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一、公共危機管理的含義

從某種意義上說，危機與災難是人類生產與社會生活中的一部分。自然災害與人類活動造成的種種災難往往給整個社會帶來巨大的損失，而面對種種禍及大眾的危機，單個個人的力量是微不足道的。因此在面對危機時，只能依靠人類的集體力量才能夠有效的應對、化解危機，也就是說，人類只能依靠組織化的力量才能有效地抗擊與回應危機與災難。因此，危機的治理理所當然是重要的公共事務，作為公共事務主要管理者的政府必然要擔當起應對、治理各種危機的重任。公共危機管理是現代政府的重要職責之一，尤其在經濟全球化、科學技術迅猛發展的今天，公共危機事件具有明顯的擴散效應。一個國家和地區的政府如果沒有有效的抑制危機的發生，很可能會導致危機的擴大，影響更多的民族和國家。

國際上，公共危機管理通常指發生危機時，政府所采取的有助于公民和環境的一系列措施。政府危機的內涵偏重于緊急事件或災難，兼有自然災難和人為破壞的雙重因素。公共危機管理的職能通常包括五大塊內容。一是提升國家危機管理的能力，確立危機管理的政策和戰略，領導全民的預防學習活動，增強抗危機能力。二是降低生命和財產的損失，提供完備信息，減少公共危機的實際的破壞性，減少損失，調動所有力量，確保所有可調用力量已到位，按計劃處理災難，進行良好的風險管理決策，制定并執行全面的培訓和教育計劃。三是將痛苦和破壞降到最低點：快速、有效的回應，在管理災難方面職責分明，提供及時有效的協助，支付相應的保險，災后修復時盡量減少損失。四是籌備恐怖活動后的危機處理，由中央支持地方政府建立管理機構，強化地方政府的回應恐怖活動的能力，在統一的信息平臺共享信息。五是成立國家門戶網站，提供信息服務。建設單一、便利的危機管理信息門戶網站，運用知識管理服務于危機管理的信息，建設全國的溝通和預警系統。

政府的公共危機管理必須參照社會公共危機事件發生、發展的客觀規律，從而采取有效的應對措施，因而，公共危機管理必然以“循環”的形態出現。與危機做斗爭，僅僅寄望于在某個點上“畢其功于一役”是不現實的，成熟的公共危機管理模式必然是一個連續的管理循環。依據美國聯邦緊急事務管理局（FEMA）的成功實踐經驗，完整的公共危機管理體系通常由危機緩和（mitigation）、危機準備（preparedness）、危機回應（response）和危機恢復（recovery）四部分組成。

二、我國政府公共危機管理存在的問題分析

我國政府的公共危機管理，從總體上說，理念比較落后，不適應當今社會復雜變化的客觀實際，不能夠有效地采取對應策略，成功的預防和化解危機。“非典”的出現以及其破壞作用就明顯的說明這一點。“非典“給中國政府上了重要的一課，使得政府認識到在應對諸如“非典”這樣突如其來的公共危機性事件的過程中政府能力的欠缺，沒有相對完備的預案、沒有行之有效的措施等等。這些都反映了在處理公共危機過程中存在的問題，具體體現在如下幾個方面。

1、公共危機發生的非常態性導致政府的預見能力缺失

公共危機的非常態性是導致政府預見能力下降的一個重要原因。現代社會由于公共危機事件的突發性、非常態性，決定了對危機的應對和控制無先例可循，對政府處理和應對公共危機的能力提出了更高的要求，不能按部就班地進行，需要有較強的隨機應變能力。在危機的始發期，應變能力對于控制危機的蔓延具有重要的作用。但由于我國政府和社會的危機意識淡薄，缺少全面整合的危機管理體系和危機事件應對協調機制。因此，在“非典”危機爆發初期，出現了信息溝通不暢，對危機發展態勢判斷不準，制度保障、資源保障跟不上，協調機制不健全等一系列問題，錯過了對“非典”危機有效快速回應的最佳時期，造成其擴大化的嚴重后果，暴露出政府公共危機治理應變能力的明顯欠缺。

2、政府的政策法規不配套，導致處理危機過程中缺少法律依據

政府提供政策法規等法制保障能力缺失在這次公共衛生事件的處理過程中也得以體現，行政命令依然發揮了主要作用。法制雖發揮了作用，但還沒有成為政府行為和社會行為的主要框架。《中華人民共和國傳染病防治法》雖是在1988年上海甲肝爆發后就制定的，但在“非典”事件發生之前，我國還沒有一部專門的突發公共衛生事件方面的法規，直到2003年5月7日國務院才通過了《突發公共衛生事件應急條例》，這是應急產生的一部行政法規，從醞釀到通過并生效，前后不到1個月，但來得太遲了。該法規在突發公共衛生事件應急方面發揮了重要的作用，但這部出于現實的緊急需要而產生的法規，也有明顯的形式缺陷，不僅其合憲性和合法性會受人質疑，而且容易形成不好的立法先例，即遇到危機事態而需要法律時不講立法根據地應急立法。正是由于政府危機治理缺乏完善的法制保障，才出現這種危機來臨時倉促立法以應對的被動局面。而立法的滯后，法律法規的不配套，使得處理危機過程中缺少法律依據。

3、政府應對危機的信息不公開，導致社會的恐慌心理

信息化能力是現代政府進行管理和決策時必須具備的一種能力，是對政府現代性、規范性、科學性等方面進行考察的一個重要指標。這次非典危機暴露出政府在危機治理方面缺乏有效的信息支持和信息溝通。由于某些地方政府部門在危機的初始階段過度壟斷信息，以致信息采集、處理和傳遞的能力不強，沒有及時、準確地向外界公布信息，與公眾缺乏有效溝通，造成公眾的恐慌和猜疑，產生了政府信任危機。一個失信于民的政府，不僅不能動員公眾應對各種危機，反而會引發其它社會危機。目前，我國的電子政務建設、政府信息公開狀況等還不盡如人意，社會對政府信息的需求與政府的信息供給之間還存在著很大的差距。政府信息化能力整體不高，滿足不了應對重大危機事件的需要。在危機發生的時候，正規的信息不公開，導致小道消息泛濫，不僅不能有效的安撫人民群眾，還極容易造成人民群眾的恐慌心理。例如，2005年11月，吉化爆炸導致松花江水體污染，哈爾濱停水四天但政府并沒有向廣大市民說明停水的真正原因，引起市民的恐慌，謠傳發生地震等小道消息泛濫。

4、缺少非政府公共組織對政府處理危機的有效配合與合作

公共危機治理是政府的職責，各級政府在危機治理中應當扮演重要的角色。但是，政府也不是萬能的，有效的危機治理需要政府、社會公眾、企業乃至國際社會等的共同參與。這不僅是市場經濟的外在要求，也是政府力量有限性本身的內在需要。在非典危機的應對中，參與主體單一，過分倚重政府，傳統的計劃經濟方式發揮了主要作用。從社會動員到各種資源的提供和組織，政府始終處于絕對主導地位，幾乎包攬了一切與危機治理相關的工作。多元主體參與危機治理的機制尚未形成，導致政府治理能力大打折扣，政府治理成本增加。有效避免危機的發生和回應危機，根本上取決于公共治理結構的優化，應當追求一種公私合作、政府與社會力量互動的治理模式，強調公共行政的二元分野，即政府治理公共政策化和事務管理社會化，倡導公民社會同政府合作，共同應對公共危機。

三、我國政府應對公共危機管理的舉措探索

所謂“危機”，不但有“危”，還有“機”，即機會、機遇。政府在處理好危機事件之后既不能“忘危”，也要“思機”。借助于自身面臨的內部或者是外部的危局，政府應該發現并改進自身的不足之處，使原來不利于政府的事情朝著有利于自身的方向發展，這對更好的構建和諧社會也是有極大的幫助的。

我國政府的公共危機應急管理體系無論從危機意識、應對法規以及信心等多方面的因素都存在著問題，亟需加以解決。要構建適合我國國情的政府公共危機管理的體系，不斷適應社會發展的現實要求，應對不同危機給社會生產和生活帶來的挑戰，就要建立現代公共危機應急管理體系。

首先不斷進行理論創新，在理論上澄清公共危機管理的問題，確立新的科學的危機觀。

1、在現代社會生活中，公共危機不是偶然發生的

危機同人類的歷史相伴而生，翻開人類的歷史，呈現我們面前的是人與自然和人為等危機斗爭的歷史。隨著人類之間以及人類與自然之間的交往和交流日趨加深，社會生活中不確定性因素日趨增多，社會生活的節奏不斷加快，各種公共危機已經越來越頻繁的出現在現代社會生活中。這種認識應該成為我們重建公共危機應急管理體系的出發點。在現代社會，危機發生的頻率和破壞性都有所增長，可以說公共危機并沒有隨著人類科技的進步、經濟的發展而降低，相反在某種程度上有增加的趨勢。

2、現實中的危機不會因為人們的漠視而遠離人類

在當今社會，任何社會制度都沒有資格聲稱自己擺脫了危機，危機的發生是不以人的主觀意志為轉移的。只有在社會環境中不斷地認識危機、尋求解決危機的途徑才是根本之策。要在制度上建立起公眾的信任體系，防止社會公眾的恐慌，只有透明的、制度化的危機管理機制以及強大而有效的應急反應能力才能夠為社會的安全提供保障，為經濟建設保駕護航。

3、危機的意識說到底是一種對于生命的尊重，是一種重要的人文關懷

政府應對公共危機所采取的措施和準備，某種程度上說明了政府的“公共利益”的取向。在新的歷史條件下，重新構建諸如生命價值、公民權利、社會安全、經濟建設、合法性等重大的價值目標之間的關系，并在應對各種公共危機的過程中謀求這些價值之間的平衡具有重要的現實意義。

其次，現代公共危機應急管理體系的建構要整合于經濟、政治體制改革和政府治理模式變革的進程之中。從某種意義來說，現代公共行政可以區分為常態管理和非常態管理兩個部分，因此一個負責任的政府要有應對常態危機和非常態危機的意識和能力，應對非常態危機的能力更是一個政府體制是否健全的重要考量指標。然而，構建現代公共危機應急管理體系并不是傳統行政管理體制在公共危機管理領域的翻版，更不是從上到下按照條塊分割的模式建立一套新的機構體系。重建公共危機應急管理體系必須建立在整個政府管理體制不斷變革的基礎之上，必須與政府治理模式變革乃至經濟、政治體制改革的進程相適應。政府要不斷改革自身，尋求面對公共危機的應對之策，這樣才能夠不斷的預知危機、在危機發生之初有效的化解危機。

能否有效的對公共危機做出及時有效地回應不僅關系到社會的和諧發展，更關系到廣大人民群眾的切身利益。政府的公共危機管理在政府體系的整個運行過程中有著非常重要的意義和價值，尤其是在建設和諧社會的歷史背景下。只有具有良好應急能力的政府才能夠應對挑戰，也只有能有效應對危機的政府才能夠真正得到廣大人民的擁護和支持。

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【摘要】社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，在我國構建社會主義和諧社會的過程中，一個不容忽視的問題就是對于公共危機事件的管理。應對公共危機，政府要承擔應有的責任，應該在危機的管理中發揮積極的作用。本文從分析公共危機的問題開始，針對我國政府在處理應對公共危機時存在的問題，提出亟需改進的方向。

【關鍵詞】和諧社會公共危機公共危機管理危機應急能力