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摘要：公共政策是國家公共權力運行的集中體現，是政府實施危機管理的重要途徑。因此，如何運用有效的公共政策應對公共危機是政府提高危機管理能力的關鍵所在。近年來，伴隨著各類突發危機的發生，政府的公共政策制定能力在實際磨練與總結中得到顯著的提升，但還是面臨一些難題與困境。基于此，以政府在青海玉樹地震中表現出的公共政策制定能力為例證，對我國危機管理中公共政策制定的現狀與出路進行探討具有十分重要的現實意義。

關鍵詞：危機管理公共政策玉樹地震

近年來，各類突發性公共危機頻繁發生。從03年的“SARS”到“禽流感”，再從2008年的“暴雪冰災”到“5.12汶川大地震”，再到剛剛發生的“青海玉樹地震”，無不觸動著我們的神經。這些公共危機破壞了人民群眾的正常生活，給公眾的心理造成了嚴重影響。政府作為公共事務管理者，如何制定有效的公共政策，科學有效地進行危機管理，已直接影響著國家的穩定和發展。正如斯蒂爾曼所說，危機對于思想的影響相對來說是短暫的，它僅限于在相對小的制度變革上發生作用，如果搶救時期有周密的準備和明智的行政管理，我們可以將危機化解到最小程度[1]（p50）。總書記在黨的十七大報告中要求：“完善突發事件應急管理機制。”而且，國務院自2005年以來每年都召開全國應急管理工作會議。可見，國家對應急管理的建設是相當重視的。

一、危機管理與公共政策制定

（一）危機與危機管理。

“危機”一詞最初來源于希臘語，廣泛應用于醫學領域。18世紀末至19世紀初，危機一詞才進入政治領域。它表明政府體制或政府所面臨的緊急狀態，是相對于政府的常規性決策環境的一種非常態的社會環境。學術界有人認為只有中國的漢字可以完滿地表達出危機的內涵，即“危險和機遇”，是組織命運“轉機與惡化的分水嶺”，[2]（p3）盡管國內外學者對于危機管理的內涵五花八門。本文認為，危機管理領域的著名學者羅森塔爾（Rosenthal）的觀點最具代表性。他認為“：危機是對一個社會系統的基本價值和行為準則架構產生嚴重威脅，并且在事件壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關鍵性決策的事件。”[3]可見，危機是一種非常態的事件，是一種決策情勢，是具有高度不明確性和需要采取迅速決策等不利情境的匯聚。

（二）公共政策。

公共政策是現代社會生活中使用非常廣泛的概念之一。美國學者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）認為，公共政策是由政治家即具有立法權者制定的而由行政人員執行的法律和法規。[5]美籍加拿大學者戴維·伊斯頓（DavidEaston）用一句很經典的話闡釋了公共政策的內涵，“政策是對全社會的價值做的權威性的分配”。托馬斯·戴伊（ThomasR.Dye）認為，凡是政府決定做的或不做的事情都是公共政策。（本文采用我國著名政策科學專家陳振明教授的觀點。他認為，公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則，是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

二、從玉樹地震分析公共政策制定現狀。公共政策制定的現狀

1“。統一集權”的公共政策體制。危機管理中的公共政策制定的實質是政府應對危機的一個動態博弈過程。危機的突發性、緊急性及其所造成的不確定前景，決定了危機管理中的公共政策制定是一種非程序決策，要求決策者在相當有限的時間里做出重大的決策和反應。這就需要將多層級、多部門的指揮機構與救援隊伍進行“無縫鏈接”，確保政令暢通，避免“令出多門”，真正發揮出應急救援的整體效能。在此次玉樹地震的抗震救災過程中，國家迅速成立了國務院抗震救災指揮部，成為開展應急救援管理工作的最高決策和協調指揮機構。統一集權的災害應急決策體制是各種應急救援力量、物資等相互配合、協同一致，發揮其最大效能的保障。

2“。高效及時”的政策支持信息。危機公共政策的有效制定離不開信息的支撐。信息的獲取是危機狀態下，公共政策制定的難題，經常會出現信息部完全、不及時、不準確等問題。正如赫伯特·西蒙（HerbertSiomon）在其《行政行為》（1947）一書中“有限理性”模式所指出的那樣：人類雖然企圖以完全理性的方式來決策，但因知識及能力上的限制，其最多是以有限理性從事滿意方案的選擇而已。此次玉樹地震應急救援中，在信息支撐方面，國家減災中心、國家測繪局迅速行動，為抗震救災提供準確、及時、科學的決策支撐信息。這為公共政策的制定提供了重要的保障與支持，對抗震救災的順利開展做出了突出貢獻。

三、公共政策制定的出路

從上述分析可以看出，我國政府的公共政策制定能力在汶川地震后，的確得到了很大的加強。但由于時間、地理、情感、現實條件等方面的因素，我國政府在危機管理過程中的政策制定還存在著一定的問題。我們可以從以下方面提升政府在危機管理中的政策制定能力。

（一）建立專門的危機決策機構。

我國的公共危機指揮決策機構很多都是臨時的，缺少能夠發揮組織和協調作用的常設核心決策系統。像地震發生后，國家就會成立“抗震救災委員會”，這種臨時組建的決策指揮系統，由于組成人員及其所在部門間的封閉性、部門利益性、非優協調性以及危機預案的缺乏，往往造成決策成本提高和效率的下降，使政府在整個危機決策過程中處于相當被動的地位，嚴重缺乏預警能力。因此，根據我國的實際情況，應建立一個以國務院總理為核心的最高常設危機決策機構，以加強公共政策制定的預警與反應能力。

（二）提高應急決策庫針對性。

這主要體現在應急公共政策對非傳統、非常規突發事件的預警方面。政策制定者要具有強烈的信息意識和系統觀念，在政策制定過程中重視決策系統的作用。此次玉樹地震災害是一類典型的非傳統、非常規突發事件，具有特殊性：一是獨特的自然地理條件。玉樹地處海拔4000米的高原，氣候寒冷；二是人文背景獨特，玉樹以藏族為主，藏族文化濃厚；三是極端惡劣、嚴酷的生態環境，高海拔、缺氧、低溫，脆弱的生態環境是玉樹地震救援及災后重建面臨的嚴峻挑戰；四是次生災害難料，玉樹地震以防范水源污染和人畜疫情爆發為主。從玉樹這幾方面的獨特性分析可以看出，它與汶川地震具有完全不同的環境與特征。因此，不能完全照搬汶川地震時的應急公共政策制定模式。應總結各類非常規、非傳統突發事件應急管理工作中的經驗教訓，研究其客觀規律和演化特征，建立針對性強的應急決策庫，完善應急處置手段和方法，以不斷提高突發事件應急公共政策的制定能力。

面對危機，公共政策制定者既不能談“危”色變，也不能粗心大意小視危機。既要看到危機的殺傷力，從維護國家安全、社會穩定的角度高度重視危機，也要看到危機中潛伏著發展的機遇。盡管現階段我國危機管理中公共政策的制定還存在一些問題，但隨著社會成熟度的提高、科學技術的發展，政府危機管理的能力必然大幅提升，增強維持社會穩定的能力。

參考文獻：

［1］［美］R·J·斯蒂爾曼。公共行政學［M］。北京：中國社會科學出版社，1989.

［2］菲克。危機管理［M］。韓應寧譯。臺北：經濟與生活出版事業公司，1987.

［3］RosenthalUriel,CharlesMichaelT.,ed.CopingwithCrises:TheManagementofDisasters,RiotsandTerrorisn.Spring［M］。FieldCharlesC.Thamas,1989.

［4］［澳］羅伯特·希斯。危機管理［M］。王成，宋炳輝，金瑛譯。北京：中信出版社，2001.

［5］伍啟元。公共政策［M］。香港：商務圖書館，1989.