīng)最大限度地維護公共利益，力爭做到競爭、擇優(yōu)、公正公平、公開。二是政府采購范圍包括使用國家財政資金購買、租用、委托或雇用等方式獲取的貨物、工程或服務(wù)。三是切實搞好政府的采購招標(biāo)工作。根據(jù)國外情況，政府采購招標(biāo)方式大體有三種，即公開招標(biāo)、有限招標(biāo)和單一招標(biāo)。結(jié)合我國國情，我們應(yīng)該有針對性地做好招標(biāo)工作。在這方面，要注意把競爭機制引入招標(biāo)中；要實行多方招標(biāo)，至少有三個以上的競爭者才能從中進行選拔；要增加招標(biāo)的透明度，不論是對國內(nèi)招標(biāo)者，還是對國外招標(biāo)者，凡是有關(guān)參加招標(biāo)的資格條件、時間限制等問題均應(yīng)公開。當(dāng)然，對一些批量采購、限額以下的政府采購行為，亦可以采取詢價采購的方式。四是財政作為綜合經(jīng)濟管理部門，應(yīng)在政府采購中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府采購制度本身是一種控制支出、加強支出管理的手段，它的運作涉及到預(yù)算資金的安排、預(yù)算會計、國庫撥款、支出管理政策等多方面的財政事務(wù)。因此，財政部門應(yīng)主動取得這項工作的主導(dǎo)權(quán)，這與國際慣例也是一致的。具體講，財政部門作為政府采購管理機關(guān)，其主要職責(zé)是：制定政府采購的政策、法律和集中采購目錄；審核政府采購預(yù)算；制定供應(yīng)商和中介組織的市場準(zhǔn)入規(guī)則；撥付與管理采購資金；監(jiān)督采購行為；收集、統(tǒng)計和政府采購信息。

四、依法理財，硬化預(yù)算約束市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，沒有法制的強制約束，公共支出的主觀隨意性就難以避免，硬化預(yù)算約束、控制支出總量水平也只能是一句空話。因此，加強公共支出管理、控制支出總量，就必須堅持和確保依法理財，這也是關(guān)系到建立新型財政運行機制和公共財政框架的一個重大問題。這里具體需要強調(diào)以下幾點：一是要嚴(yán)格按照《預(yù)算法》的規(guī)定和各級人代會批準(zhǔn)的預(yù)算辦事。經(jīng)過法定程序?qū)徟恼A(yù)算，具有法律效力，是規(guī)范支出管理的重要法律依據(jù)，各級政府和財政部門必須嚴(yán)格按預(yù)算程序辦事，預(yù)算一旦通過，不論是什么人，不管官大官小，權(quán)大權(quán)小，都不能凌駕于預(yù)算之上批條子，撥人情款，任意追加和變更預(yù)算，損害預(yù)算的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。二是要加強財政執(zhí)法檢查力度，對違反財政法規(guī)、浪費國家資財?shù)男袨楸仨殢膰?yán)懲處，維護法律和法規(guī)的尊嚴(yán)。三是要搞好法規(guī)之間的協(xié)調(diào)。隨著法定支出的增多，不僅財政支出壓力越來越大，而且《預(yù)算法》權(quán)威性也受到了損害。因此，依法理財還必須注重法規(guī)之間的協(xié)調(diào)，避免法與法的“沖突”。建議各級人大和有關(guān)立法機關(guān)對現(xiàn)有的法定支出分類排隊，對關(guān)系國計民生的重要項目予以保留，沒有必要的項目予以取消。今后原則上不再出臺新的法定支出項目，如要制定與財政預(yù)算支出有關(guān)的法規(guī)，均應(yīng)與財政法規(guī)充分協(xié)調(diào)，不得草率從事。