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［摘要］公共政策是現代社會的重要政治成果，公共政策學是社會實踐和科學研究相結合“科際整合”的產物。它是人類面對日益復雜的公共事務所誕生的理論產品，是自然科學、社會科學、思維科學、技術科學日益交融的知識結晶，是當代科學叢林中的一朵絢麗奇皅。公共政策學作為一門科學性、綜合性、應用性很強的全新的、獨立的學科，有它自己的理論支撐、學科場域、知識生態、研究方法、思維范式。本文從公共政策學的學科邏輯出發，主要探討建構公共政策學的理論支撐與研究路徑。

［關鍵詞］公共政策研究政治系統理論公共選擇理論管理主義理論

公共政策學是一個跨學科、綜合性的研究領域，人們從不同的立場和角度出發，必然會在有關公共政策的理論上形成不同的觀點和學派。在西方公共政策科學的發展中，不同的學者從不同的社會科學的框架中加以研究，形成了幾種較有影響的學科研究路徑，即政治學路徑、經濟學路徑、管理學路徑等。從不同的研究路徑出發，導致對公共政策的性質、原因和結果以及公共決策系統及其運行作出不同的描述和解釋，從而形成不同的公共政策學研究理論，這些理論主要包括功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論、管理主義理論等。

功能過程理論

功能過程理論（FunctionalCourseTheory）是由公共政策科學的創始人拉斯韋爾（H.D.Lasswell）提出來的。這種理論的要點是將公共政策看作一種政治行為或政治行動，通過政治與政策的關系對公共政策的政治行為進行階段性或程序化的研究。

拉斯韋爾認為，在整個公共政策的過程中，需要完成七項重要環節或功能：（1）情報。它包括與政策有關的問題是怎樣引起決策者注意的？決策者是怎樣收集和處理該方面的信息的？（2）建議。處理某一特定的政策問題的建議或那些解決政策問題的可供選擇的政策方案是怎樣形成和提出的？（3）規定。是誰制訂和頒布了那些對社會具有普遍約束力的規則？他們是怎樣制定和頒布這些規則的？（4）援引。誰擁有合法的權威，可以決定特定的行為是否違法，并要求人們遵守這些規則和法則？（5）實施。規則和法則在實際社會生活中是怎樣運用和實施的？（6）評估。怎樣去評估政策的實施情況？怎樣去評估政策的成功與失敗？（7）終止。最初的規則和法則是怎樣被終止的？或者這些規則和法則是怎樣從被改變了的形式繼續存在的？[1]

功能過程理論按照公共政策的動態過程，確定了公共政策的參與者在這個過程中的基本功能，概括了公共政策過程的基本問題。盡管一項實際的公共政策過程并非一定要把每一個環節或每一種功能包含無遺，但這一理論對公共政策過程中各種行為的把握，有利于對公共政策進行動態分析和研究實際的公共政策過程提供了較好的概念框架。這是行為主義政治學觀點在公共政策研究上的反映。一些政治學家力圖通過各種政治活動與公共政策的關系對公共政策加以界定，于是公共政策過程被視為由一系列的政治活動所構成。然而，必然注意這一理論蘊涵著這樣一個假定，即公共政策制定過程的變化必定引起公共政策內容的變化。實際的情況并非總是如此。政治的、社會的或技術的約束對政策內容影響非常之大，以至于有時政策過程對政策內容顯得微不足道。因而不能片面夸大過程因素，而必須考慮其他的因素對公共政策的影響。

政治制度理論

政治制度理論（PoliticalInstitutionTheory）是將公共政策看作政府機構或體制的產出。這種理論認為，不論在什么樣的國家中，政府都是公共政策的主要決定者和實施者，一項公共政策若不被政府所采納和執行，就不能成為政策。

制度或體制是個人或組織的結構化行為方式，或者說，一個制度是一整套長期存在的人類行為的規范化模式。正是各機構在行為模式上的不同，才能為立法、行政和司法這些廣義政府機關區別開來。政府機構賦予公共政策合法性、普遍性和強制性［2］，這是公共政策區別于其他社會團體或組織的規章制度或個人決策的根本之點。那些規定了政府行為模式的各種政府制度如政府機構的性質和組織形式，不同政府部門擁有的合法權力，政府機構的活動程序等，都影響著政府機構決策的方式，影響著政策的內容，影響著政府的實施政策的活動。規則和制度安排所產生的影響往往并不是中立的，相反，它們經常對一部分團體有利，對另一部分團體不利；對一部分人有利，而對另一部分不利；對某些政策結果有利，而對另一些結果不利。總之，不同的政府制度結構或體制產生非常不同的政策后果。因此，我們可以研究制度安排及機構設置和公共政策內容之間的關系，并將這些關系放到可以比較的系統的規范中加以調查研究。

政治制度是政治學傳統階段研究的內容，公共政策科學研究中的政治制度理論也可以看作是對國家政治制度研究的延伸。在一般情況下，政治制度的性質、特點和形式能夠從總體上規定政策的基本過程。不同性質和不同形式的政治制度在政策過程中勢必存在著不同的特點，因而公共政策學科就體現出了國際化（規范化）與本土化（個性化）的雙重特點。反過來，不同性質和特點的政策也在一定程度上反映了不同政治制度的性質、特點和形式，反映著不同的意識形態、價值觀念和倫理取向。

政治制度理論突出制度安排及機構設置與公共政策之間的關系，要求人們重視制度或體制對公共政策可能產生重要的影響，這顯然是公共政策研究的一個不可忽視的方面。但是，這種理論往往導致只分析制度結構，而忽視公共政策的政治過程；只注重靜態研究，而忽視動態研究；片面強調制度的作用，忽視其他社會、經濟因素對公共政策影響的傾向。

政治系統理論

政治系統理論（PoliticalSystemTheory）是美國政治學家戴維·伊斯頓（DavidEaston）在政治學研究中運用系統分析方法提出的一種理論。這一理論認為，公共政策是政治系統的產出，是對周圍環境所提出的要求的反應。政治系統按照動力學的術語進行分析，把政治過程闡釋為持續不斷且相互關聯的一連串行為，形成系統的流（flow），并建構了動力反應模式［3］。

政治系統是一個開放的系統，它容易受到環境的影響。環境是由社會大系統中除政治系統之外的各種狀況和條件所構成的其他子系統組成，包括社會內部環境（生態系統、生物系統、個人系統、社會系統）和社會外部環境（國際政治系統、國際生態系統、國際社會系統）。環境對政治系統的影響叫輸入，主要指環境的干擾或壓力，要求或支持。干擾（disturbances）用來特指一個系統總體環境作用于該系統，在作出刺激之后，改變該系統本身，有些干擾是有益的，另一些干擾可能造成壓力；要求是指個人或團體為了滿足自己的需要和利益向政治系統提出的采取行動的主張；支持是指個人或團體接受選舉結果、遵守法則、納稅并贊同政府采取的干預行動；要求過多或支持這少都會給政治系統造成壓力。政治系統為了維持自己的生存和發展，必須對壓力作出反應。要求和支持輸入政治系統后，經過轉換過程成為政治系統的輸出，從而對社會作出權威性的價值分配，即公共政策。隨著政治系統的輸出和政策的實施，政治系統又反饋于環境。反饋這一個概念則意味著公共政策（輸出）可能改變環境，改變環境提出的要求，以及改變政治系統的自身特點。政策輸出可能會產生新的要求，而這種新的要求將進一步導致政治系統的政策輸出。在政治系統循環往復、不斷變化的運動過程，公共政策源源不斷地產生。

政治系統理論對政策科學的影響很大。這不僅僅因為伊斯頓本人對公共政策科學進行了大力倡導，也由于系統分析方法本身就是一種科學的決策分析方法，是現代管理和政策研究中的一種比較通行的方法。政治系統理論告訴我們，公共政策過程就是一種輸入——轉換——輸出的系統過程，這有助于我們探求公共政策的形成，提醒我們注意公共政策與環境的相互作用，政治系統如何影響公共政策的內容等方面的問題。但這一理論忽視了政治系統本身所有的價值觀念和系統理念的重要性，難以說明公共政策是如何在政治系統這一“暗箱”（blackbox）中操作并作具體權威性分配的。

公共選擇理論

公共選擇理論（PublicChoiceTheory）是當代西方經濟學的一個分支，同時也是現代政治學的一個重要研究領域。它是諾貝爾經濟學獎獲得者美國學者詹姆斯·布坎南（J.M.Buchanan）創建的。它運用現代經濟學的邏輯和方法，分析現實生活中政治個體的行為特點和政府的行為特點；研究非市場決策的集體決策；并以人的自利作為出發點，分析個人在政治市場上對不同的決策規則和集體制度的反應（即公共選擇問題），以期闡明并構造一種真正能把個人的自利行為導向公共利益的政治秩序［4］。

公共選擇理論將政治市場上的集體決策作為主要研究內容，核心問題是要闡明把個人偏好轉化為社會決策的機制或程序的選擇。該理論認為，公共物品的選擇包括公共政策的產生多在“政治市場”中完成的。與一般經濟市場不同，政治市場具有三個特點，即選擇結果有間斷性、政治選擇是一次性和不完全的、政治消費者不完全清楚自己選擇的最終結果的特點。集體決策也不同于市場決策，它包含三層涵義，即集體性、規則性和非市場性。在政治領域，重要的命題并不是政府、黨派、社會團體自己的選擇行為和選擇過程，而是這些集團之間與組成集團的個體之間，出于自利動機而進行的一系列交易的過程。有效率的政策結果并不是出于某個政治領袖的頭腦，而是產生于集團或組織集團的個體之間相互討價還價、妥協與調整的政治過程。

政治市場也是由供求雙方組成的。需求者是選民和納稅人，供給者是政治家和政府官員。政治家和政府官員負責向社會提供一定數量和質量的公共物品，選民和納稅人獲得公共物品并支付一定的稅收款項，至于具體的公共物品種類、數量、稅收額等內容的確定，則是通過選舉過程“討價還價”完成的。每一個政治市場的參與者，無論是選民還是政治家，在進行選擇時，都如同“經濟人”一樣，先要對個人的成本與收益進行計算，如果一項集體決策給他帶來的收益大于他投贊成票時所承擔的實際成本，那么，他就會支持這項決策；否則，就不支持甚至反對。但政治市場也存在不完全性，即信息的不完全性、公共物品組合的不完全性、選民權力的不平衡性、投票的“短見效應”，由此在政治選擇過程中，政治家是理性的自利者，投票人是理性的、短視的甚至無知的，這種選擇機制預先造就了政府的優先地位。政府行為缺乏內在刺激與約束機制，依據自身利益偏好行事，以“預算最大化”為工作目標，最終機構膨脹、“尋租”(RentSeeking)泛濫，政策失敗，最終“政府失效”。

公共選擇理論明確提出，在一個體制下產生了不好的政策或不好的結果，原因要么是現存的政治體制所對應的規則產生了錯誤的領導人，要么是在政治決策與執行過程中缺乏有效率的制約機制。因此，唯一的決定因素是規則——產生領導人與約束領導人的規則。其中產生領導人的規則，就是人們常說的投票規則，具體有一致同意規則、多數票規則、加權投票規則、否決投票規則等。

公共選擇理論分析和研究了公共政策產生的原由、規則和運行及其結果，采用經濟學的假設理論和方法研究非市場的決策，詳盡地告訴我們政策系統的“暗箱”運作過程，公共政策實質上是公共選擇的過程。瑞典皇家科學院在為布坎南頒發諾貝爾獎的公告中指出，公共選擇理論彌補了傳統經濟理論缺乏獨立的政治決策分析的缺陷，有助于解釋政府預算赤字為何難以消除的原因。同樣，它在政策科學上產生了相當大的影響，從而推動公共政策學的不斷發展。但是現實政治生活中也并非人人都是理性的自利者，并非人人都是“經濟人”；而且集體決策也并非全都公正，多數人決策有可能造成集體行動的困境以及“多數人暴政”的后果；此外改變不好的公共政策，也并非僅僅改變產生領導人和約束領導人的規則所能做到的，它還包含許多自然的、社會的復雜因素。

交易成本理論

交易成本理論（TransactionCostTheory）是用比較制度分析方法研究經濟組織制度的理論。它是英國經濟學家羅納德·哈里·科斯（R·H·Coase）在其重要論文“論企業的性質”中提出來的。它的基本思路是：圍繞交易費用節約這一中心，把交易作為分析單位，找出區分不同交易的特征因素，然后分析什么樣的交易應該用什么樣的體制組織來協調。

科斯認為，交易成本是獲得準確市場信息所需要的費用，以及談判和經常性契約的費用。也就是說，交易成本由信息搜尋成本、談判成本、締約成本、監督履約情況的成本、可能發生的處理違約行為的成本所構成。［5］科斯在嘗試解釋企業何以存在時為經濟理論“發現”的就是這種反復發生的交易成本。他的結論是，通過建立一種無限期的、半永久性的層級性關系，或者說通過將資源結合起來形成像企業那樣的組織，可以減少在市場中轉包某些投入的成本。一種多少具有持久性的組織關系，如一個雇員與企業的關系，對企業來說，能節省每天去市場上招聘雇員的成本；對于雇員來說，能減少每天去市場應聘的成本和失業風險成本。這種“持久性的組織關系”就是制度，包括契約，也包括政策等。因此，依靠體制組織、契約以及其上的政策等制度，采納和利用標準化的度量衡，能降低交易成本的水平。

交易成本理論中的制度在經濟分析中的重要性，使許多經濟學者重構了制度經濟學，并把它19世紀末20世紀初德國“歷史學派”和美國制度主義理論家的那種注重對制度作描述性分析的研究區分開來，冠之以“新制度經濟學”（NewInstitutionalEconomics），但我們仍然習慣地稱之為制度經濟學或制度分析學派。制度經濟學研究經濟生活與制度之間的雙向關系，關心的是分析各種具有協調功能的規則和規則集等。制度經濟學家也普遍關注公共政策與制度之間的互動關系。公共政策意味著通過政治的和集體的手段系統地追求某些目標。公共政策不僅由政府主體（議會、政治家、行政官員）來實施，它還由有組織集團的代表，像工會、行業協會、消費者和福利方面的院外集團、官僚和某些個人來實施。這些集團的代表左右著集體行動。集體行動涉及兩個以上伙伴之間的協議，并往往涉及隱含于一共同體內千萬人當中的協議。這種“協議”就是規則，而制度被定義為由人制定的規則，那么“這種協議”就是制度。它抑制著人際效中可能出現的任意行為和機會主義行為；它為一個共同體所共有并總是依靠某種懲罰而得以貫徹。由此可知，公共政策也是一種制度。同時，公共政策知識有助根據特定目標在現實世界中形成各種制度。經濟學家可以就如何才能在不同制度集的基礎上更有效率地追求特定目標提出政策建議。公共政策——在追求某些目標上對政治手段的系統應用——通常是在既定的制度約束中展開的，但它也可以靠努力改變制度的方式來實施。制度變革既可以通過明確的直接方式來實現，也可以表現為公共政策行動的一種副效應。

交易成本理論對于公共政策學的發展產生了重大的影響。它告訴我們，政策或制度的產生源于交易成本的降低，能夠協調組織行為，走向公正、秩序和安全，使我們從另一處角度去了解公共政策的特征性及其必要性。在此基礎上形成的制度分析學派，對于公共政策的研究和分析發揮著越來越重要的作用。但由于過分強調“成本”或“制度”概念，往往也使公共政策的合理性和價值性受到懷疑。

管理主義理論

管理主義理論（ManagerialismTheory）以稱為新公共管理理論（NewPublicManagenentTheory）。“以市場為基礎的公共行政”、“后官僚制度典范”、“企業型政府”等都是對管理主義或新公共管理的眾多稱呼。它是一種國際性思潮，它起源于英國、美國、新西蘭和澳大利亞，并迅速擴展到其他西方國家。管理主義運動的興起意味著公共部門管理尤其是政府管理研究領域范式的轉變。

管理主義的興起，是由于政府規模的擴大與政府角色的膨脹以及社會對政府的不滿、經濟與財政壓力、社會問題與政府不可治理性增加等因素導致的。它所要解決的問題是使政府走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。英國學者胡德（C.C.Hood）在其擔任倫敦經濟學院院長的就職演說中將“管理主義”的過程，也就是他所說的“新公共管理”（NPM）概括為七個要點：（1）公共政策領域中的專業化管理；（2）績效的明確標準和測量；（3）格外重視產出控制；（4）公共部門內由聚合趨向分化；（5）公共部門向更具競爭性的方向發展；（6）對私營部門管理方式的重視；（7）強調資源利用要具有更大的強制性和節約性。［6］這些要點，胡德認為，是政府走出危機的對策性措施。這些措施在實踐的運用中包含著政府公共政策化和公共管理社會化的趨勢。

所謂政府公共政策化取決于公共政策職能與管理職能的分化。根據管理主義的理論設計，政府雖然還是專門的公共管理機構，但卻不是唯一的機構，在政府之外，也應當有一些準自治、半自治和自治的機構去承擔公共管理的職能。政府可以部分地甚至完全地從日常公共管理中解脫出來，專心致力于公共政策的制定和監督執行。管理主義理論認為，公共組織有政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織，而政策組織應當完全屬于政府意義上的組織。政府嚴守公共政策制定的職能，運用公共政策的引導來保證政府外公共組織有效承擔公共管理職能。由于政府的公共管理部分職能“外移”，政府自然達到消腫減肥的目的，自身可以徹底告別官僚主義，并以旁觀者身分審視公共政策與公共管理的質量。政府的公共政策化本身就包含著公共管理社會化的內容。因為政府成為專門的公共政策制定和監督執行的領域是以公共管理轉移給政府外的社會性公共管理組織為前提的。公共管理的社會化意味著政府的“非管理化”，它預示著行政模式的變革，是政府職能定位的根本性轉變。

管理主義理論或新公共管理運動是一種正在成長著的新理論范式及實踐模式，為公共政策和公共管理研究奠定了更為廣泛的理論基礎，開創了理論視野，建立了一個更加全面、綜合的知識框架，它被人們稱為“以經濟學為基礎的新政策管理論”或“市場導向的公共行政學”。管理主義理論或新公共管理運動對傳統的政策科學提出了嚴峻的挑戰，它大大改變了公共部門管理尤其是政府管理學科的研究范圍、主題、研究方法、學科結構以及實踐模式，是公共管理學科和公共政策學科的又一次范式轉變。然而，正因為“管理主義”并非一種成熟的范式，遭到各方面對它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等的批評。批評者認為它的規定不明確、責任減少、過于“政治化”，是一種“新泰勒主義”和保守的意識形態。但無論如何，這種范式正逐步取代傳統的政策科學范式而成為當代西方公共政策科學研究的主流。

簡短結語

功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論、公共選擇理論、交易成本理論和管理主義理論等理論，在不同時期影響著公共政策學的發展。在20世紀70年代以前，公共政策學發展主要受到來自政治學途徑的功能過程理論、政治制度理論、政治系統理論以及集團理論（GroupTheory）、精英理論（EliteTheory）的影響；到了70年代以后，經濟學途徑逐漸居于主導地位，公共政策學發展明顯受到公共選擇理論、交易成本理論、委托——理論（PrincipalAgentTheory）、新古典經濟學理論（TheNeoclassicalTheory）等影響；到了90年代以后，融合各門學科的管理學途徑漸漸地引領公共政策學的發展，如治理理論（GovernanceTheory）、新公共管理理論等。此外，在同一時期內，公共政策學的發展也同時受到幾種理論的影響。由于各種學術理論的支撐和各種學科方法的滋養，西方公共政策研究呈現的一幅美妙的狂歡景象。目前，中國的公共政策研究還處于“嬰幼兒時期”、處于孩童時代的模仿和童稚狀態，西方公共政策研究的繁榮和公共政策學科的發展對于中國公共政策本土化研究和學科建制乃至于對中國學術的整體進步都提供了很好的啟示和范例。

參考文獻：

［1］［美］J．E．安德森：公共決策［M］，唐亮譯，北京：華夏出版社1990年版，第27頁。

［2］T.R.Dye,UnderstandingPublicPolicy,N.J.:Prentice-Hall,Inc.,1975,p.18.

［3］［美］D．伊斯頓：政治生活的系統分析［M］，王浦劬譯，北京：華夏出版社1999年版，第35頁。

［4］［美］D．C．繆勒：公共選擇理論［M］，楊春學等譯，北京：中國社會科學出版社1999年版，第3頁。

［5］［德］柯武剛、史漫飛：社會秩序與公共政策［M］，韓朝華譯，北京：商務印書館2001年版，第239頁。

［6］［澳］O．E．休斯：公共管理導論［M］，彭和平等譯，北京：中國人民大學出版社2001年版，第72～73頁。