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摘要：在深化科技體制改革過程中，加強科研項目資金管理改革，是營造良好創新環境的重要舉措。本文在分析廣東省深化科研經費管理體制改革的緊迫性的基礎上，借鑒國內外科研經費管理經驗，針對廣東科研經費管理的現狀及存在問題，提出廣東省進一步深化科研經費管理體制改革的政策建議。

關鍵詞：科研經費管理；體制改革；政策建議

一、廣東省深化科研經費管理體制改革的緊迫性

1.廣東省深化科研經費管理體制改革的時代背景黨的報告提出“加快建設創新型國家”，明確“創新是引領發展的第一動力，是建設現代化經濟體系的戰略支撐”。廣東省委、省政府緊跟國家發展戰略部署，2014年6月印發了《關于全面深化科技體制改革加快創新驅動發展的決定》（粵發〔2014〕12號），正式拉開創新驅動發展序幕。近年來，隨著創新驅動發展戰略的深入實施，廣東創新發展取得顯著成效，作為全國經濟和創新發展大省的地位得到進一步鞏固。截至2016年，廣東省地區生產總值（GDP）連續29年雄居國內省市經濟總量榜首，區域創新綜合能力連續9年排名全國第2位。因此，為貫徹落實對廣東提出的“地區生產總值要支撐全國，結構調整也要支撐全國，在推動經濟結構戰略性調整上走在前列，當好創新驅動發展的排頭兵”指示要求，繼續保持經濟和創新發展優勢，廣東必須高舉創新發展大旗，深化科技體制改革，將科研經費管理體制改革作為重中之重，下放權力和簡化行政審批權限，增強科研人員對科研經費使用的自主權，調動高校、科研機構等科研人員的積極性和主動性，開創實施創新驅動發展戰略的新局面。2.廣東省科研經費管理體制存在的問題廣東省現有科研經費管理體制中不乏阻礙經費管理使用效率的深層次因素，主要集中在三個方面：一是科研經費管理缺乏有效的統籌協調，存在多頭管理的局面；二是科研經費結構分配不合理，間接費用及勞務費等現有規定不利于調動科研人員工作積極性；三是科研經費使用評價導向機制不利于科研成果產出，僅重視科研經費使用過程中發票是否合規，不注重科研經費績效評價，將導致部分科研經費無效使用。3.廣東省深化科研經費管理體制改革的意義面對現有科研經費管理體制存在的諸多問題，廣東省在新的發展時期若能突破現有瓶頸，將對未來可持續發展產生重大影響。一是有利于深化科技體制改革，實施創新驅動發展戰略；二是有利于改進政府科技管理模式，推進科研治理體系和治理能力現代化；三是有利于構建現代財政制度，深化財政科技投入體制改革；四是有利于充分調動科研人員積極性，提升創新發展的效率。

二、國外發達國家科研經費管理經驗借鑒

1.科研經費管理權力下放，機制靈活科研經費管理權力下放，提升了科研機構、科研人員對科研經費管理的自主權，有利于激發科研人員創新熱情，促進更多科研成果產生。如：美國科研資金的分配和管理，分散在多個聯邦級的部門，聯邦科研機構主要是通過理事會或委員會為核心的自我管理體制，以此保證單位和科研人員的經費使用自主權[1]。德國出臺《科學自由法》，以法律形式賦予弗勞恩霍夫協會等受國家資助的非高?？蒲袡C構在經費管理方面的自主權和主動權[2]。2.科研經費管理支出比例彈性大，注重人員經費配置與我國現有科研經費相關規定中對間接費用以及勞務費用規定較為嚴格不同，發達國家在此類經費支出中彈性較大，且充分考慮人員經費問題。美國在科研經費中設立“附加管理費”，比例由大學和政府機構直接協商。美國研究型大學的教授每年有3個月的收入可以從課題經費中支出，且比例可達課題經費50%左右，實際支出可以有15%上下的浮動范圍。瑞典的科研項目經費中用于博士生等科研人員工資支出可占50%。德國項目經費中臨時聘用人員的開支可占到80%。3.科研經費管理重成果，輕過程發達國家：一方面，注重科研經費使用的合規性；另一方面，注重科研經費使用績效，重視投入與產出的關系。經費使用的過程，只要在項目合理支出范圍內，使用彈性非常大。這與國內將科研經費管理的合規性及關注點集中于報銷發票是否合規有極大的不同。因此，科研經費管理的導向性不同，導致了科研經費使用效率的差異。美國是世界上典型的重成果、輕過程的國家，美國投入科研經費總量位居世界第一，其科技創新能力也高居世界第一。英國科研實行“項目制”，從事科研項目的人自行管理經費，經費的使用由科學家自行決定，這一制度促使英國成為科研經費使用最有效率的國家。4.科研經費管理監督力度大，懲罰嚴重發達國家在科研經費使用方面賦予單位和科研人員非常大的自主權，但同時也建立了非常系統、完善、嚴格的監督管理制度作為保障。對于單位或科研人員的經費使用違法違規問題，規定了非常嚴厲的處罰措施。美國對大學經費使用設置了“系管理人員———學校的基金管理機構———相關撥款機構”的審計三道監督關卡。一旦科研人員發生了科研經費濫用、挪用等違法違規行為，不但會受到法律制裁，還會導致無法再申請政府財政科研資金支持[3]。

三、國家及兄弟省市科研經費管理經驗借鑒

1.國家層面科研經費管理經驗為進一步深化科技體制改革，加快創新驅動發展，國家著力加快科研經費改革，力求實現科研經費使用績效新突破。2014年國務院頒布《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發〔2014〕11號），明確提出改進科研項目資金管理的具體措施。2015年，財政部、國家自然科學基金委員會修訂的《國家自然科學基金項目資助經費管理辦法》（財教〔2015〕15號）也秉持簡政放權，激發研發人員科研積極性的宗旨，下放了部分預算調整權限，將原來全部預算調整事項均需報自然科學基金委批準，調整為特定預算如需調整，由項目負責人根據科研活動的實際需要提出申請，報依托單位審批。提高間接費用比例等。2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》，提出了“放管服”的改革要求，加大簡政放權，擴大高校、科研院所科研經費管理權限。如提高間接費用比重，規定500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。這些政策中充分體現了國家層面的政策釋放和下放科研經費管理權力的強烈信號，對科研人員較為關心的間接費用和勞務費使用管理提出了更為靈活的規定，這將有利于調動科研人員工作積極性，有利于科研成果的產生。2.兄弟省市科研經費管理經驗國內各兄弟省市為激發本地區科技創新活力，推動地區創新驅動發展，也紛紛在國家相關法律法規及政策要求的前提下，制定了相關科研經費管理辦法。在已有政策中，不乏針對性強、靈活度高的適用性政策。如上?！渡虾Ｊ锌蒲杏媱潓ｍ椊涃M管理辦法》（滬財教〔2015〕95號）中規定：間接費用實行總額控制，申請資助的間接費用總額不得超過專項經費資助總額的10%，其中績效支出不得超過專項經費資助總額的5%。如湖北省2015年出臺《關于改進加強省級財政科技項目和資金管理的實施意見》（鄂政發〔2015〕40號）調整勞務費開支范圍，將項目臨時聘用人員的社會保險補助納入勞務費科目中列支。進一步下放對同一項目預算調整的審批權限。如重慶市2016年出臺《重慶市科技計劃項目資金管理辦法（試行）》提出人力資源費可占到30%，其中決策咨詢與管理創新研究項目和軟件開發項目最高不超過60%?？傮w而言，兄弟省市出臺的科研經費管理政策都在保證科研機構、科研人員自主權方面下足功夫，充分考慮科研人員利益，這將給科研活動營造良好的氣氛，避免科研人員在實際工作中變成財務人員。眾多兄弟省市政策中的典型代表是上海市出臺的《上海市科研計劃專項經費管理辦法》（滬財教〔2015〕95號）。它無論是在權力下放的力度還是在經費使用靈活度，都取得較大政策突破。同時，該政策在保證經費使用合理合規的前提下，極大保障了科研人員的權益，減少了科研人員的后顧之憂。

四、廣東省科研經費管理現狀及問題

廣東省是全國創新大省，必須加強科研經費管理，這樣才能保證科研經費切實為實施創新驅動發展戰略服務。為此，本文對廣東省近年重要科研經費管理政策進行簡單介紹，從中找到廣東省科研經費管理的不足，找準未來科研經費管理改革的方向。2014年，廣東出臺了《關于加強廣東省省級財政科研項目和資金管理的實施意見》（粵府〔2014〕31號），提出要進一步改進加強省級科研項目和資金管理，整合優化各類科技專項資金、實行科研項目分類管理等。2016年，廣東修訂出臺了《廣東省自主創新促進條例》，其中第56條明確提出了本省財政性資金設立的自主創新項目，人力資源成本費最高可占40%；其中，軟科學研究項目、社會科學研究項目和軟件開發類項目最高可占60%。進一步明確提出人力資源成本費包括項目承擔單位的項目組成員、項目組臨時聘用人員的人力資源成本費，以及為提高科研工作績效而安排的相關支出。2017年3月，廣東印發《關于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見(試行)》，按照“只做加法、不做減法”的原則，在中央規定的基礎上，進一步改革和創新科研經費使用和管理方式，積極實現突破。一是簡化預算編制科目，下放調劑權限，對一些科目合并“同類項”；二是重視人力成本，允許科研經費開支人員工資；三是科研績效支出不受工資總額限制，提高了間接費用比重，500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%；四是打破勞務費比例限制等。廣東在科研經費管理改革方面，積極落實中央文件精神，修改完善科研經費管理辦法，充分體現了為科技創新松綁。但在執行層面存在政策措施不夠銜接配套、部門執行依據各異、相互打架沖突等現象，制約影響政策措施落地。主要問題包括：一是人頭費在落實中受事業單位績效工資管理限制。高校、科研機構往往受制于國家和省關于事業單位績效工資管理、資金管理等方面的限制，對項目經費中人頭費控制嚴格。部分高校、科研機構甚至不允許項目組成員從項目中支出人力資源成本費，更不允許科研績效支出；二是經費管理中將科研機構和科研人員按照行政機關和公務員進行管理。往往對科研機構的出國考察指標、差旅費標準、會議費標準、公務卡使用、零余額管理、政府采購等參照政府機關管理，使得各類科技經費管理的松綁性政策難以真正實施；三是橫向項目課題經費管理按照政府縱向項目課題管理，未能按照實際合同支出。部分高校在科研項目經費管理中，由于受到紀檢、審計等部門的相關規定，不管是縱向課題經費，還是橫向課題經費，全部納入學校財務統一管理，導致橫向項目課題經費仍然按照縱向項目課題經費管理來使用支出，并未能按照委托合同實現自主支配經費。因此，廣東省科研經費管理體制仍有一定的改革空間，需要立足實際，進一步挖掘改革的關鍵點所在，找準問題根源對癥下藥，切實激發科研活力，推動創新驅動發展。

五、廣東省深化科研經費管理體制改革的政策建議

廣東省科研經費管理應該抓住現有幾大問題對癥下藥，在合法合規的前提下強調簡政放權，加強科研經費使用監督，本文具體提出以下四點政策建議：第一，建立健全間接成本補償機制，合理提高間接成本使用范圍及比例。在充分考慮科研機構類型及特點的基礎上，進一步擴大科研項目間接費用補償機制的適用范圍，在廣東省科技計劃和公益性行業科研專項中研究建立間接費用補償機制，適當提高間接費用比例，提升科研人員積極性。第二，提高人頭費所占比例，建立科研人員績效支出管理制度。參考國內外有效經驗，進一步擴大高校、科研機構等單位和科研人員經費使用的自主權，提高人頭費所占比例，允許科研經費使用中有事業編制的科研人員支出人頭費，打破科研經費管理與事業單位績效工資管理的矛盾和制約，進一步完善科研人員績效支出管理辦法。第三，進一步完善橫向項目課題經費管理辦法，將橫向項目課題經費管理與縱向項目課題經費管理分離。建議盡快出臺廣東省橫向項目課題經費管理具體辦法，改革和創新科研經費使用和管理方式，明確高校、科研機構等單位在橫向項目課題資金方面的管理權限，對不同功能和資金來源的科研項目實行分類管理。第四，完善科研經費監督管理，預防科研腐敗。參考發達國家，建立完善、系統的科研經費監督管理制度，構建完善的信用評價機制[4]。建立健全科研項目及經費管理使用的信用記錄和評級機制，建立黑名單制度。落實對違規使用經費的懲處措施，加大懲處力度，一旦進入黑名單將不得再申請任何科研項目。

參考文獻：

[1]聶常虹.西方典型發達國家科研經費管理經驗借鑒[J].人民論壇,2014(05):232-234.

[2]聶常虹,王丹.他山之石可以攻玉———西方典型國家科研經費管理體制對我國的啟示[J].科學與社會,2014(03):36-44.

[3]李奎,鄭秋生.我國科研經費改革面臨的制度困境研究———基于科研事業單位管理制度視角[J].科技管理研究,2016(16):50-54.

[4]董敏,趙海成.科研項目經費監測預警模型的探討[J].科技促進發展,2012(11):60-64.

作者:李金惠 鄭秋生 余碧儀 單位:廣東省技術經濟研究發展中心