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一、傳統社會組織管理制度面臨挑戰

社會組織是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是創新社會管理的重要載體，是構建和諧社會的重要因素[1]。統一的登記管理機關和分散的業務主管單位容易導致權責不清，造成社會組織的日程管理混亂。各級民政部門負責社會組織的登記工作，在法律上是社會組織的統一歸口管理部門。同時，相關法律法規規定，與社會組織業務范圍相關的政府職能部門或政府授權的單位，作為社會組織的業務主管單位也要行使監督管理職能。這樣，統一的登記管理機關和分散的業務主管單位在同一行政層級上分別對社會組織實施監督和管理。雖然這兩個部門無論在法律上還是在實際工作中都存在協調和溝通，但部門視角和部門利益的不同，以及兩部門在機構設置、人員配備、監管能力上的差異，使得社會組織在面對兩個部門的同時，因部門政策的不同而無所適從；或因隸屬的監督管理部門不同而享受到不同的政策待遇，引發社會分歧與矛盾，不利于公平的社會政策制度的制定和實施[2]，還可能因登記管理部門和業務主管部門的管理銜接造成監管上的漏洞。資源在社會組織間分布的極端不平衡。依據國家統計局和民政統計部門公布的2009年的相關數據，經統計發現，中央級的社會組織占全國社會組織總收入的一半還多，收入排在前六位的地區的社會組織收入之和占到了2009年全國社會組織總收入的96%，余下23個地區總計所占比例僅為4.2%?？傮w來看，我國社會組織的發展呈現了兩個不平衡。一個是地區間社會組織發展水平的極度不平衡，表現為經濟發達地區的社會組織絕對數量、人均數量、組織規模顯著高于欠發展地區的數量和規模。第二個是社會組織個體間發展的極度不平衡，表現為中央級、全國性組織的能力極大的強于地方性社會組織①?？梢钥吹?，無論在日常性還是突發性的社會捐贈資源的流向上，管理政策都深深的影響社會組織的收入，如玉樹地震后，民政部門嚴格限定了可以接受公眾捐贈的社會組織為其指定的15家等。

二、創新社會組織管理制度勢在必行

從經濟政治社會發展的大環境來看，從上個世紀九十年代開始的經濟變革和本世紀之初凸顯的政治社會變革改變了社會組織管理制度設計基礎；從社會組織管理體系本身來看，入口登記管理和日常過程管理的重要程度發生了變化。2004年，十六屆四中全會提出加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新，昭示著新世紀以來我國公共管理理念從一元管理向多元治理的轉變，并以國家政策文件的形式確立為我國的國家發展戰略。社會建設和社會管理背景下，傳統雙重管理的社會組織管理制度設計亟需改革。雙重管理從本質上將社會組織與政府置于相互對立的關系上[3]，與社會組織作為政府的依靠力量、協同對象參與公共產品與服務的生產與供給的公共治理理念不相適應。雙重管理制度產生于上世紀80年代，那時剛剛經歷一次思想大辯論后的中國剛剛確定改革開放、以經濟建設為中心作為基本國策，并不是所有人都從思想上理解、認同、支持這一發展方略。而能夠發起成立社會組織并擔任社會組織負責人的人群，也多寓于體制或與體制有較為密切的聯系，同時也是具有較大社會影響和政治影響的人群。這就決定了那時的社會組織管理制度設計理念偏向保守一端，以限制、監管為主。此外，業務主管單位的設置有利于從專業性角度彌補純粹登記管理部門的人力與專業管理上的不足，提升政府對社會組織的整體管理水平。這不僅是雙重管理制度的歷史功績，在當今也是需要加強研究和完善的重要功能。但是，業務主管單位并不總是提供給社會組織足夠的資源支持，特別是在與其業務范圍或單位利益不是很相關的情景中[4]。在逐步取消業務主管單位，逐漸引入直接登記備案制度后，社會組織管理的重心由入口后移到日常性的流程管理。但由于社會組織的活動領域廣泛，從環境保護、婦女兒童發展、扶貧、基礎教育、社會服務、政策倡導、應急管理、野外救援、行業咨詢與服務等等，再加上部分領域需要很強的專業知識，如野外通信、緊急救護等，單純依靠登記管理部門的管理，力度是很不夠的。一方面，登記管理機關的管理力量現在就不足以應對社會組織管理工作的需要，另一方面簡單擴大政府力量又不符合服務型政府轉型的政治改革趨勢。在民不舉官不究的治理思路下，一部分社會組織違規運作，影響了社會組織整體的公信力，造成很不好的社會影響，如2011年涉及紅十會、中華慈善總會、世界杰出華商協會、中國青少年發展基金會的欠規范管理事件。二是在群眾高度信任政府的社會心理背景下，一旦社會組織的運作與管理出現問題，群眾仍然會將矛頭指向政府，認為政府管理缺位是導致社會問題的重要原因，這勢必影響我黨和政府的社會形象，不利于黨的事業的積極健康發展。因此，亟需改革傳統社會組織管理制度。

三、創新社會組織管理制度的政策思考

（一）變單純重監管為管理與支持并重，進一步構建和完善促進社會組織發展的政策制度體系

加緊推出修訂后的三個社會組織管理相關的政策文件，通過政策和資源引導構建一套支持性組織體系，通過購買服務和能力建設等方式發揮政府在社會組織發展中的積極作用，是變革傳統社會組織管理理念的具體路徑。《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》三個條例的修訂在管理部門、學術界、實務界已經討論了數年，積累了很好的基礎；從美國、英國、日本、韓國等國家的實踐來看，一個國家和地區更好的整合了包括社會組織在內的力量參與公共管理，公共產品和服務的供給效率與效果也更好，這已成為值得我國借鑒的有益經驗。霍普金斯非營利部門比較項目研究的數據統計顯示在全世界41個國家的社會組織雇傭了近5400萬全職人員，其中3300萬有薪酬，2100萬是志愿者，平均占到了這些國家經濟活躍人口的4.4%，為提升這些國家公共產品與服務的生產效率與供給水平做出了積極的貢獻[5]。民政部民間組織管理局副局長楊岳認為，三條例的修訂方向就是逐步實現社會組織的直接登記，同時為改變傳統重監管、輕扶持的思路[6]提供法律政策依據。三條例經過了專家審議、公眾評議等環節呈遞給國務院法制管理的相關部門，應盡快正式出臺。從國外經驗來看，一套包括鼓勵性政策、公共財政資金供給和支持性組織在內的社會組織支持體系，不僅有利于社會組織的發展，也有利于節約行政成本，提升社會組織和社會管理的水平，提高公共產品和公共服務的供給質量和效率。如美國的基金會研究中心提供了98000家基金會和170萬個基金申請的詳細信息，設有5個向草根和執行性社會組織免費開發的學習中心，提供內容豐富的免費搜索工具、社會組織報告和隨時更新的公益文摘等②。英國全國志愿組織聯合會擁有5000多個會員組織，每年募集的公益資金占英國第三部門資源總額的一半，極大地支持了英國社會組織的發展[7]。日本的參與國際行動以低于市場價格30%的價格租賃給有辦公場地需要的非營利組織，為入住的社會組織提供項目信息、活動指南、志愿者招募、人員招聘，為改善日本社會組織人才不足、財源薄弱的發展環境做出了積極的貢獻[8]。從國內的實踐來看，2007年成立的南都公益基金會和2006年成立的公益組織發展中心（NP）I分別代表了資金支持與能力建設型組織的理想類型。此外，上海、深圳、成都、南京等地通過免稅資格認定、服務購買和能力建設等方式在內的多樣化鼓勵性政策，為改善社會組織的發展環境做出了有益的探索。總之，鼓勵發展公益孵化組織、公益項目支持中心、公益組織倡導類機構、公益組織網絡聯盟以及政策倡導性公益組織，為小型的操作性社會組織提供能力建設、資源供給、項目管理與培訓等軟硬性立體支持，構建政府主導下社會力量有序參與的覆蓋城鄉的公共服務體系，是創新我國公共服務供給機制的主要路徑。公共服務的供給者與生產者的角色分離為政府向社會組織購買公共服務提供了理論基礎。實踐中，政府作為公共服務的供給者不生產公共服務，是政府積極履行職能而非推卸責任的方式也逐漸取得共識[9]。中國政府向社會組織購買公共服務一方面源于全球公共治理新思潮，即引入市場的效率機制，希冀破除政府科層制下導致的低效率與官僚化，化解社會大眾的不滿，滿足日益增長且多元的公共需求。另一方面源自中國自身的政府職能轉變進程與社會管理創新的政策調整?，F有體制下出現了政府一元化管理思路與市場經濟條件下多元化公共服務供給之間的矛盾；重要的公共服務責任與相對匱乏的行政資源之間的矛盾；嚴格的政府考核與有限的地方政府財政能力之間的矛盾等。上海、深圳、北京、珠海等地區出現了政府購買服務的嘗試，取得了可喜的成效。深圳將60項政府職能轉移給百余家社會組織，資助的47個公益項目金額總數達到2200萬元。上海在政府支持下建立了公益性社會服務組織孵化園，成功孵化了60多家組織。珠海將23項政府職能轉移給21家社會組織，積極推動了該地社會組織的發展。北京通過樞紐型社會組織為其所聯系的組織提供業務指導、能力建設等服務。這些探索中，有成功經驗也有不足的教訓。鑒于此，我們可以在如下方面繼續探索：明確購買范圍，將社會組織能夠承擔的公共產品和公共服務，政府應放權；明確購買標準，公開購買內容、申請條件、申請流程、評審程序與評審結果；規范服務供給的標準；建立便捷可達性的社會監督渠道；促進政府縱向、橫向間的協同合作[10]。最后，也可將向社會組織購買社會服務與人民團體改革、事業單位改革和我國政治改革的整體進程統籌考慮。

（二）進一步加大社會組織公信力建設力度，完善政府職能部門間的協同工作機制，提升社會組織日常管理的力度與水平

在登記管理制度改革取得一定成效，形成深圳為代表的以取消業務主管單位實現直接備案登記的一元登記模式，以北京為代表的由樞紐型社會組織替代傳統業務主管單位形成新二元登記模式，以海市為代表的成立社會服務局構建三元登記管理模式[11]之后，社會組織的管理重心后移，由入口管理轉變為日常管理后，政府各職能部門在社會組織管理工作中協同行動，以公信力為抓手，才能很好的堵住政策調整銜接階段中可能造成的管理漏洞。公信力之于社會組織發展的重要性無論怎樣強調都不過分。公信力的缺失會造成極為嚴重的后果，如招致公眾的不滿，資源的減少，損害公益活動所追求的社會公益目標等?！?•12”地震帶來巨大人員傷亡和經濟損失，也極大的喚醒了國人的公益意識，震后的公益捐款出現井噴，然而震后社會捐贈的“三看不見”，即捐款人看不見、災民看不見、災區政府看不見的現象[12]極大的挫傷了公眾的捐贈積極性。有社會組織負責人稱2010年西南大旱中社會組織參與“缺失”，正是公信力建設積弱之負面后果的顯現。2011年自6月始，又連續發生的涉及幾家知名大型社會組織的項目運作和管理的公信力危機，再次將社會組織公信力問題推到前臺，充分說明加強以公益項目規范管理和監督問責為公信力建設手段的緊迫性與必要性。應進一步建立健全包括組織基本信息、財務信息、公益活動信息、公益工程信息、與商業組織的合作行為信息、以及與公益相關的其他活動信息等內容在內的信息公開制度。構建社會組織信息公開的等級標準；分類別分層次規范社會組織與其他組織特別是商業組織的合作行為，如公開社會組織與商業組織合作的具體項目信息，構建以重大項目和年度檢查為基本內容的信息公開制度體系等。加大民政與公安、住房和城鄉建設、稅務、科技等政府職能部門的協同行動，提升轉型期社會組織的管理水平。地方在政府部門協同管理和服務社會組織發展方面做出了積極的探索，以深圳為例。《深圳市社會組織發展規范實施方案（2010-2012年）》對社會組織管理中的部門協同的內容做出了如下規定：公安部門依法承擔社會組織的治安管理責任。市場監管部門依法承擔社會組織的食品安全監督管理、價格監督檢查責任。財政部門依法負責監督管理社會組織財務制度的執行情況。稅務部門依法負責檢查監督社會組織貫徹執行國家稅收法律、法規和規章的情況。再以民政和稅務的協同工作為例，兩部門通過建立信息共享和聯席會議等協調機制、共同開展稅收政策法規宣傳、講座，共享機構登記數據和誠信數據等，加強了對社會組織的納稅服務，督促社會組織按要求辦理稅務登記，同時也有利于及時按規定收繳稅收。截止到2011年2月，深圳稅務部門共認定通過644家組織的免稅資格認證。2010年深圳市所有民政主管單位增值稅繳納合計55286.4元，所得稅合計23518305.85元，有力地推動了深圳社會組織管理和公共管理制度的創新③。在地方探索的基礎上，國家可以逐步擴大部門協同管理和服務社會組織的試點范圍，進一步深化和完善部門協同的體制機制、工作辦法與流程；在地方經驗總結的基礎上進一步提升部門協同的級別和范圍，并將協同機制形成可操作化的具體程序，創造性繼承傳統社會組織管理制度的優勢部分，最大限度的消除取消業務主管單位后可能帶來的管理漏洞。

（三）進一步完善社會組織專業人才政策，構建社會組織管理改革與我國公共管理創新的良性互動關系

社會組織的人才困境是一個相當普遍的現象，社會組織尤其是較為小型的操作型組織難以吸引、留住青年人才，原因有很多，主要是工資低、社會福利差，發展機會和發展空間上受諸多限制等。一面是亟需人才，另一面卻是大量青年人才特別是應屆大學畢業生面臨就業難，這不僅是目前我們經濟社會發展中面臨的突出問題，也是國際社會普遍重視的社會問題。2012年，聯合國經濟和社會事務部的《2011年世界青年報告》顯示世界經濟危機加劇了青年的失業問題，青年人的失業率超過成年人失業率的兩倍多[13]。若能很好的將這一批青年人才引入到公益行業，必將極大的推動社會組織的專業化和規范化發展，同時有助于緩解目前嚴峻地就業問題?；羝战鹚狗菭I利部門比較項目的研究數據已經說明社會組織提供的公共管理與服務等非經濟性就業已成為就業機會的增長點，能為一國的經濟發展和社會穩定發揮積極作用。進入轉型加速期的我國，應加強非經濟性就業的政策研究和分析，通過擴大渠道、完善政策實現就業機會的增長，緩解當前嚴峻的就業形勢，確保改革開放穩定的大局。可考慮的政策措施有將在社會組織中的工作經歷認可為公務員考試中要求的兩年基層經驗；將社區工作者培訓制度與社會組織建設相結合；鼓勵地方人才服務中心為應屆畢業生和有志于從事公益事業的新型人才提供戶口掛靠、人事關系存檔服務；完善社會組織從業人員的社會保障政策制度，將社會保險、廉租房、基本醫療保險等公共服務覆蓋社會組織的全部工作人員，提高社會組織吸引力，營造全民向公益的良性社會氛圍。通過這些措施完善社會組織專業人才的培養培育政策，也將推動社會組織管理制度與公共管理制度創新的良性互動。

作者：周秀平工作單位：北京師范大學中國教育政策研究院