導(dǎo)語：漫談中國制度改革的財政視角一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

學(xué)以致用，經(jīng)濟(jì)理論的最大用處是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)解釋。從現(xiàn)實的觀察開始，總結(jié)出有規(guī)律性的東西，并將其用于對現(xiàn)實的解釋，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的基本路徑。本文運用財政壓力周期變動下的政府行為的理論，在一個制度變遷的框架內(nèi)考察了公共政策的變化。并用來解釋中國五十多年來的政策變遷，特別是對近三十年來中國改革周期中政策變化的解釋提供一個新的視角。

這些研究已經(jīng)引起了經(jīng)濟(jì)學(xué)界廣泛的興趣。國內(nèi)外學(xué)者更多地從制度變遷的成因、路徑、成本收益等角度進(jìn)行了廣泛的研究，并對未來進(jìn)行了積極的預(yù)測。經(jīng)濟(jì)學(xué)是對現(xiàn)實的解釋，致力于中國經(jīng)濟(jì)學(xué)建設(shè)的學(xué)人不應(yīng)放棄對這一史無前例變革的探索。運用一種新的方法，一種新的視角，在不同的視角下透視體制變遷的現(xiàn)實，則是一種貢獻(xiàn)①。林毅夫、蔡昉、李周（1994），樊綱（1995）、張軍（1994）、程虹（2001）、楊小凱（2004）等分別從不同的層面進(jìn)行了闡述，并得出了令人關(guān)注的結(jié)論。對重大的變革，人們的認(rèn)識總是橫看成嶺側(cè)成峰的。1929-1933年大危機(jī)過去了七十多年，經(jīng)濟(jì)學(xué)界對其成因的看法依然是遠(yuǎn)近高低各不同。對于中國五十多年的演化，特別是二十多年的改革，我們尚處于山中，因此不識改革真面目則是常態(tài)。給摸著石頭過河的中國改革以盡可能多層面的理論解釋是經(jīng)濟(jì)學(xué)的任務(wù)。多視角的研究可以提高經(jīng)濟(jì)學(xué)對現(xiàn)實世界的解釋力。

政府財政壓力的程度是很難量化的，因此我們運用的是廣義的財政概念，它不僅包括政府預(yù)算中經(jīng)常賬戶的執(zhí)行情況，還包括債務(wù)、鑄幣稅、產(chǎn)權(quán)等所有能夠引發(fā)公共收支變動的過程。財政壓力周期變動就是財政平衡到財政崩潰的過程，在委托的框架內(nèi)，當(dāng)委托人難以承受人提供的公共產(chǎn)品的價格時，便會終止關(guān)系。結(jié)果是財政崩潰，政府失敗。在我們對中國近六十年制度變遷和公共政策演化的解釋過程中，出于謹(jǐn)慎的原則，我們只是考慮財政壓力的大小，不進(jìn)行質(zhì)的區(qū)分。下面的分析，也只是一個學(xué)者從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的學(xué)術(shù)思考。

從大的財政壓力周期變動的框架看，中國經(jīng)歷了兩個周期：1949-1978，1978-2001.前者是一個完整的從財政危機(jī)到財政平衡再到財政危機(jī)的周期。后者，是一個從財政崩潰到財政壓力緩釋再到潛在財政危機(jī)的過程。如果細(xì)分一些的話，前者還包括1958到1960年的財政壓力波動。后者，則還包括1989-1991、1998-2000財政壓力的驟然增大。本章主要討論兩個大周期的財政波動下公共政策的演化。

本章的內(nèi)容分為三節(jié)。第一節(jié)考察從1949-1978年財政壓力周期變動下的政府行為。第二節(jié)考察1978-2001年公共政策的演化。第三節(jié)，對公共政策未來走勢的邏輯推理。公共政策的演變對契約完全性的影響，財政危機(jī)引發(fā)的短期政策的操作及其累積效用、收入分化引致的制度僵滯以及集體行動中權(quán)威的出現(xiàn)將貫穿于本章對現(xiàn)實的解釋。

一、1949-1978年的公共政策演化

1949年新中國成立，新政府一開始面對的就是巨大的財政危機(jī)。

財政危機(jī)的形成可以從兩方面論述。一方面是顯性的，包括支付國民政府遺留下的債務(wù)、新政權(quán)的穩(wěn)定與維持費用的增加等。另一方面是隱性的，即新政權(quán)要體現(xiàn)出優(yōu)于舊政權(quán)的經(jīng)濟(jì)績效，如何選擇一種較以前政權(quán)不同的經(jīng)濟(jì)增長方式便成為政府的一種偏好。特別是財政危機(jī)時期，往往就是集體行動領(lǐng)導(dǎo)者的偏好。因此，一種理想化的領(lǐng)導(dǎo)意志便轉(zhuǎn)化為一種人為的試驗。這種試驗在財政危機(jī)時期難以實現(xiàn)，一旦危機(jī)有所緩解，便又被提上議事日程。違背經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的短期試驗暗含著巨大的風(fēng)險。

為了解決財政危機(jī)，政府短期政策操作首先是在國內(nèi)通過合約的改變來完成的。新政權(quán)的形成是委托人重新尋找人的過程，制度變遷的結(jié)果是原來具有決定權(quán)的委托人不再具有決定權(quán)，而原來沒有決定權(quán)的則成為一種主流的力量。在國民政府末期，革命的最終含義是窮人不再通過土地、資本或者勞動力這些市場的要素來與富人談判，采取的是非市場手段的暴力革命。窮人短期內(nèi)成為具有決定權(quán)的委托人，但是由于權(quán)威的存在，人的內(nèi)部控制非常嚴(yán)重。新的合約開始形成，但并不固定，也非常不完全。表現(xiàn)在政府的財政收入上，就是稅收并沒有成為政府經(jīng)常性的收入。這一方面是因為窮人作為大集團(tuán)除了人力資本外就沒有別的資本，而又由于教育的投入太少，這種人力資本又特別低。隨著人頭稅的廢止，稅收收入自然不可能增加太多。另一方面戰(zhàn)爭的破壞，使得原有的土地以及工業(yè)資本帶來的增值減少，并且新合約未來的不確定性也降低了這部分要素?fù)碛姓哌M(jìn)行投入的可能性。

從數(shù)據(jù)來看，1949年全國財政收入303億斤糧，支出567億斤糧，赤字占支出的46.9%.為了彌補(bǔ)赤字，政府公共政策操作的第一步就是發(fā)行貨幣。1949年7月人民幣發(fā)行總額為2800億元，9月為8100億元，10月底為11000億元，11月達(dá)到16000億元，結(jié)果自然是通貨膨脹。但是由于財政的收支是以實物計價的，政府并沒有獲得相應(yīng)的鑄幣稅。相反，1949年4月至1950年2月的四次物價大幅波動，越發(fā)增大了經(jīng)濟(jì)運行的不平穩(wěn)性。1949年12月發(fā)行人民勝利折實公債也并沒有真正緩解財政危機(jī)。而且隨著朝鮮戰(zhàn)爭的爆發(fā)，財政危機(jī)進(jìn)一步加劇。

緩解財政危機(jī)的下一步政策是政府對經(jīng)濟(jì)的壟斷。1950年，政府實行國家控制，并開始對重要工農(nóng)業(yè)物資和外貿(mào)進(jìn)行壟斷，如部分有色金屬礦砂，大豆和43%的土產(chǎn)。政府壟斷糧、棉貿(mào)易的機(jī)構(gòu)也開始發(fā)展。1953年開始實行糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷，1954年實行棉花統(tǒng)購統(tǒng)銷。但這并沒有真正解決財政危機(jī)，或者說一種隱性的財政危機(jī)需要新的政策操作。這種隱性的財政壓力來自于一種對新政權(quán)優(yōu)越性的證明，也就是證明新政府經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)于舊政府。在一個落后的農(nóng)業(yè)國，原有的以勞動投入為主要因素的增長模式難以做到這一點。轉(zhuǎn)化增長方式是證明這種優(yōu)越性的一種可能的選擇。二戰(zhàn)后，工業(yè)國強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實力給中國增大了引進(jìn)成功的經(jīng)濟(jì)增長模式的可能，而新政府在戰(zhàn)時實行的集中性的軍事化經(jīng)濟(jì)管理由于路徑依賴的關(guān)系便成為建國初期順理成章的政府規(guī)制。

產(chǎn)權(quán)變革是滿足上述經(jīng)濟(jì)快速增長的可行選擇。這包括接受舊政府的資產(chǎn)、沒收外國在華的資產(chǎn)、逐步?jīng)]收和改造非國有工商業(yè)的資產(chǎn)，以及由此所產(chǎn)生的政府對經(jīng)濟(jì)的全面壟斷。

新政府接收舊政府的資產(chǎn)顯然是合理的，因為新政府接收了舊政府的債務(wù)。而沒收外國的資產(chǎn)則為對外開放設(shè)置了障礙，也減少了借助外部資金解決財政危機(jī)的渠道。結(jié)果是外部的資金注入依賴于個別的國家，國外資本俘獲本國政府的可能性極大。一旦兩國之間合約的改變導(dǎo)致外國資本撤走，那么，本國經(jīng)濟(jì)運行的不穩(wěn)定性將會增大。政府發(fā)放了巨額的貨幣，引發(fā)物價上漲，微觀市場主體的逐利行為更多的被指責(zé)為投機(jī)，擾亂經(jīng)濟(jì)秩序。其付出的代價顯然就是私人競爭的市場運行狀態(tài)逐步被政府壟斷所代替。

另一方面，1950年代初期，中國開始向蘇聯(lián)借債，并且接受蘇聯(lián)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。通過《關(guān)于蘇維埃社會主義共和國聯(lián)盟政府援助中華人民共和國中央人民政府發(fā)展中國國民經(jīng)濟(jì)的協(xié)定》確定了156個建設(shè)項目。一五計劃確定了“集中主要力量進(jìn)行以蘇聯(lián)幫助我國設(shè)計的156個建設(shè)單位為中心的，由限額以上694個建設(shè)單位組成的工業(yè)建設(shè)，建立我國的社會主義工業(yè)化的初步基礎(chǔ)”②。結(jié)果是資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長模式開始形成，這首先表現(xiàn)為固定資產(chǎn)投資的增長。中國開始了重工業(yè)化的進(jìn)程③，經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果是財政危機(jī)得到了緩解。

但是這一短期政策操作的累積效應(yīng)和外部效應(yīng)又使得財政危機(jī)出現(xiàn)。由于引入了外資并且效果良好，資本的回報對于財政壓力的緩解作用足以讓政府改變原有的經(jīng)濟(jì)增長方式，并且產(chǎn)生了依賴。這種改變意味著政府將會試圖通過一種方式將勞動密集型的經(jīng)濟(jì)增長方式向資本密集型的轉(zhuǎn)變。在一個以低級的勞動力為經(jīng)濟(jì)增長主要因素的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，除了強(qiáng)制之外，勞動者的剩余是不可能以自由簽約的形式轉(zhuǎn)化為資本的剩余的。在外部資本的進(jìn)入不能保證穩(wěn)定的資金流的背景下，通過內(nèi)部的強(qiáng)制將勞動者的剩余轉(zhuǎn)移便成為維持這一經(jīng)濟(jì)增長方式的最佳方式。在一個人內(nèi)部控制相對嚴(yán)重的體制下，委托人只能被動地接受合約的改變。在公共政策的演化中，政府在農(nóng)村與城市都采取了性質(zhì)大體相同的方式。

在農(nóng)村，這種方式的具體表現(xiàn)為：政府采取初級社、高級社等組織方式，將農(nóng)民的剩余通過剪刀差、糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷等轉(zhuǎn)化為政府對重工業(yè)投資的投入。而在城市，政府通過公私合營等將私人工商業(yè)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為公有的產(chǎn)權(quán)。

在這個過程中，經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，財政壓力得以緩解。1953-1957年第一個五年計劃期間表現(xiàn)得非常明顯。一個例證就是中國本來計劃在第一期公債到期后再發(fā)行第二期，但是由于經(jīng)濟(jì)狀況的好轉(zhuǎn)，第二期公債便沒有發(fā)行。1952-1957年，中國年均工業(yè)增長率高達(dá)18%，GDP增長率高達(dá)8.9%，投資率在17.8%和22.6%之間。

解決財政危機(jī)的成功極大地增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威，于是引發(fā)權(quán)威偏好的改變。這種改變一方面表現(xiàn)為政府追求一種經(jīng)濟(jì)增長的加速度，另一方面表現(xiàn)為權(quán)威獨立性的增強(qiáng)。在引入外資促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長以緩解財政危機(jī)的過程中，本國政府與外國政府的合約是不公平的，權(quán)威的自主決策權(quán)受到相當(dāng)大的限制。當(dāng)財政危機(jī)開始緩解之時，權(quán)威開始力圖減輕外部政府的競爭壓力。這種努力的直接結(jié)果便是外部資金對內(nèi)部經(jīng)濟(jì)增長支持的減弱。1958年中蘇全面斷交，蘇聯(lián)單方面中斷合約，撤走技術(shù)人員并催要外債。開放的經(jīng)濟(jì)重又進(jìn)入閉關(guān)鎖國階段。資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長現(xiàn)在只能依賴于不同產(chǎn)業(yè)的資金轉(zhuǎn)移。理論上講，面對外部資金輸入的減少，政府的理性選擇是減少投資規(guī)模，降低經(jīng)濟(jì)增長速度。但是經(jīng)濟(jì)增長模式與領(lǐng)導(dǎo)者的偏好決定了這種主動降低增長速度的選擇是不現(xiàn)實的。

從這個意義上講，農(nóng)村的形成便是一個必然的邏輯。在新政權(quán)成立之時，政府對農(nóng)民的承諾是土地個人所有，并以此取得了大集團(tuán)的支持。但是，這一合約隨著工業(yè)化進(jìn)程的推進(jìn)逐步改變。通過，農(nóng)民的生產(chǎn)與生活納入一個軍事化管理的、階層嚴(yán)密的生產(chǎn)車間，市場被徹底取消。結(jié)果是整個社會分為兩個集團(tuán)，城市工人與農(nóng)村農(nóng)民。前者是小集團(tuán)，是領(lǐng)導(dǎo)者，后者是大集團(tuán)是被領(lǐng)導(dǎo)者。兩者通過嚴(yán)格的戶籍制度完全隔離，大集團(tuán)是剩余的凈輸出者，小集團(tuán)是剩余的凈輸入者，貧富分化的機(jī)制開始形成。

因此，1958年后，“”、等的政策操作引發(fā)經(jīng)濟(jì)崩潰便是順理成章的事情。政府財政危機(jī)達(dá)到高峰。

至此，在權(quán)威的暫時讓步下，放松管制，特別是歸還農(nóng)民對土地的所有權(quán)和使用權(quán)便成為“調(diào)整、鞏固、充實、提高”的主要內(nèi)容。計劃的放松和市場的擴(kuò)大，使得經(jīng)濟(jì)有所恢復(fù)。在這一過程中，公共政策觀點的分歧增大了內(nèi)部的交易費用，社會福利損失慘重。加之，二元經(jīng)濟(jì)體制下極不合理的激勵與約束機(jī)制，使得整個社會收入分化程度加劇。其中限制勞動力的流動，特別是對知識的破壞，直接堵塞了經(jīng)濟(jì)增長的源泉。持續(xù)十多年的“”的結(jié)果是制度陷入僵滯狀態(tài)。1976年，財政危機(jī)卷土再來。

窮則思變，制度變遷的理由出現(xiàn)了。

二、1978-2001公共政策的演化

(一)、甩包袱的改革

1976年結(jié)束以后，中國的財政危機(jī)表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長停滯，特別是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)幾近崩潰。中國最大的利益集團(tuán)為了生存，開始在體制內(nèi)尋求制度的演變。公共權(quán)利非正規(guī)地轉(zhuǎn)移到私人手中，結(jié)果是社會福利得以提升。這種做法在1960年代初也開始出現(xiàn)過，但是被遏止。1970年代末之所以被認(rèn)同，關(guān)鍵在于權(quán)威的偏好發(fā)生了改變。舊權(quán)威的退出，保證了新權(quán)威的影響力的持續(xù)性。權(quán)威的連續(xù)性可以保證公共政策的時間一致性，但是權(quán)威的偏好對制度建設(shè)的影響是不一樣的。強(qiáng)調(diào)放權(quán)的偏好與強(qiáng)調(diào)集權(quán)的偏好產(chǎn)生了截然不同的效果，制度建設(shè)的長期效應(yīng)對社會福利的影響也差距甚遠(yuǎn)。

1978年以后，政府選擇的是一種風(fēng)險偏好型的策略，即放棄了對農(nóng)民的生活和失業(yè)保障的承諾，相應(yīng)地也將土地的使用權(quán)出租給農(nóng)民。并在以后采取延長租用期限和允許流轉(zhuǎn)使用的方法實現(xiàn)了土地產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)移。這種做法也是新權(quán)威在1960年代財政危機(jī)出現(xiàn)之后使用過并被證明行之有效的做法。學(xué)習(xí)的效應(yīng)使得政府“甩包袱”駕輕就熟。甩包袱和當(dāng)初政府大包大攬的做法都是風(fēng)險偏好型的短期政策操作，二者都是人主動中斷了委托人的。不同點之一，大包大攬許諾了合約改變后福利的提升，甩包袱只是確認(rèn)了政府可以從土地上獲得的基本的租金，將福利的提高寄托于農(nóng)戶自我的激勵。不同點之二，大包大攬對合約的改變遭受到大部分農(nóng)戶的反對，而甩包袱是大部分農(nóng)戶心向往之并且有了安徽小崗村成功案例的例證。權(quán)威的作用就在于接受這種事實，誘致性變遷得到政府的確認(rèn)，并且以強(qiáng)制性的制度變遷的方式在全國鋪開。甩包袱的最初目的只不過是為了解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)崩潰帶來的迫在眉睫的財政壓力，政府并沒有對此舉可能造成社會福利的提高寄予多大的希望。但是，短期操作的外部效應(yīng)非常明顯。完全惡化的資源配置在激勵約束機(jī)制理順后，帕累托改進(jìn)非常顯著，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)恢復(fù)并發(fā)展得出人意料的好。它的意義首先是穩(wěn)定了財政形勢，為政府下一步改革提供了物質(zhì)的支持。其次，這驗證了放權(quán)優(yōu)于集權(quán)的政策操作，政府在其他領(lǐng)域的放權(quán)便可以拷貝這一做法。

但是農(nóng)村的放權(quán)只是緩解了財政的壓力，財政危機(jī)并沒有徹底解決。于是，1981年政府開始恢復(fù)發(fā)行國債，并且通過增加貨幣發(fā)行量而試圖獲取鑄幣稅。這種非常態(tài)的方式并不能保證政府獲取足夠的財政收入，不僅如此，這種方式還經(jīng)常引起經(jīng)濟(jì)運行的不穩(wěn)定性。1988年通貨膨脹就是明顯的例子。

所有前面的做法都沒有增加國內(nèi)的財富，它并不能徹底解決財政的危機(jī)。因此，引入外部資金便成為必然的選擇。對內(nèi)改革阻止了財政壓力的增大，對外開放的目的在于通過經(jīng)濟(jì)增長緩解財政壓力。為了引進(jìn)外部資金，政府實行了非常優(yōu)惠的政策。“兩免三減半”的稅收優(yōu)惠等都表明政府實行了內(nèi)外不同的國民待遇，簽訂了一個權(quán)利和義務(wù)并不對等的合約。這是財政壓力增大的表現(xiàn)。

農(nóng)村的改革自1978年開始，在制度變革的推動下，到1983年達(dá)到頂峰。但是由于資金投入和技術(shù)投入的不足，以及產(chǎn)權(quán)的不穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)效率提高對經(jīng)濟(jì)增長的推動作用開始減弱。外部資金的引入實際上框定了經(jīng)濟(jì)增長的路子。政府的財政壓力主要表現(xiàn)為失業(yè)的難以解決。農(nóng)村土地制度改革中，人均土地的規(guī)模和產(chǎn)出效益決定了這只是一種失業(yè)的保障，并沒有更多地提升農(nóng)民的生活質(zhì)量。農(nóng)村的所有制改革對勞動力的吸納在改革初期是有巨大貢獻(xiàn)的，以后則不是很顯著。引入外資其實是通過放棄稅收來換得就業(yè)的提高，政府鼓勵私營和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意圖也在于此。這是甩包袱減少財政支出的必然代價。

這種甩包袱還表現(xiàn)為中央政府將財權(quán)和事權(quán)下放給地方政府。地方政府與中央政府簽訂包稅制的契約。在自主權(quán)增大的同時，地方政府相應(yīng)的事權(quán)也開始增大。這給了地方政府制度創(chuàng)新的空間，也增大了地方政府的機(jī)會主義行為。前者的突出表現(xiàn)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，后者是政府用命令代替法律，任意地改變其與所屬人的關(guān)系。政府行為以提供地方公共物品為借口，亂收費就是一例。地方在與中央談判的過程中，占據(jù)著主動。類似于諸侯經(jīng)濟(jì)的地方政府的作為減少了政府的財源，結(jié)果是弱中央強(qiáng)地方的格局開始出現(xiàn)，并漸成尾大不掉之勢。在一個相對封閉的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，沒有外部的沖擊，中央政府對全局風(fēng)險的承擔(dān)不是非常迫切時，這種局面可以維持。但是在開放的經(jīng)濟(jì)體下，弱中央的局面不可長久維持，因為公共風(fēng)險的承擔(dān)是中央政府的應(yīng)有之責(zé)。在1994年之前，以財政收入占GDP比重和中央財政收入占全國財政收入比重下降為主要特征的中央財政壓力逐年增長，總是成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家和中央政府關(guān)心的話題。這也可以看作是甩包袱的外部效用。

(二)、國有企業(yè)的改革與財政壓力的變化

甩包袱只能減緩財政壓力。經(jīng)濟(jì)決定財政，唯有經(jīng)濟(jì)增長才能徹底解除財政危機(jī)。上一屆政府選擇的經(jīng)濟(jì)增長方式是重工業(yè)為主的資本密集型方式。本屆政府面對的經(jīng)濟(jì)增長中的資本與勞動力的結(jié)構(gòu)并沒有大的變化。在外部資金的流入緩解政府財政壓力、國內(nèi)勞動力收益依然低于資本收益的背景下，選擇資本密集型的經(jīng)濟(jì)增長方式仍然是政府必須的選擇④。政府直接掌握著國有企業(yè)，因此，如何提升國有企業(yè)對政府財政的貢獻(xiàn)便成為重要的議題。

國有企業(yè)主要分布在城市，它不同于對農(nóng)民集團(tuán)的甩包袱，城市的改革并不必然是帕累托改進(jìn)，因而阻力相對較大。

這一過程，政府是謹(jǐn)慎的，風(fēng)險最小化的。因為國有企業(yè)保障了政府基本的財政收入，并且還保障了政府對經(jīng)濟(jì)的基本控制。從這個意義上說，中國的改革是漸進(jìn)的。

在農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移和城鎮(zhèn)非國有經(jīng)濟(jì)部分地解決了就業(yè)問題的同時，政府依托國有經(jīng)濟(jì)加大投資，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的意圖暫時得到了體現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果是政府的財政壓力得到了空前的緩解。為保證這一立竿見影的增長模式的持續(xù)性，政府采取各種手段來維持資金的投入。這是短期政策操作的路徑依賴。

國有企業(yè)的背后是擁有實際控制權(quán)的利益集團(tuán)，政府表現(xiàn)出極強(qiáng)的“父愛主義”，在試圖搞活國有企業(yè)，甚至擴(kuò)大國有企業(yè)規(guī)模的過程中，政府運用的是一種“試錯”的方法。從一開始的“放權(quán)讓利”到“稅前還貸”以及政策性貸款，債轉(zhuǎn)股等等，政府采取的是一種“輸血”的政策。

政府對國有企業(yè)輸血的方法經(jīng)歷了以下的歷程：先是借助于財政，在1980年代中期財政無能為力之后，政府只好依靠銀行體系把居民私人儲蓄引入國有企業(yè)。1990年代中期以后在金融風(fēng)險不能增加的約束下，財政體系和證券市場就必須負(fù)擔(dān)起把居民儲蓄引入國有企業(yè)的任務(wù)。在給定了國家的稅收能力的前提下，更多的政府債務(wù)和上市公司跑馬“圈錢”便顯得合情合理。

政府向國有企業(yè)輸血的過程，其實就是財政危機(jī)加深的過程。為了保證國有企業(yè)對資源的優(yōu)先利用，政府首先是限定了產(chǎn)業(yè)的范圍，將利潤高的行業(yè)由政府壟斷后交付國有企業(yè)使用，并宣布該領(lǐng)域?qū)Ψ菄衅髽I(yè)禁止進(jìn)入。此為其一。其次，政府仍然沿用計劃年代對資本實行行政分配的體制，通過國有銀行制度將居民手中的“金融剩余”集中起來，再通過政策性貸款的手段注入國有企業(yè)。并且實行一系列的金融管制力圖堵塞“金融剩余”向非國有經(jīng)濟(jì)漏出的“缺口”（朱光華、陳國富，2001）。或者與國有企業(yè)的經(jīng)理共謀在資本市場上誘引“金融剩余”。前者主要表現(xiàn)為金融抑制，后者主要表現(xiàn)為股市的泡沫。當(dāng)借助于金融手段不能滿足公共資金的需要時，政府便只能在稅收和債務(wù)上努力了。根據(jù)“李嘉圖等價定理”，債務(wù)是延期的稅收，二者的同時提高應(yīng)驗著諾斯悖論。如1998年政府正式的稅收增加1000億元，按實際值（物價在下降）財政收入增加了14.4%，幾乎是經(jīng)濟(jì)增長率7.8%的兩倍。無論從哪種意義上講，稅收都不可能保持中性，它都是微觀經(jīng)濟(jì)主體的一種超額負(fù)擔(dān)。稅收收入最大化與國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化不相容定理是成立的。因此，重稅不是實現(xiàn)義理性最大化的理想選擇，特別是在擴(kuò)張性財政政策實施的當(dāng)口。

由于按照MC=MR征稅的林達(dá)爾均衡并不存在，因此，過高的稅率會導(dǎo)致公共產(chǎn)品的過度提供，結(jié)果是產(chǎn)生擠出效應(yīng)。如果政府增稅的目的是為了將資本由非國有企業(yè)向國有企業(yè)轉(zhuǎn)移，那么對非國有經(jīng)濟(jì)抽血的經(jīng)營結(jié)果可想而知。樊綱（2001）用“額外綜合稅賦”來說明這種轉(zhuǎn)移，并指明這是一個相當(dāng)危險的征兆。并指出，國有部門中各種反對改革的勢力過于強(qiáng)大，而本身的狀況又不斷惡化，要想維持其生存，就勢必利用自己對資源分配的壟斷地位、利用國家強(qiáng)權(quán)，將大量非國有部門生產(chǎn)出的收入用各種方式轉(zhuǎn)移到國有部門，使非國有部門越來越難以增長，整個經(jīng)濟(jì)的增長率也就會慢下來，最后各種矛盾暴露，經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)。