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一、公共服務“為了什么”：樹立“民本位”公共服務理念

政府具有公共性。公民是公共權力唯一合法的擁有者，而政府不過是公共權力的人。“公民和政府之間的關系可以看成是一種委托—關系，公民同意選舉某人以其名義進行治理，但是被選舉人必須滿足公民的利益并為公民服務。”[3]268如果政府背離了責任原則，也就背離了政府的公共性，就會失去公民的信任而面臨合法性危機。在現代政治生活中，公民的公共需求應該具有至高無上性，政府應以滿足公民的公共需求為己任。政府不應是一個統治和控制機構，如公共政策專家安德森指出的那樣，“政府的任務是服務和增進公共利益”[4]222。人類歷史上第一個無產階級政權巴黎公社開創了執政為民的先例。馬克思和恩格斯在總結巴黎公社經驗時，論述了無產階級政權的性質和特點，指出無產階級政權是人民當家作主的政權，是為人民服務的政權。政府工作人員是人民的勤務員或“公仆”，對人民負責，受人民監督。人民通過普選選舉政府工作人員，也有權撤換不稱職人員[5]12-13。巴黎公社深深影響了國際共產主義運動，以后建立的社會主義國家都遵循了巴黎公社確立的“民本位”理念和為民服務原則。我國憲法明確規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”我國人民和政府之間內在的邏輯關系是：（1）人民作為整體，在法律上是一切權力的源泉；（2）全國人民代表大會享有法律上的最高權力地位，它以再授權的方式將具體的執行權力授予行政機關；（3）掌握行政權的行政機關在法律上必須對其授權者及人民代表大會直接負責，并最終向選舉產生人民代表大會的全體人民負責；（4）人民有權參加國家事務的管理。公民才是公共權力的最終擁有者，是國家主人，而政府及其工作人員只是公共權力的者，是為實現公民利益提供各種服務的“公仆”。這樣的關系定位，也是新中國成立以來，我們黨和政府一直堅持的執政和治國理念。“以人為本、執政為民”[6]14，這是黨在新的歷史時期，對處于執政地位的黨與人民關系的再次明確定位。強調“以人為本、執政為民”，就是堅持將人民群眾置于“根”和“本”的地位，要求黨必須忠實代表最廣大人民的根本利益而不能有任何特殊利益追求，要求政府必須為實現公民利益而努力提供各種公共服務，始終把實現好、維護好和發展好最廣大人民的根本利益作為各項工作的出發點和落腳點，真正做到施政為了人民、施政依靠人民、施政成果由人民共享。當前，由于種種因素的影響，“民本位”的公共服務理念在現實中還沒有得到充分體現，人民群眾的一些實際困難和部分重大關切還沒有得到切實解決和有效回應。創新發展公共管理，首先要牢固確立“民本位”的公共服務理念，唯其如此，政府才有可能在公共管理中將首要職能轉向以保障和改善民生為重點的公共服務。

二、公共服務“提供什么”：社會轉型期應以保障和改善民生為重點

公共服務“提供什么”，是檢驗政府性質的試金石。提供公共服務是政府的天職。然而在提供公共服務的性質、內容和方式上，資產階級政府和無產階級政權有著根本區別。資產階級政府作為“管理整個資產階級的共同事務的委員會”[7]274，只是在無產階級長期斗爭的強大壓力下，出于維護自己統治和維護自身利益的需要，才被迫有一些讓步，逐步推行了縮短工時、增加工資、建立社會保障、改善社會福利等一些改良措施。而無產階級政權則從一開始就代表著最廣大勞動人民的利益，自覺地把保障和改善民生作為黨執掌政權和政府公共管理的宗旨和目的。巴黎公社一成立，就頒行法令禁止面包工人做夜工，禁止雇主利用各種借口課收工人罰金等，就充分體現了這一宗旨和目的。同樣，十月革命后蘇維埃政府實行的新經濟政策和新中國成立后的社會主義探索與發展，都彰顯了保障和改善民生的政策價值取向。社會公共需求決定著政府公共供給的政策目標和實現路徑，而民生構成社會基本公共需求。在不同的歷史發展階段，民生內涵不盡相同，內容不斷演變。在生存性民生階段，社會的基本公共需求更多地反映在簡單的吃飽穿暖。而在發展性民生階段，滿足更高層次的多元化需要，提高物質生活質量和精神生活品味成為社會的基本公共需求。所以，當經濟社會發展到一定水平時，人們就會開始要求政府在市政建設、生態環境、公共娛樂以及教育資源等方面提供更多的公共服務；當經濟社會發展到更高水平時，人們就會進一步要求政府放松各種經濟性和社會性的管制并提供更多更高質量的公共服務。這種由經濟社會發展與人民生活水平所處階段不同而導致的公共需求的變化，決定了不同時期政府公共供給重點的不同。改革開放以來，我國政府公共服務的主要目標和側重點也隨著社會發展而相應調整：十一屆三中全會至80年代末，實現國內生產總值翻一番，消除貧困，基本解決人民的溫飽問題；90年代至20世紀末，實現國內生產總值再翻一番，人民生活基本達到小康；十六大至十七大，全面建設小康社會，努力構建和諧社會，加快推進以改善民生為重點的社會建設；十八大以來，全面建成小康社會，強調以政府為主導，轉變政府職能，改革社會管理體制。政府作為上層建筑具有的相對獨立性，可能會對社會公共需求產生反作用，使得社會公共需求與政府公共供給之間出現不協調、不同步甚至矛盾和沖突現象。30多年來，我國從解決溫飽問題到總體實現小康，再到為全面建成小康社會而奮斗，民生狀況已經并將繼續發生巨大變化。但是，政府的公共服務能力和水平卻相對滯后，未能很好地適應時代和社會的發展。首先，由于轉型期社會分化的存在，公共需求呈現多個層次：一方面是經濟發展后產生的高層次需求有所增加，如高等教育、文化娛樂、衛生保健、路政設施和生態環境等方面的公共需求；另一方面是大部分公民還停留在基礎教育、基本醫療衛生和基本社會保障等較低層次的公共需求，甚至部分公民還在為溫飽問題抗爭。而目前政府的社會資源整合能力和公共服務供給能力尚難以適應這種多層次化的公共需求。其次，在經濟市場化進程中，我國社會利益分化加快，“城鄉、區域發展差距和居民收入分配差距較大”[8]，社會矛盾明顯上升，公平正義受到挑戰，政府公共服務均等化問題提上議事日程。“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標。”[9]正是基于人民群眾對改善民生的熱切期盼和我黨對現實國情社情的深刻認識，中央先后提出了貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會等重大戰略思想，要求加快推進以改善民生為重點的社會建設，把保障和改善民生作為轉變經濟發展方式這條主線的出發點和落腳點，完善保障和改善民生的制度性安排，提高政府公信力，加強和創新社會管理，注重從源頭上化解矛盾。十八大以來，中央進一步強調在改善民生和創新管理中加強社會建設[10]34，要“堅持轉變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”[8]。當前，在保障和改善民生中創新公共管理，其著力點在于堅持發展經濟與改善民生、維護社會公平正義的內在統一，把保障和改善民生作為經濟社會發展的出發點、落腳點和持久動力[11]。應在“民本位”的公共管理理念指導下，轉變政府職能，為全體社會成員提供滿足多層次多方面需求的公共產品，不斷提高公共服務水平。其主要任務，一是努力辦好人民滿意的教育，切實把教育放在經濟社會發展的優先位置，加強教育重點領域建設，促進教育公平化發展；二是推動實現更高質量的就業，推進就業體制改革創新，促進以創業帶動就業，加強職業技能培訓，完善就業服務體系，千方百計增加居民收入，同時加強勞動保障監察和爭議調解仲裁，構建和諧勞動關系；三是加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民群眾基本生活；四是扎實推進醫療衛生體制重點改革，建立基本醫療衛生制度，提高全民健康水平；五是加快推進住房保障體系建設，建立適應全體居民需要的多層次住房保障；六是深化收入分配制度改革，加大收入分配調節力度，促進社會公平；七是加快文化體制改革，構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系；八是推進社會管理體制創新，持續激發社會活力，切實維護社會穩定。上述這些任務，政府僅憑一己之力是難以完成的。政府以“直接提供”或“全部提供”公共服務的方式來保障和改善民生已不符合今天的社會現實和深化行政體制改革的要求，一種科學、高效、廉潔、可持續的公共管理模式亟待建立。

三、公共服務“怎么提供”：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障

怎么提供公共服務直接反映政府的職能定位和行政科學化水平。建設人民滿意的服務型政府，要求在黨的領導下，政府承擔起公共服務的職責，盡可能滿足公民的服務需求。然而，政府的服務意識和服務能力再強，也不可能包攬所有公共服務的供給，更不可能滿足社會公眾的所有利益訴求。這不僅是因為政府的公共供給能力有限，而且也是為了防止政府打著“為公民著想”的旗號混淆“公域”和“私域”的界限，走向新的“全能政府”和“保姆國家”。當前，我國社會中“第三部門”的崛起，正在逐步改變原有的單一的政府供給公共服務模式。對此，十八大報告指出，要“改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用”[10]38。

其一，以增進社會公平為重點，發揮并進一步完善政府作為公共服務供給主體的主導作用，著力提高政府公共服務均等化能力。十八大報告強調指出，要充分發揮政府的主導作用。國際經驗已經充分表明，在后發國家尤其是轉型社會中，必須堅持政府作為公共服務供給主體的主導作用。強調政府職能的有限性與發展“第三部門”的必要性，以及強調社會化和市場化是公共管理和服務的發展趨勢，并不意味著政府可以“甩包袱”。我們可以把部分“執行”性事務社會化和市場化，“但是不能把治理的全過程都私有化。如果這樣做，我們就會失去作出集體共同決定的機制，就沒有為市場制定規章條文的途徑，就會失去強制執行行為規范的手段。我們就會喪失社會公平感和利他主義精神，不管是為無家可歸者提供住房還是為窮人提供健康醫療，任何不能賺錢營利的社會服務都將不復存在”[12]18。所以，公共服務的重擔不應該也不可能全部由“私人部門”和“第三部門”來承擔。需要特別注意的是，中國社會的政治生態環境和中國政府所擔負的歷史責任，都與西方國家不同，絕不能簡單地照搬西方的經驗，從緩解政府財政壓力、政府職能轉移的角度來推卸政府公共管理的責任。就轉型期的中國社會而言，政府在一些基本公共服務領域特別是涉及社會公平正義的基礎教育、基本醫療衛生、基本社會保障等并不適合推行市場化或者社會化改革的方面，并不是做得太多，而是做得還不夠。因此必須繼續發揮政府主導作用，加大公共服務投入力度，在努力實現重點突破的基礎上提升政府供給整體水平，努力提高公共服務均等化水平。

其二，以社會管理體制改革為動力，培育和引入多元化供給主體，充分激發企業和社會組織活力，完善社會服務網絡。按照十八大提出的要求，推進社會協同與公眾參與，對于公益程度相對較弱或不適宜政府直接提供的社會服務，應交由社會組織承擔，政府或者通過直接或間接資助的方式以及相關的規制手段鼓勵、引導其發展，或者統一采購并面向社會提供。在公共服務的供給上，適當引入競爭機制，運用市場化、社會化手段，增加社會服務供給。首先，充分發揮各類企業在公共服務供給中的重要作用，通過降低準入門檻，實行稅收、土地使用和貸款優惠等政策，打破國有企事業單位的壟斷地位，引導各類企業和民間資本進入就業服務、教育、醫療衛生、養老、托幼等社會服務領域，鼓勵競爭，促進社會服務質量的提高。其次，充分發揮“第三部門”的作用，加大對公益類民間組織的扶持力度。在“全能政府”向“有限政府”轉型的過程中，許多不該承擔的職能必將還權于社會，這就需要各類社會組織承接以往由政府包攬的部分調控及組織公共產品生產或服務的供給職能。由于社會經濟尚不足以為各種非政府組織或非營利性機構的運作提供雄厚的財力支撐，加之社會自治的歷史傳統和現實制度保證都很欠缺，當前我國社會中“第三部門”的發展遠未達到發達國家的水平。最后，加強志愿者隊伍建設，鼓勵公民個人參與到社會服務中。我們可以借鑒發達國家的成功經驗，探索有效動員志愿者參與社會服務活動的辦法，以有效緩解社會服務組織人力資源缺乏的問題。

其三，以加強和創新社會管理為突破口，確立政府與社會的良性互動體系，建構社會管理有效機制，努力提高公共管理科學化、法制化水平。按照十八大報告“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”的要求，在公共服務供給過程中，明確區分政府與社會的界限，找準各自的角色定位，善于依法行政，尊重社會自治。要以轉變政府職能為契機，努力建設讓人民滿意的創新政府、廉潔政府、法治政府、責任政府，增強政府的創造力、公信力、執行力和效率，進而形成政府能真正負責的公共管理體制。首先，厘清和理順政府與市場、政府與社會之間的關系，依靠制度化的協調機制，實現政府主導與社會自我組織和自我管理之間的和諧發展與良性互動。政府可以建立公共服務資格認證和登記制度，制定行業服務規劃政策、服務標準、質量要求和收費標準并嚴格監管，對提供公共服務的組織和公眾提供政府資助并嚴格審計；社會組織和公眾按照市場化運作模式提供公共服務的同時，接受政府的支持、引導和監督。其次，改進政府提供公共服務的實踐模式，充分調動村委會和社區、企事業單位、人民團體和其他社會組織等多方面力量的積極性，充分發揮社會力量和人民群眾參與社會管理的基礎作用。再次，創新思路和辦法，正確處理人民內部矛盾，完善維護群眾權益機制，建立健全重大決策社會穩定風險評估機制和立體化社會治安防控體系。政府更要從自身做起，堅決貫徹執行依法治國方略，把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權限，用法治精神來建設現代經濟、現代社會、現代政府[13]，從而真正形成以法治為保障的化解矛盾、維護穩定的公共管理機制。

作者：夏燕盧繼元毛志龍工作單位：后勤工程學院政教室南京政治學院馬克思主義理論系