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一、公共管理的概念和本質

公共管理是一項以政府為行動主體，聯合社會非政府組織機構，管理社會公共事務，提高人民生活質量的工作，以達到社會的良性運行和協調發展，也是公共管理的本質所在。其中，管理觀念、執行方式以政府政策為準則，執行主體以政府為首，社會非政府組織廣泛參與，在政治、文化、經濟等各個領域進行有效的體現民意的公共服務。從公共管理的概念中可以看出，公共管理是政府管理的重要內容，是政府也包括了非政府組織為推動社會發展進行的一系列社會活動，著重體現在滿足人民群眾需求，實現公共利益最大化，這也是政府為人民服務的宗旨。公共管理的對象，小到社區瑣事，大到國際外交。現如今，社會公共管理依然以政府為實踐主體，政府承擔著大部分社會活動的管理范圍，但隨著非政府組織隊伍不斷壯大，越來越多的公益組織出現在管理公共事物的活動中，承擔著相當一部分公共管理的職能。尤其是在新形勢下，政府在公共管理的職能范圍內，較多的體現在外交事物上的管理，例如社會安全、國際貿易、法律法規等行使主權的宏觀職能范圍；對關于社會保障和服務及各項政策法規的執行和監督方面較多由非政府組織來完成，管理內容更加細致化和民主化，更多體現人民意愿和利益需求。

二、公共利益的概念和本質

顧名思義，公共利益的受益者是公民群眾，區別于以謀求個人目的為出發點的個人利益。公共利益體現公民民意，以提高人民生活質量為目的。盡管國家體制不竟相同，公共利益在任何一個民主法治國家都是社會公眾認同的存在。“公共”是公共利益的性質和價值取向，體現了利益受益的主體是公眾而非個人；“利益”是公共利益追求的目標。公共利益的內容包含范圍較廣，利益對象、利益內容、處理方式相對復雜多樣。狹隘的理解，利益就是需求，但是公共利益不是個人利益的總和，也就是說公共利益不同于公眾利益，因為公眾利益包含較多個人利益成分，公共利益在一定情況需要犧牲個人利益。例如公共安全、環境衛生、公共廣場的使用、公共器材的使用等，都是公共管理活動的體現，公共利益具有非排他性，即在不違反法律法規的前提下，任何人都能謀求公共利益和享受公共利益帶來的權利。公共利益的內容不是一成不變的，隨著社會的發展個政府政策的改進，公共利益的內容也會隨之改變，公共利益受益主體不會改變。我們往往認為政府是公共利益的唯一或最大授予者，這是政府特性決定，但認識是片面的。近年來，越來越多的非政府組織，尤其是志愿者組織和公益組織的大量涌現，就說明了政府已不再是公共利益上的唯一提供者和維護者，在維護公共利益的活動中，公民和非政府組織同樣可以參與公共管理。

三、公共管理與公共利益的沖突

(一)公共管理主體單一化及管理內容籠統化

公共管理應以實現公共利益最大化為出發點和落腳點，也是衡量一切公共管理活動是否行之有效的標桿。在大多數國家，政府是最大權力的象征，是公共利益的最大授予者和最強維護者。但如若政府的承擔過多公共事宜，就會出現兩種情況：公共管理主體定位單一，管理內容過于籠統。前者是由于政府的權威形象在公眾心中根深蒂固，實現共同利益或出現與公共利益利益相悖的事件，全權由政府來解決，忽視民眾力量，導致政府壓力過大，以至于公共管理活動的開展和公共利益追求的結果與民眾最初的期望又落差，甚至會產生以公共管理部門或個人為追求個人利益額忽視公共利益的以權謀私現象。后者則是因為管理主體(政府)的單一化，公共管理的內容就容易籠統化，比如公共資源的壟斷性、公共財產的使用主體之間的利益沖突等。由于管理主體單一而超負荷“運作”使得公共管理本身具有的公開性和公平性以及最大利益的本質體現被忽視，公眾參加公共管理的積極性降低，都會加劇公共管理和公共利益的沖突。

(二)公共管理決策缺乏科學性和民主性

公共管理的本質是實現公共利益的最大化，提高人民的生活質量，達到社會的良性運行與協調發展。所以公共管理活動的開展，需要各項政策法規的支撐，而法律法規的制定必須要最大程度體現公眾利益。近年來，我國的公共管理政策體現出很大的滯后性，比如房價問題，政府作為公共資產管理人，卻在調控房價問題上屢屢達不到民眾期望，房價過快增長和“房姐”現象的出現，公共政策僅起到了事后調節的作用，總得來說就是政府政策在公共管理事項中的決策具有滯后性，政策缺乏預見性和及時性，從而有效性降低，出現公共管理與公共利益不平衡。公共管理決策的民主性體現在公眾是否獲得公共利益所帶來的權利。在公共管理部門，管理者往往會在公共利益和個人利益的之間遲疑，索引公共管理者政策的制定需聽取公眾意見，增加政策制定和執行的公開性，政策的制定隨公眾利益的需求及時改進，縮小公共管理與公共利益之間的沖突。

四、公共管理與公共利益的聯系

(一)公共利益是公共管理的本質體現

從兩者的概念上看，公共管理政策制定的最終目的就是為了實現公共利益最大化，“公共”的含義就是公眾共同擁有，所以政府和非政府組織以及一切公共管理部門，在對社會公共事務的管理中，就要以公共利益為出發點，把虛幻抽象的公共利益變得具體實際。利益的獲取驅使人在追求其的過程中制定行之有效的規則，當利益的擁有者范圍擴大，就要公眾遵守一定的規則，進而從個人利益發展成為公共利益，從個人的行為準則轉變成公共準則的遵守，公共管理政策應運而生。因此公共管理在制定政策的過程中必須與公共利益相符，否則就失去兩者特有的“公共”的本質。

(二)公共管理是公共利益實現的工具

利益的實現是需要一定方式方法的，也需要一定的準則。同樣，如果利益的擁有者范圍擴大，必定會產生沖突。如何避免利益沖突，是需要公眾遵守一定規則。一切公共管理活動的展開都是以追求公共利益的為方向，所以公共利益的具體存在方式就決定了公共管理活動開展的方向。公共利益關系到公眾的共同需求，同時，公眾的需求也發生著變化，公共管理內容隨之變化，所以政策也需及時改進。公共管理在公共利益和個人利益的取舍問題上起著至關重要的作用，當公共利益與個人利益相悖時，公共利益始終高于個人利益是管理部門行使權力的準則。公共利益能不能體現“公共”和“益”，需要公共管理這一強有力的“工具”來實現。總之，公共管理與公共利益之間存在著各種各樣的沖突，但從概念和本質上看兩者緊密相連，相容相通。新形勢下，世界經濟一體化，世界格局的變化，在管理主體方面，首先，既肯定政府在公共管理職能上的核心地位，一切公共管理活動的展開需要在政府政策下制度化；其次，要使管理主體多元化，通過激勵機制來鼓勵社會利他性組織自愿加入到公共事物就得管理中，運用多種管理方式方式滿足公眾需求。公共管理主體應該是以政府為核心的、多元化的開放主體體系，而政策制定需要民主性、預見性、及時性、有效性、科學性，實現公共管理追求公共利益的最大化。

作者:盧秀娟 單位:廈門軟件職業技術學院