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作者：王志華單位：中南民族大學

一、西方新公共管理改革與公共服務改革

20世紀七、八十年代以來，新公共管理運動席卷全球，掀起了一場世界范圍內的公共管理改革，改革涉及整個公共管理部門格局的調整，使NGO（非政府組織）作為公共管理主體的地位在理論上得以確立，并且使公共服務職能成為各國改革關注的焦點。新公共管理改革的基本內容體現在三個方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優化；第二，社會力量的運用和公共服務社會化（包括政府業務合同出租，建立政府部門與NGO、私營企業的伙伴關系）；第三，政府部門內部的管理體制改革。三者的邏輯關系是：以政府職能內容及其方式的調整為核心，通過政府公共事務民營化、社區主義、公私合作、發展社會中介組織及其他非政府組織等，對政府內部管理（包括行政職能、行政權力、行政組織、行政程序、行政方式、行政手段等）進行改革，從而實現整個公共管理格局的新變化。

英國學者E•費利耶（EwanFelie）對新公共管理改革與公共服務改革的關系進行了闡述，他在《行動中的新公共管理》一書中將公共服務改革視為新公共管理改革的重要模式。他認為，當代西方政府改革中，至少存在四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，分別是：效率驅動模式、小型化與分權模式、追求卓越模式、公共服務取向模式。公共服務取向模式代表了一種將私部門管理理念和公共部門管理理念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。這種模式的基本內容及特征是：關心服務質量（如采用全面質量管理方法），強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者（而不是一般顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路；要求一系列連續不斷的公共服務的使命與價值等。

從根本上說，新公共管理的興起是公共部門管理理念的革命，它關注的焦點不僅是管理手段的變革，同時也是對整個公共管理部門格局的重新認識，它由公共行政學對組織內部的關注轉向外部，開始關注公共服務供給問題，開始探討實現公共部門有效管理中不同的實施主體各自的定位、分工和各自適當的角色。其核心就是作為公共管理主體之一的政府職能的變化，一部分公共管理職能從政府部門向ngo和私營部門轉移，不同部門在公共事務中互相合作，形成政府、市場和社會關系的重塑。人們開始走出傳統的“政府—市場”二元模式，關注如何發揮非政府組織在公共服務中的作用。奧斯本在《改革政府》一書中指出，當政府逐漸把自己提供一切服務的功能轉向起更多的催化作用時，常常十分依賴第三部門，更多依靠非政府組織等民間組織，更少依賴政府來滿足公眾的需求。

二、西方公共管理改革中的NGO

非政府組織，簡稱NGO，又稱非營利組織、志愿組織、民間組織、第三部門等。美國約翰•霍布金斯大學非營利組織比較研究中心LesterM．Salamon教授從“結構•運作”角度對其進行了界定，他認為只要滿足組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性、非宗教性、非政治性的組織就是非政府組織Salamon在調研的基礎上得出的主要結論是：在世界上幾乎所有的國家，都存在一個由NGO組成的龐大的非政府公共部門，這個部門的平均規模大約是：占各國GDP的4．6%，占非農就業人口的5%，占服務業就業人口的10%，相當于政府公共部門就業人口的27%。這個龐大的第三部門活躍在公共管理和公共服務的各個領域，在各國公共管理改革中扮演著十分重要的角色。

（一）政府職能掌舵化中的NGO

政府職能掌舵化的核心思想是將各類公共管理職能加以分離，政府部門的職能定位為政策制定，不再直接提供服務；而將政策執行和公共服務提供職能進行轉移，通過補貼、合同外包、政府購買等方式將這部分執行性、操作性職能剝離出去，轉移給非政府組織，從而變公共服務的直接提供為間接提供，實現政策制定與執行職能的分離。政策與執行關系的調整是西方各國改革的共同主題。主要有兩條路徑：英國的執行局模式與美國的公私、政社合作模式。英國政府要求所有政府部門重新審核其工作職能，在此基礎上決定是采取轉為執行機構、撤銷、出售、簽約外包還是保持現狀。1980年代以來實行的政府改革中，只保留了25%的政府公務員，75%的公務員被轉移到執行機構。美國堅持政治與行政相分離原則，將大量自主權給予獨立執行機構或自治機構。美國政府要么把服務轉包給非政府組織，要么從非政府組織購買特定的服務。而這種制度安排也被一些學者稱為“第三方政府”。目前在醫療衛生和社會服務等領域，服務的主要提供者是非政府組織，政府機構則退居次要地位。

（二）公共服務競爭化中的NGO

在西方的新公共管理改革中，對于那些一時不能從組織結構上將制定政策與執行職能相分離的政府部門，尤其是地方政府，就盡量引人競爭機制。一種方式是政府通過宣傳、說服、政策激勵等手段鼓勵非政府組織進入原先由政府壟斷的公共服務領域，另一種方式是合同外包，采取競標等方式選擇服務供給主體，打破政府機構的壟斷。政府作為服務的采購者，對于服務提供者的選擇，則由政府機構和民間機構一同參與競爭。20世紀70年代末以來，英國公共公司以及公共機構的私有化浪潮，以及1992年梅杰政府的《為質量而競爭》的政策文件明顯體現了引入競爭機制這一特征。英國政府規定，政府部門在選擇公共服務提供者時，必須有一定比例的服務是通過競爭化方式決定的，實行的結果是平均節約經費支出為21%。這些措施促使提供公共物品和服務的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭，尤其是通過公開投標贏得競爭并提供優質服務的單位才能生存與發展。

（三）公共服務評估監督主體社會化中的NGO

隨著政策制定與執行的分離，政府職能的調整，以及公共服務主體的社會化，公共服務的評估監督主體也由內部轉向外部，即由傳統的政府體系內部評估監控為主，轉向強調社會公眾的外部評估和監督。傳統監督體系雖也存在外部監督，但監督對象多為政務官，并非從事事務性、執行性工作的普通公務員，而當前有大量社會組織廣泛參與評估和監督公共服務供給工作。英國啟用大量私人雇問在廣泛的公共服務領域進行評估，如雷納評審。英國還積極推進公民憲章運動和競爭求質量運動，在指導思想上強調顧客導向，期望“顧客主權”形成對公務員的壓力，并推行公民參與管理，定期廣泛征求社會組織和公民對公共服務的滿意程度。美國普遍實行全面質量管理，強調以服務顧客為目標取向，以公眾滿意程度為績效評估的主要標準，在改善公共服務的過程中，廣泛引入社會組織進行參與。

（四）公共管理權力分散化中的NGO

分權化是各國公共管理改革的一個重要組成部分，主要內容是進行事權的分離。分權的目的在于在緩解政府財政壓力的同時提高政策執行和公共服務的效率，并且使管理和公共服務更加貼近服務對象，從而可以更好地控制以及提高責任感。各國分權化改革的范圍和方向各有不同。丹麥、芬蘭、瑞典等北歐國家及美國、加拿大等北美國家的分權改革體現出濃厚的參與色彩，主要向地方政府、民選機構和實體、社區放權。荷蘭的分權包括向中央各部的執行局分權和向部外獨立自治機構、非營利組織授權。美國九十年代的重塑政府的重點是放松規制，打破政府壟斷，主張向地方、社區和第三部門放權。不論各國分權化改革的方向和具體做法如何，其中的共同特點在于向非政府公共部門分權，將更多的事權轉移給社區組織及其他非政府組織。

總之，當代西方公共管理改革進程中，不論哪個國家哪一種類型的改革，NGO都扮演著重要的角色，它們承接政府轉移的提供公共服務的功能，成為公共管理的多元主體之一，在公共政策的執行和公共服務的供給中成為必不可少的執行力量，為政府的社會化市場化運作提供管理主義的理念和方法，用管理主義的工具實踐著公共部門的核心價值，開辟了公共管理和公共服務改革的新時代。

三、NGO在我國公共服務領域的意義

自20世紀90年代中期以來，NGO在我國得到飛速發展。自1999年開始民間組織的數量大致以每年30%的增長率遞增。另據民政部提供的數據顯示，在各級登記管理機關登記注冊的民間組織2007年底達到38．69萬家，比1999年增長了171%。如果包括未注冊的和工商注冊的NGO，目前全國各類民間組織的總數大約在300萬家左右。在當前我國公共管理變革及政府與社會關系調整的背景下，當務之急是積極發展非政府組織，以非政府公共部門的力量彌補“市場失靈”和“政府失敗”。在我國公共服務領域的變革中，發展NGO的積極意義主要體現在以下方面：

首先，發揮NGO在提供公共服務中的獨特功能和效率優勢，促進公共管理主體多元化。作為政府之外的公共部門，NGO的功能是提供公共物品、實現公共利益，但它的運作和管理方式又類似于企業，因此在價值導向、組織體制、基層認同、資源汲取等方面具有獨特的組織優勢，這使得它成為可以有效彌補政府和企業功能缺失的第三部門，在教育、衛生保健、社會服務、環保、文化等領域可以有效填補政府功能的不足，尤其在城鄉基層公共服務供給中發揮著不可或缺的作用，在實踐中推動著公共管理主體的多元化。

其次，促進公共服務領域組織間合作治理理念與伙伴理念的建立。組織間的伙伴關系理念強調在合作提供公共服務的過程中，組織間以信任為基礎，以能力互補為平臺，以項目投放與實施為契機，在組織的多方共贏中創造社會價值。NGO發展的原動力是以慈善、志愿為特征的利他精神，NGO的發展同樣也可以進一步培養人們的互助合作精神。目前政府在扶貧、環保等領域與NGO進行項目合作，各地政府向社會組織購買公共服務的嘗試，以及NGO與企業進行項目合作的做法，都是在公共服務領域開展合作治理的探索，而這些實踐將有助于公共服務領域的合作和伙伴理念的構建。

最后，促進公共服務供給機制的變革。我國傳統的公共服務是政府主導下，國家財政負擔，自上而下動員式的供給模式。這種與傳統科層制行政模式相適應的公共服務供給模式，也深深打上了傳統行政的封閉性、單向性、壟斷性和官僚性的烙印，提供公共服務的質量和效率都滯后于社會需求。NGO的參與可以促使公共服務供給主體的多元化，在實踐過程中將形成NGO與政府進行合作、競爭、協調的動態互適，形成有效的競爭激勵機制、監督機制、合作協調機制，從而推動傳統公共服務供給機制的變革。