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一、公共管理的性別傾向

問題的提出源于一次小規模的調查，在一份列有30個與公共管理有關的概念的問卷中，要求被調查者根據這些概念進行性別聯想，比如“政府”這一概念，性別聯想是男性還是女性？參加本次調查的人員共77位，其中男性41位，女性39位，全部是機關干部，大部分是科級干部，文化程度多為大學，其中半數為在職研究生。表格設計非常簡單，共四欄，第一欄是30個概念，二、三兩欄分別是“男性（父親）”和“女性（母親）”，第四欄為“不清楚”。要求根據第一欄的概念，在二、三兩欄里選擇劃勾，如不能確定，則在“不清楚”欄劃勾。剛拿到問卷時，大多數人不知道怎么填，不是表格看不懂，而是從來沒有考慮過公共管理與性別有什么關系。應當說大多數人的填寫態度是認真的，盡管一再強調不要分析，憑直覺填寫，但很多人還是慎重思考了以后才劃勾。剔除了廢卷，（廢卷有兩種：一是沒有填完，二是在一個欄里填到底，如全部選擇“男性”或“不清楚”。）共得到75份有效問卷，其中男性39，女性36。以下是根據問卷數據形成的曲線圖：

根據曲線圖，可以看出這樣幾個特點：

1、公共管理與男性性別高度相關。圖表中的藍線表示30個概念與男性的相關性，紅線表示與女性的相關性，可以看出選擇30個概念與男性相關的要遠遠超過女性，兩者相對集中的區間之間存在較大距離。觀察填答時的情況，還可以發現，同樣的選擇，至少有兩種不同的理解，一種認為公共管理的權力“應該是男性的”，另一種認為公共管理“實際上是由男性主導的”。

2、與傳統政治權力相關的概念也與男性性別高度相關。圖表中的藍線有兩個峰值，一個是1－3，相對應的概念分別是：國家、政治制度、政府。第二個是13－14，相對應的概念分別是：領導、決策。這些概念中顯示的權力含義，被認為當然地屬于男性，一位女孩自言自語說“國家、政府是有權力的，當然應該是男性的”，有人說，“這又不用說的，肯定屬于男性”。也有少數人選擇了女性，理由是“祖國，母親”、“人民政府愛人民”等，這些話語中的情感成分，使他們覺得更接近女性。

3、與現代政府職能相關的概念與女性性別相關程度加大。圖表中藍線有兩個低谷，一是8－10，相對應的概念分別是：社會公平、教育醫療、社會保障。第二個低谷是28，相對應的概念是：服務承諾。與男性相關性的低谷相反，女性相關性在這幾個概念上形成峰值。這些概念所對應的是現代民主政府和服務政府的基本職能，傳統男性特征的權力和威嚴似乎與此不相宜，因而出現了以女性取代男性的傾向。當然這并不表明是一種實際已經發生的過程，可能更多只說明這些職能與傳統政府的權力統治發生了認知上的不相容。

4、轉型的公共管理逐漸減少男性相關性。觀察藍線的走勢，有一個逐漸下降的趨勢，所涉及的概念大多是與公共管理的專業化、法治化、現代化相關的概念，這說明隨著政府的現代化轉型，公共管理的男性性別傾向逐漸減弱，對女性在管理中的作用的認同緩慢上升，同時，選擇性別不清楚的人也多了。公共管理的轉型是一個從集權向分權、從統治向治理、從管制向服務的轉變，其中不斷發展的是公共管理的公共性，這種公共性既不是男權的，也不是女權的，“不清楚”是恰當的。

上述調查雖然規模不大，但能夠說明問題，因為被調查者具有典型性和代表性。這些干部平時從事管理工作，具有相應的實際工作經驗，同時正在進行管理理論的學習，具有一定的理論水平。但他們沒有接受過社會性別知識方面的培訓，也不清楚調查者的目的和用心，不知道如何配合調查者。在接到問卷時，很多人感到奇怪，無論是實際工作中，還是學習的理論中，幾乎都沒有過把公共管理事務與性別相聯系的考慮，所以在選擇時沒有可以憑借的經驗和理論。這正是調查者的目的所在，因為機關工作的經歷可能使他們會選擇比較“正確”的，而不是實際存在的。當沒有“正確”標準的時候，只能根據自己的感覺來選擇了，而這種感覺的背后，往往隱含著實際存在于公共管理中的性別結構與文化，以及一種較為普遍的認識。

二、公共管理的性別傾向對兩性的不同影響

公共管理一般被認為是政府對公共事務進行的管理活動。如果說政府管理具有性別傾向，可能是一個不被承認的問題，因為中國政府歷來提倡男女平等，所有政策對待兩性都是一視同仁，至少在管理者的思想上沒有明顯的性別歧視。由于政府管理的普適性和工具性特征，很多管理者特別是男性管理者往往認為，“我們對女性已經很平等”。

但公共管理的性別傾向又是顯而易見的，上述調查反映的決不是個別地區的局部現象。中國黨政干部負責人中女性比例從上到下都不超過10%，反映的是公共管理“實際是由男性主導”的性別結構傾向，而支持這一結構的是公共權力“應該是男性的”這一文化傾向。公共管理的性別傾向對兩性的社會平等會產生深刻影響。

第一、誰可以代表“公共的”？政府管理是為了滿足公共需求。形成公共需求至少需要三個條件：實際問題、表達渠道、政府認可。男性的經驗和愿望往往被當成全體社會成員的經驗和愿望，更容易成為全體的、公共的，而女性的經驗和需求則被“婦女化”。當社會生活中出現了問題，首先會表現為女性問題，盡管女性也會提出要求，但不會被認為是公共需求，只不過是“婦女問題”，不是“公共的”問題。只有當男性社會成員也遭遇權利損失時，需求表達才會變得強勢起來，政府因此作出反映。比如下崗，首先是女性下崗，但被認為是“優勝劣汰”的結果，90年代男性大量下崗，政府看到了問題的嚴重，迅速啟動再就業工程。當再就業形勢相對緩解，盡管下崗女工再就業率遠低于男性，且多為非正規就業，但政府的視線已經轉移。也就是說，“婦女問題”不能成為“公共的”問題，只有男性的才是“公共的”。出生人口性別比引起重視的一個重要原因，是“二十年后將有幾千萬男孩無法婚配”。農村出嫁女的土地權益問題難解決，因為這個問題在男性中幾乎不存在，政府不會把它當成公共需求來對待。

第二、誰可以成為“重要的”？當出現了顯而易見的“婦女問題”，與其他問題放在一起時，政府如何安排優先次序？公共管理中的性別傾向不能保證女性獲得強勢表達，話語弱勢造成了女性的表達不能有效傳遞給政府決策者。政府決策不管是有意還是無意，都會傾向于強勢表達的意見。這些強勢話語就會因為強勢而成為“重要的”，被優先考慮和安排。特別是當公共政策的制定過程越來越是一個博弈過程，強勢表達是達到利益目標的重要手段，女性因為缺少這樣的手段而在政策制定過程中不能不邊緣化。“婦女問題”的次要性還在于它經常被視為婦女自身的問題，“提高素質”經常成為政府應對婦女問題的主要措施：婦女參政不足，女干部被要求“提高素質，增強競爭能力”；下崗女工再就業困難，被要求“轉變觀念、提高素質”；掃黃打非形勢嚴峻，要求教育女青年“樹立正確的人生觀，提高道德素質”。如果婦女問題是因為素質不高造成的，當然不需要政府作為“重要的”問題進行政策調整。其實社會問題的重要與否，有時并不是由問題本身決定的，很大程度上是一個建構過程，而建構是需要話語權的。男性擁有話語權，有能力建構“重要問題”。“婦女問題”如何建構，很大程度上不取決婦女的態度，而取決于男性如何看待女性以及女性問題。政府的性別傾向不能保證它能充分考慮女性的意見，而政府強大的社會問題建構能力，又使這種“偏聽偏信”忽略或扭曲了婦女問題的社會意義。

第三、誰可以作出“決定的”？女性在公共管理中的結構性缺席，不能不由實際主導公共管理的男性來考慮性別平等問題。雖然不少男性是主張性別平等的，但文化規則造成的社會性別差異已經深刻地內化，在理論工具缺乏，理性認識不足的前提下，光有對性別平等的一般愿望是無法識別性別不平等的，所建立的平等規則，很難保證不是對女性的另一種不平等。所謂“男女都一樣”為什么對女性是不平等的，就是這個道理。而從“照顧”女性出發的規則考慮，也很難避免不是對女性權利的歧視性對待，比如女性提前退休的規定。一旦權利實現的條件資源緊張，女性首先被考慮權利縮水，這種考慮有可能在是“關愛”的名義下展開的，比如階段性就業的政策建議。也就說，決定平等規則和事務的，恰恰是在不平等中享有好處的人。當主要由男性來代替女性發言，安置女性權利，決定女性事務，盡管他們的平等愿望可能是真誠的，但很難保證所達到的平等是真正的，可能更多是一種男性想象。同時，當平等主要是一種由男性給定的權利時，女性成了自己權利的客體，只能接受被給定的相關利益，無法自主地決定自身權利，無法實現賦權。這樣一種權利關系，仍然是父權的，只不過在形式上從家庭父權轉變為公共父權了。

三、公共管理的公共性與性別公正

一直以來政府被認為是具有公平精神的公共機構，代表著公共利益。這種假設使我們想當然地認為政府會平等地對待所有人。但是公共選擇理論卻給出了不同的答案。該理論從人的經濟理性出發，認為在公共領域也和私人領域一樣，人們受利益驅動而選擇自利性行為，這種行為選擇會導致政府偏離公共立場，“政府失效”就是這種偏離的表現。公共選擇理論在研究方法上有三個突破的地方：一是把對政府的研究從整體的研究還原到具體的研究，即個人主義的方法，強調個人動機與選擇對整體行為的影響；二是從人的自利本性而不是從利他主義原則出發研究政治行為，指出利他行為的出現，只是因為體制和政策是好的，而不是因為領導者道德高尚；三是用交易原則研究政治領域的行為，主張用改變交易規則的方法進行政策的公共選擇。公共選擇理論最大的啟發在于，讓我們明白了政府并不具有天然的公共性，政府行為也是受利益關系支配的。

進一步我們可以思考，社會關系中不僅存在著利益關系，也存在著性別關系，組成政府的個人不僅是經濟人，也是有性別的人，在現有的性別關系中，性別身份是如何影響政府行為的？公共管理中的男性性別傾向，讓我們有理由相信性別身份對政府決策的影響是存在的，至少有兩種情形表現了這種影響：一是政府管理對現有的性別關系不干涉。現有的性別關系不是平等的關系，不干涉也就意味著維持甚至放任性別不平等。就業市場中存在排擠女性的現象，而政策干預始終不到位，就是屬于這種情形。二是如果一定要改變性別關系，也要按照男性的意愿改變。比如女性可以作為“偉大的人力資源”大規模參加社會勞動，但不能作為優秀的管理者，大規模進入管理領域，所以在錄用公務員時，要規定女性的比例。性別身份既與文化規定有關，又與現實利益相連，不管是否意識到，它都真實存在，并且發生作用，男性的性別利益和性別特權總是與他們的性別身份有關。當一些男性管理者在私下里漫不經心地表示“女人應該回家”時，我們怎么指望他們會在制定政策時立場公正？

當然，男性中的大多數人還是主張公平的，政府中的男性成員也努力在公共管理中表現出應有的公正，這也是我們寄希望于實施“社會性別主流化”戰略的前提。社會性別主流化戰略是一種自上而下的政府行動，從政治承諾、戰略制定、政策執行、評估監督都由政府來承擔。現在至少在公開的層面上，沒有人會反對性別平等，但是卻沒有多少人承認性別不平等。不僅僅管理者中的男性不承認，女性也覺得沒什么不平等，或者即使有也是屬于“應該的”，比如公共權力“應該屬于男性”，女性“應該承擔家務勞動”。管理者中對于性別不平等的集體無意識，造成了對現實問題的不察覺和不認可，也就很難對此進行政策調整。盡管“社會性別主流化”的承諾已經有十年，但“主流”對性別平等的關注仍然若有若無。

與自上而下路線相對應的，應該還有一條自下而上的行動路線。公共選擇理論把交易原則引入政治領域，認為人們參與政治過程的行為，類似于交易行為，都是根據自利的動機決定的，投票的過程就是一個交易過程。壞政策的出現，或者因為投票規則不正確，或者因為執行過程缺少有效制約。為避免政府失效，公共選擇理論特別強調改革憲制，引導人們“注意和重視規則、憲法、憲法選擇和對規則的選擇。”這是一種通過民主方法約束和規范政府行為的主張，這一點非常重要，就是說好的政策不是因為決策者的道德高尚，而是因為約束力量強大，因而不得不如此選擇。對于爭取性別平等的努力來說，正是要通過建立新的規則，改變對女性的不平等對待。清理公共政策的理念、文本、操作規程等，解構其中的男權意識，建立政策的平等理念和平等規則，應該是十分重要和非常必要的工作。對公共政策的研究和討論，將形成一個公共空間，這正是女性主義行動的廣闊空間。而政府的現代化轉型，也為這個空間的拓展提供了機緣。上述調查中展示了一個趨勢，隨著公共管理事務向現代服務的轉變，公共管理與男性的相關性逐漸下降，這至少說明公共管理是權力控制的意識開始減弱，這也為女性的民主參與增加了更多可能。