導(dǎo)語：中美移民管理體制比較探析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

十八大以來，我國更加重視人才在國家創(chuàng)新發(fā)展中的地位和作用，將吸引和開發(fā)人才資源提升到新的戰(zhàn)略高度，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在不同場合多次提到中國謀求創(chuàng)新發(fā)展要“聚天下英才而用之”。2018年3月13日，國務(wù)院向全國人大提交了機(jī)構(gòu)改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月17日，全國人大正式通過提案，國家移民管理局進(jìn)入組建程序。國家移民管理局2018年4月2日掛牌成立，當(dāng)前國家移民管理體制改革調(diào)整已基本完成，國家移民管理局已經(jīng)全面履行法定職能，主動(dòng)對接服務(wù)國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，主動(dòng)回應(yīng)出入境及移民管理中的新形勢和新任務(wù)。在國家人才開發(fā)戰(zhàn)略大背景下欲“聚天下英才而用之”，國家移民局的組建恰逢其時(shí)，任重道遠(yuǎn)。學(xué)習(xí)研究典型移民國家移民管理體制，可以拓展視野，把握國際移民最新動(dòng)態(tài)及形勢，揚(yáng)長避短。本文嘗試比較分析中國和美國移民管理體制，為我國移民管理提出有借鑒意義的啟示。

一、移民概念解析

移民一詞的含義通常有兩種表意指向：一是指特定的群體（人群），指那些離開常駐國（地區(qū)）或國籍國而生活在另外一個(gè)國家（地區(qū)）的人；另一種是指特定人群在不同國家（地區(qū)）之間遷徙活動(dòng)的總稱。我國《辭?！穼Α耙泼瘛币辉~的解釋是：一是指由政府或民間團(tuán)體大批地、有組織地前往國外某一地區(qū)永久定居的人；二是指在一國內(nèi)部，較大數(shù)量的、有組織的人口遷移。本文主要從第一類指向，也就是特定群體（人群）這個(gè)角度解析移民的概念。移民，其英文為migrant,《朗文當(dāng)代高級(jí)英語詞典》的英文解釋為“到另一個(gè)地區(qū)或國家生活的人，尤其是那些為了工作而遷徙的人”。聯(lián)合國對移民的定義是：移民是除各國正式派駐他國的外交人員，聯(lián)合國維和部隊(duì)官兵等跨國駐扎的軍事人員之外，所有在非本人出生國以外的國家定居1年以上的人。國際移民組織將移民定義為：任何一個(gè)正在跨越或已經(jīng)跨越了國際邊界的人，或任何在一國之內(nèi)離開其常居地的人，無論(1)此人的法律地位；(2)遷徙是自愿或非自愿；(3)遷徙出于什么原因；(4)停留的時(shí)間長短。對于移民這一概念，國際范圍內(nèi)沒有一個(gè)明確的具體概念界定。目前，許多國際機(jī)構(gòu)及組織主要參考聯(lián)合國對移民的定義。當(dāng)然，大部分國家對移民的分類并不明確，有的國家常常統(tǒng)一稱之為外國人（foreigner）。如我國長期以來一直稱為外國人。

二、中國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍及特點(diǎn)

（一）我國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。2018年的兩會(huì)，一個(gè)大家關(guān)注和熱議的焦點(diǎn)是國家機(jī)構(gòu)改革，其中涉及國家移民管理和出入境管理機(jī)構(gòu)改革。根據(jù)改革方案，為進(jìn)一步優(yōu)化出境入境管理和外國人入境以后在國內(nèi)的停留居留管理服務(wù)，建立健全簽證簽發(fā)協(xié)調(diào)機(jī)制，優(yōu)化移民管理，去年兩會(huì)期間，國務(wù)院向全國人大提交了機(jī)構(gòu)改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月13日，國務(wù)院向全國人大提交了機(jī)構(gòu)改革方案，正式提出擬組建國家移民管理局。3月17日，全國人大正式通過提案，國家移民管理局進(jìn)入組建程序。2018年4月2日，中國國家移民管理局掛牌成立，將原來的邊防局和出入境管理局力量整合，將公安部的出入境管理、邊防檢查職責(zé)整合，組建國家移民管理局（加掛出入境管理局牌子），由公安部管理。國家移民管理局垂直管理全國各?。ㄖ陛犑校┏鋈刖尺叿罊z查總站，歸口管理各省（直轄市）公安廳（局）出入境境管理局（總隊(duì)）業(yè)務(wù)工作。我國移民管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，是在國家改革和發(fā)展的大潮中制度機(jī)制不斷革新的產(chǎn)物，是在長期總結(jié)探索邊防管理和出入境境管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)時(shí)順勢而出的新機(jī)構(gòu)，是現(xiàn)代國際移民管理趨勢和我國外國人管理體制沿革的有機(jī)結(jié)合。組建國家移民管理局、改革完善移民和出入境管理體制，是深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革，是大勢所趨、時(shí)代所需，將更好地服從和服務(wù)于國家發(fā)展戰(zhàn)略。（二）我國移民管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍。截止2018年12月底，國家移民管理體制改革調(diào)整已基本完成，國家移民管理局已經(jīng)全面履行法定職能。國家移民管理局主要職責(zé)是，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門制定移民管理政策，負(fù)責(zé)出境入境事務(wù)管理、在口岸檢查驗(yàn)放出境入境人員所持用的證件，對居住在邊境地區(qū)邊境居民往來活動(dòng)進(jìn)行管理，實(shí)施外國人入境以后的停留居留和永久居留管理、負(fù)責(zé)中國公民因私出入國（境）護(hù)照證件的簽發(fā)，與其他國家或國際組織就出入境（移民）事務(wù)展開國際警務(wù)合作，歸納起來，其主要職責(zé)可分為三大類，也可以稱為移民管理機(jī)構(gòu)的三大支柱業(yè)務(wù)。一是出入境邊防檢查職責(zé)。這一職責(zé)由各級(jí)出入境邊防檢查站具體實(shí)施。出入境管理法律法規(guī)明確規(guī)定，國家在對外開放口岸設(shè)立出入境邊防檢查機(jī)關(guān)，檢查機(jī)關(guān)依法對進(jìn)入、離開或通過口岸的人員、汽車、火車、飛機(jī)、船舶等交通工具以及攜帶載運(yùn)的物品和貨物進(jìn)行檢查，并實(shí)施監(jiān)護(hù)等管理活動(dòng)。出入境邊防檢查是我國移民管理工作的主要業(yè)務(wù)之一，出入境邊防檢查機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)國家主權(quán)和尊嚴(yán)，保證國家和對外開放口岸安全，維護(hù)口岸出入境秩序，便利出入境人員和交通運(yùn)輸工具的通行，為國家的改革開放和社會(huì)主義建設(shè)服務(wù)的職責(zé)和任務(wù)。該項(xiàng)職能由各級(jí)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)具體實(shí)施（出入境邊防檢查分站、出入境邊防檢查站等機(jī)構(gòu)）。據(jù)國家移民管理局資料顯示，2018年全國出入境邊防檢查機(jī)關(guān)全年共檢查出入境人員6.51億人次。二是我國公民因私類出入境證件簽發(fā)。根據(jù)《中華人民共和國護(hù)照法》及《中華人民共和國普通護(hù)照和出入境通行證簽發(fā)管理辦法》的規(guī)定，為公民簽發(fā)普通護(hù)照及往來港澳通行證等區(qū)域性證件是移民管理機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法定職責(zé)。該項(xiàng)職責(zé)主要由各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)關(guān)具體實(shí)施（出入境管理大隊(duì)、出入境管理支隊(duì)等）。近年來，我國公民因私出入境活動(dòng)急劇上升，每一次的出境游、海外購的熱點(diǎn)后面，我們看到的是擁擠嘈雜的人頭攢動(dòng)和不斷攀升的數(shù)據(jù)，但看不到的是一本本證件審核簽發(fā)的貼心、繁雜與瑣碎。據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2018年5月至2018年底，全國出入境管理機(jī)關(guān)共累計(jì)審批簽發(fā)護(hù)照等出入境證件、簽注1億多本（張/枚）。三是外國人管理服務(wù)。外國人管理，本文專指外國人入境以后的管理，主要包括入境后住宿管理、停留居留管理、就業(yè)管理，外國人入境后簽證的延期、換發(fā)補(bǔ)發(fā)，各類居留證件的簽發(fā)管理等。另外，面對越來越國際化的中國，越來越多的外國面孔，外國人入境后從事違法犯罪活動(dòng)的情形也在不斷增加，對“三非”（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）外國人的管理也是外國人管理工作中的一項(xiàng)重點(diǎn)也是難點(diǎn)工作。該項(xiàng)職責(zé)主要由各級(jí)人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)關(guān)具體實(shí)施（出入境管理大隊(duì)、出入境管理支隊(duì)、派出所等）。（三）我國移民管理體制特點(diǎn)。1．我國實(shí)行國家移民管理局統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方人民政府公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)具體實(shí)施的條塊結(jié)合管理模式。移民管理中的出入境邊防檢查工作由國家移民局垂直管理，而出入境證件簽發(fā)及外國人入境后的管理主要由地方各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門管理，這種模式體現(xiàn)了行政管理中中央事權(quán)與地方事權(quán)的有效互動(dòng)，最大限度地發(fā)揮了體制優(yōu)勢，激發(fā)了活力。2．專業(yè)化程度不斷提高。從目前已落地的各項(xiàng)措施來看，比如大力推廣異地證件簽發(fā)，“三非”外國人集中整治等等，國家移民管理局已初步發(fā)揮專業(yè)化效能，聚焦移民管理工作重心和難點(diǎn)，積極主動(dòng)應(yīng)對新形勢，力求新作為。3．服務(wù)意識(shí)增強(qiáng)，“放管服”成效明顯。國家移民管理局成立以來，接連推出一系列便民利民措施。2018年5月1日起，全國實(shí)行辦理證件“只跑一趟”，同年9月，推出異地受理證件換補(bǔ)發(fā)措施，僅僅不到一年的時(shí)間，2019年4月1日起，又推出全國范圍內(nèi)異地辦證措施，極大程度地滿足了公民的需求和期望。4．信息化程度高。隨著電子護(hù)照的大力推廣以及旅客指紋等生物信息的提取，口岸檢查中電子化、自動(dòng)化趨勢明顯，目前在全國范圍內(nèi)推行自助查驗(yàn)通道，出入境旅客只需掃描護(hù)照證件及指紋信息，即可全程自助完成通關(guān)手續(xù)，大大縮短了驗(yàn)放時(shí)間，方面人員往來。當(dāng)然，自助查驗(yàn)?zāi)Ｊ降钠占?，對移民管理機(jī)構(gòu)的職能和管理模式也提出了新要求。

三、美國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍及特點(diǎn)

美國從建國伊始就是一個(gè)移民國家，其移民法律政策在不斷應(yīng)時(shí)修訂完善，在國際移民開發(fā)和利用方面一直走在其他國家前列，吸引全球國際移民源源不斷流入，國際移民在美國國家建設(shè)發(fā)展及科技創(chuàng)新等方便發(fā)揮了舉足輕重的作用，可以說是美國創(chuàng)新發(fā)展的活水源頭。為服務(wù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，美國移民管理體制也在不斷適時(shí)調(diào)整。（一）美國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置。在美國，涉及移民管理方面有專門的管理機(jī)構(gòu)。依據(jù)美國移民法，國務(wù)院、國土安全部、勞工部、難民安置辦公室等部門參與美國移民管理工作，其主要職責(zé)任務(wù)包括入境前簽證簽發(fā)和居留資格的審查審批、移民就業(yè)指導(dǎo)審批、實(shí)施非法移民調(diào)查遣返及其他處置措施、處理難民安置等問題。而國土安全部下屬的移民管理機(jī)構(gòu)是移民法的主要執(zhí)行機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)移民管理事務(wù)。9.11之后，事件調(diào)查資料顯示，發(fā)動(dòng)恐怖襲擊事件的19名嫌疑犯中，有11名身份不合法，美國社會(huì)普遍認(rèn)為移民歸化局把關(guān)不嚴(yán)，原移民規(guī)劃局成為眾矢之的，同時(shí)加速了美國移民機(jī)構(gòu)改革。2002年11月25，布什總統(tǒng)簽署國家安全法，宣布成立國土安全部，旨在防范恐怖主義，增強(qiáng)國家安全，維護(hù)邊境安全，執(zhí)行美國移民法，維護(hù)信息安全。2003年3月1日，國土安全部正式接替原隸屬于司法部的移民歸化局的任務(wù)，移民歸化局解體，其職責(zé)由三個(gè)機(jī)構(gòu)代替，這三個(gè)機(jī)構(gòu)分別是：海關(guān)與邊境保護(hù)局(U.S.CUSTOMS&BORDERPROTECTION)簡稱CBP；移民和海關(guān)執(zhí)法局（U.S.IMMIGRAGION&CUSTOMSENFORCEMENT），簡稱ICE；美國公民和移民服務(wù)局（U.S.CITIZENSHIP&IMMI-GRATIONSERVICE），簡稱CIS。（二）美國移民管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍。1．海關(guān)與邊境保護(hù)局(CBP)海關(guān)與邊境保護(hù)局主要負(fù)責(zé)邊境安全事務(wù)，出入境檢查、邊境管理、邊境巡邏等，邊境巡邏隊(duì)歸其管轄。它的業(yè)務(wù)部門有邊境巡邏隊(duì)、現(xiàn)場行動(dòng)隊(duì)、空水路行動(dòng)隊(duì)、貿(mào)易稽查隊(duì)、西部聯(lián)合特遣隊(duì)。從這些單位的名字上就能看出來，CBP的管理職能具有明顯的地域特點(diǎn)，其管理職責(zé)及任務(wù)是與地域和空間聯(lián)系緊密，側(cè)重于對“點(diǎn)”和“線”的管理，CBP主要駐守在全美空陸水港口岸和北方、西南邊境線。2．移民和海關(guān)執(zhí)法局（ICE）移民和海關(guān)執(zhí)法局主要負(fù)責(zé)國內(nèi)執(zhí)法，如拘捕和驅(qū)逐犯有重罪的非美國公民等，非法移民、人口走私、移民欺詐等違法犯罪案件查處的執(zhí)法職能，并執(zhí)行驅(qū)逐、遣返等。移民和海關(guān)執(zhí)法局是美國第二大執(zhí)法部門，卻不歸司法部管。移民和海關(guān)執(zhí)法局的兩大業(yè)務(wù)部門是執(zhí)法遣返局（ERO）和國土安全調(diào)查局（HSI）。ERO下轄遣返處、監(jiān)護(hù)處、執(zhí)法處、現(xiàn)場行動(dòng)大隊(duì)、衛(wèi)生服務(wù)大隊(duì)、行動(dòng)支援大隊(duì)六個(gè)單位；HSI下轄國內(nèi)行動(dòng)處、國外行動(dòng)處、情報(bào)處、調(diào)查項(xiàng)目處、信息管理處、國家知識(shí)產(chǎn)權(quán)中心、國家安全調(diào)查處、任務(wù)支援大隊(duì)八個(gè)單位。從以上可以看出，ICE幾乎相當(dāng)于小型的FBI，而真正能體現(xiàn)ICE任務(wù)性質(zhì)的是HIS，其中的人員設(shè)置也與FBI相似，有警察（police），有特工（agent）。3．美國公民和移民服務(wù)局（CIS）美國公民和移民服務(wù)局主要負(fù)責(zé)美國公民身份的申請、簽證的審批、工作許可等授權(quán)證書的發(fā)放，并為新公民提供服務(wù)，是對外國人事務(wù)實(shí)施管理的主管部門，履行為境內(nèi)外國人服務(wù)的職能，這些業(yè)務(wù)包括永久居留權(quán)、居留資格變更、入籍等申請的審批。（三）美國移民管理體制特點(diǎn)。1．門類劃分清晰，層次分明從美國移民管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來看，其中一個(gè)顯著特點(diǎn)是部門設(shè)置劃分清晰，大部門統(tǒng)一，小機(jī)構(gòu)分工。911之后，為確保國土安全，其職能部門設(shè)置出發(fā)點(diǎn)是有效動(dòng)員一切資源，這就需要成立一個(gè)大部門來實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，避免了政出多頭，多部門管理混亂現(xiàn)象，而在具體的工作中又必須做到專業(yè)化、精細(xì)化，避免出現(xiàn)安全漏洞，所以又分門別類設(shè)立小機(jī)構(gòu)。國土安全部的成立體現(xiàn)了大部門的統(tǒng)一，統(tǒng)籌管理美國國土安全，三個(gè)移民機(jī)構(gòu)分而治之，則體現(xiàn)了小機(jī)構(gòu)分工，精細(xì)化管理。2．信息共享，全程防控美國充分利用信息化網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)加大對移民的排查審查，建立了強(qiáng)大數(shù)據(jù)庫，相關(guān)部門數(shù)據(jù)共享，國務(wù)院、聯(lián)邦調(diào)查局、國土安全部信息共享自動(dòng)生物計(jì)量識(shí)別鑒定系統(tǒng)（AutomatedBiometrisIdentificationSystem,IDENT）對移民進(jìn)行背景審查，從入境前的簽證申領(lǐng)到入境檢查，以及入境后的跟蹤管理，實(shí)現(xiàn)了全程防控。

四、制度比較之啟示

（一）各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需進(jìn)一步加強(qiáng)。從我國目前外國人管理實(shí)踐來看，外國人管理的簽證簽發(fā)、出入境檢查、入境管控三個(gè)環(huán)節(jié)中，涉及的主要部門是外交部、國家移民管理局和地方公安機(jī)關(guān)，而對中國境內(nèi)的外國機(jī)構(gòu)和停留居留的外國人的管理還涉及到外國專家局、宗教、勞動(dòng)、工商、稅務(wù)等部門，部門較多，各部門只負(fù)責(zé)管理自己業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的事務(wù)，這樣往往會(huì)出現(xiàn)管理真空的現(xiàn)象。在“三非”外國人管理中經(jīng)常出現(xiàn)違法違規(guī)發(fā)現(xiàn)難、調(diào)查取證難等情況，因此各部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)需進(jìn)一步加強(qiáng)，需建立長效統(tǒng)籌機(jī)制來提高管理效能，降低行政管理成本。（二）建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息共享。鑒于管理部門多，核查審查手續(xù)繁雜，在移民管理各環(huán)節(jié)應(yīng)打破部門壁壘，建立數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息共享，可以加強(qiáng)防控，從入境前的簽證申領(lǐng)到入境檢查，以及入境后住宿、停留居留、就業(yè)等環(huán)節(jié)，一人一數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)“簽證簽發(fā)—入境—境內(nèi)—出境”全程掌控，可以及時(shí)分析人員流向及動(dòng)態(tài)。（三）建立外部協(xié)作機(jī)制，提高管理效能。可以借鑒廣深港高鐵西九龍口岸、港珠澳大橋珠澳通道“一地兩檢”和“合作查驗(yàn)、一次放行”新型查驗(yàn)?zāi)Ｊ?，在人員流通量大的國家之間，可建立與外國移民機(jī)構(gòu)協(xié)作機(jī)制，設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)或派駐聯(lián)絡(luò)員，提高管理服務(wù)的效能。（四）法律法規(guī)需要及時(shí)更新，并增強(qiáng)可操作性。我國從2013年起實(shí)施了《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國外國人入境出境管理?xiàng)l例》，這是目前對出入境邊防檢查和外國人進(jìn)行管理的主要法律依據(jù)，從執(zhí)勤實(shí)踐反饋來看，目前法律法規(guī)不同程度存在著不完善的地方，法律條款過于寬泛籠統(tǒng)，實(shí)際操作性不強(qiáng)等。另外，單從名稱來看，出入境只是移民管理工作中的一個(gè)環(huán)節(jié)，一部出入境管理法顯然不能滿足移民管理工作的需要，因此亟待更新法律法規(guī)，在對現(xiàn)有法律吃透，靈活有效運(yùn)用的前提下,適時(shí)推動(dòng)立法，完善現(xiàn)有的法律、法規(guī)，頒布中國的移民法。

作者:曹顯太 單位:公安邊防部隊(duì)高等專科學(xué)校邊防檢查系出入境管理教研室