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1公共科技及公共科技管理內涵界定

公共科技與公共科技管理一般認為是由國內學者提出的。檢索國外文獻，我們發現只有類似的公共科學、公共研究、公共研發、公眾科學等概念。其中公共科學、公共研究和公共研發基本上都是指大學、國家實驗室或政府提供支持的研究機構等所進行的科學探索，產生的知識、科技論文及研究成果［1］。國外公共科學等概念的內涵相對狹小而具體，局限于公共科技研究單位的行為及其產出等問題，并未涉及政府行為及科技政策等層面［2］。國內學者通常將公共科技以及公共科技管理內涵定義為滿足社會公共科技需要、維護國家和社會公共利益、生產和消費由市場機制無法提供的科技產品(或稱為公共科技產品)的政府科技管理行為［3］。這一研究視角突出了“國家目標論”，注重的是政府對公共科技資源配置的干預，而對公共科技政策、公共科技成果的轉化等方面關注較少。綜觀國內外學者的相關研究，我們發現他們的定義具有四個方面的共同之處:①理論基礎，以公共選擇理論和市場失靈理論為其理論基礎，認為糾正市場失靈、謀求科技資源的最優配置以及滿足社會對公共科技產品和服務的需求，便成為公共科技管理存在的前提;②暗含假設，假設政策制定者是完全理性的，對市場行為與科技機會有更好的理解，政策制定者的關注焦點在于如何更好地設計政策來實現預定的科技政策效果以及在個人追求私人福利最大化的情境中尋求社會福利最大化;③關注焦點，關注科技資源的有效配置問題，側重于政府對公共科技資源配置的干預，而對科技資源的創生未曾涉及;④分析方法，采用靜態或比較靜態分析方法。卻不能反映出公共科技管理作為一種制度所具有的適應性、連續性和漸進性等制度變遷的特征，也無法反映出公共科技管理自身會隨著管理對象———公共科技的發展而演化變遷，這會影響到公共科技管理內涵的進一步拓展，從而減弱了公共科技管理對國家戰略目標和經濟體系選擇的適應性。本文基于演化范式的意識形態理論與制度觀，對公共科技管理的內涵進行界定，認為公共科技管理應是一種選擇機制。它通過提供有效的制度安排，增強各創新主體間的交互式學習及知識積累與擴散，促進經濟體內創新性企業的產生，并在此基礎上對企業的創新行為進行選擇，其目的在于使適應國家戰略的創新行為得以保留、遺傳，并在經濟體內進行擴散，最終實現自主創新和創新型國家這一戰略目標。因此，在公共科技管理基礎上形成的公共科技管理制度，也不再是運用科技制度設計合理配置科技資源的過程，而是致力于能夠最大限度地激發自主創新潛能的創新制度，即立足于自主研發和內源式學習，探索新的技術軌道，并達到技術前沿的創新制度。

2新古典框架下的公共科技管理制度

2.1公共科技的市場失靈與政府行為

新古典經濟學認為在純粹市場的條件下，科技活動所需的資源不可能得到最優配置，會出現市場失靈。按照阿羅的觀點，發明的不可分割性(Indivisibilities)、收益非獨占性(Non-appropriabil-ities)和不確定性(Uncertainties)是市場失靈的主要根源［4］。按照這種分析，在科技資源配置及其產出(知識技術)的生產過程中存在的市場失靈，存在著一些私人不愿投資的知識技術，這些就可以稱為公共科技。按照該種產品是否作為公共產品生產的基本標準來判斷，即是否具有非競爭性和非排他性，以及是否存在市場失靈。公共科技屬于一種典型的公共產品，具有公共產品的基本屬性。公共科技的非競爭性與非排他性特征會導致公共科技成為短缺“商品”，短缺意味著公共科技供給不能滿足社會需求而出現總量性短缺和結構性短缺，此時就需要政府對科技活動予以有限、有效的干預。從新古典經濟學的視角來看，政府對科技資源配置及其產出的干預是適應市場經濟的一種制度，體現為公共科技管理，本質上是糾正市場失靈，謀求科技資源的最優配置以及滿足社會對公共科技產品和服務的需求。其管理的主要內容是公共部門科技活動的范圍和組織、結果和效率，并在這一管理過程中，通過制定科技戰略、頒布科技政策、實施科技計劃，創造與組織科技環境、條件和公共科技資源配置實現公共科技供給的目標，進而帶動和整合市場中的科技資源，提高全社會中的科技資源配置效率，維持和提升一國的科技生產與創新能力。因而，公共科技管理制度是以政府為主導的公共部門，運用科技制度設計合理配置科技資源的過程。在此過程中，政府承擔著公共科技資源配置的規劃者，并從外部為技術創新提供條件?？偠灾?，市場失靈成為新古典經濟學進行公共科技管理分析的邏輯基礎，通常稱為市場失靈的管理范式。同時，市場失靈也為判斷政府應何時干預科學技術提供了一個相當清晰的分析工具，公共科技管理的作用就在于彌補市場失靈。

2.2公共科技管理中的新公共管理趨勢

從20世紀70年代末、80年代初開始，起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并在西方各國掀起了一場聲勢浩大且曠日持久的政府改革運動，即“新公共管理”運動。它包括美國的企業化政府改革運動、法國的革新公共行政計劃、澳大利亞的財政管理改進計劃等。雖然各國政府改革的具體起因、戰略、策略以及改革的范圍、規模、力度有所不同，但所體現的價值取向卻是一樣的，那就是市場化，即政府功能定位的市場化取向、政府服務輸出的市場化取向、政府內部改革的放松規制取向和政府間制度設計的分權化取向。新公共管理關注由公共部門所直接提供的服務效率，強化了公共核心部門的戰略能力，以指導政府的變革，并允許政府自動地、有彈性地、以最低成本對外部變化和各種利益需求做出反應。新公共管理的理論基礎是公共選擇理論、主流經濟學理論(包括交易成本理論、委托理論等)和私營部門的管理理論，其核心理念是市場競爭原理及私營部門的管理模式在公共部門中的應用，強調自下而上的互動，其主要形式是公共企業及其他性質的公共部門的市場化，并使政府趨于企業家型政府。隨著新公共管理運動的深入，它也涉及一些公共科技管理部門的市場化問題。因而有必要將公共科技管理所涉及的部門進行簡單界定，在此基礎上才能進一步討論公共科技管理中的新公共管理趨勢問題。公共科技管理既涉及純粹的公共部門，即政府組織，還涉及準公共部門，即公立高等院校、政府投資興辦的科學研究機構、研發實驗室、一些接近于事業單位性質的科技中介機構等。這類機構主要由政府投資，所需資金主要由財政提供，其基本功能是為社會提供公共服務或準公共產品，活動具有傳承國家意志、戰略目標和政策導向的作用。從某種意義上說，它在政府的科技意愿與市場的科技意愿之間架起了一座橋梁。新公共管理運動的出現，便對公共科技部門形成了一種市場化的沖擊。正是在此背景下，在歐美國家，作為準公共部門的公共科技機構，如公共實驗室、科研院所、公共科技企業等，均經歷了一次市場化過程。這種趨勢的一個集中表現就是:相較于私人企業的研發而言，政府支出呈現出明顯的下降趨勢。這一特征美國表現最為明顯，美國一直存在兩種主要的激勵創新制度———完全的知識產權(IPRs)和公共支持———用于激勵知識的產生。這兩種不同的激勵創新制度事實上體現了對知識的兩種不同理解:一是個體和公司都希望對知識進行投資是因為在知識投資中可以獲得可預期的實質性可內部化的利益。這些可內部化的利益創造了市場對知識的需求，并且使得產生知識的過程通過專利權的保護可以向外出售從而使創新者獲得利益;二是存在另一類型的知識，其利益是不能完全內化的，表現為利益的廣泛、不確定以及耗時很長，以至于沒有個體或是企業愿意對這種知識的產生進行投資。從歷史發展來看，這兩種激勵制度經歷了不同的歷史演化。以萬尼瓦爾•布什(Vanne-varBush)在1945年提出的旨在強調政府應該大力加強基礎研究和科研教育的《科學，無盡的前沿》的報告為標志，催生了40年代末美國新科學政策的建立，并確立了系統的和持續的對科學和技術研究的公共支持制度。得益于這份報告，在1950年，美國建立了國家科學基金(NSF)，主要致力于對基礎研究的資助。美國對科學和技術研究的支持逐漸延伸到建立新的機構(如美國航空和宇宙航行局)，并且對國家戰略利益的研究加以支持，如健康和能源。但在新公共管理運動開始時期，有一個清晰的趨勢表明美國減少了公共對科學和技術研究的支持，并更多地依賴和重視IPRs對知識產生的激勵(見圖1)。與此同時，美國的公共支出/私人支出在20世紀60年代后經歷持續下滑，這與新公共管理運動相一致，更多地依賴于市場機制來促進創新，政府的原有作用逐漸被市場取代(見圖2)。因此，伴隨著新公共管理運動的展開，以美國為代表的西方發達國家在公共支持研發方面確實有明顯的減退，其公共科技管理的“鐘擺”由以公共支持為基礎的激勵擺向了以市場為基礎的知識產權激勵［5］。

3公共科技管理的演化范式

在新古典的均衡框架中，由于以均衡為前提性理論設定，已經在邏輯上排除了打開技術黑箱的可能性，這就是說均衡框架中并不含有待解的關于技術本身的變量［6］?？梢哉f，在新古典經濟學的公共科技管理分析中，技術始終處于一種黑箱狀態，被假定具有自身內在的發展邏輯，即由科學研究開始，經過應用研究與開發、生產和銷售環節而進入市場的線性過程，從而致使技術創新過程很少進入公共科技管理關注的視野。市場失靈的概念與線性創新模型的結合產生了公共科技管理的“供給偏好”，即強調為科技發展提供人、財、物等市場供給不足的資源，或通過管制、稅收等手段防止市場供給過度。因此，許多市場經濟國家(如美國)甚至只有科學政策，而很少有技術或創新政策。伴隨著新古典經濟學的危機，基于市場失靈與新公共管理理論的公共科技管理也逐漸受到諸多批評，這些批評直指其自身無法克服的局限性:一是它只關注于市場本身，而忽略了市場運行背后的制度環境，因為在不同的制度環境中，市場失靈的表現是不同的;二是在科技全球化的背景下，僅僅單方依靠市場力量，一個國家的產業技術很可能會被鎖定在特定的發展路徑上，從而導致諸如國家安全等問題;三是當技術創新的外部性普遍存在時，它便難以給出具有指導意義的政策主張;四是當前對于公共科技管理的研究是基于西方發達國家的經濟理論，對于欠發達國家其適應性有待商榷。市場失靈分析隨著創新逐漸取代價格成為競爭的主要內容，其局限性越發顯著。為了能在激烈的國際競爭中爭得一席之地，各國政府對科技和創新活動采取了更為積極的態度。在這種理論與實踐的雙重需要下，催生了公共科技管理制度的新范式，即一種以演化經濟學為基礎、以自主創新為導向的公共科技管理制度。演化經濟學關注于經濟系統發展變化的動態過程，堅持從演化的、動態的視角來理解和分析經濟系統的運行。它將技術創新視為一個非線性的由多種內容組成的系統或構型，考察了技術變遷的動態過程，并認為技術創新和技術變遷是眾多經濟現象背后的根本力量。正是基于此，演化框架將技術創新納入到公共科技管理分析之中。首先，演化經濟學將視角轉向系統失靈，認為公共科技管理的目的不再僅僅是實現公共科技資源的最優配置，而是如何促進創新。由于技術創新被視為一個在多種因素的復雜相互作用中基于創新系統的過程［7］，這意味著創新的成功不僅依賴于特定的行動主體，更依賴于創新系統諸要素之間的相互作用，市場只是其中的因素之一。當創新系統所需主體缺失，以及各主體之間不能實現有效配合時，便出現了所謂的系統失靈［8］。

依據系統失靈的觀點，演化經濟學認為公共科技管理應該強調政府、社會和企業間的互動，政府不再擔任被動的“消防員”角色，而是積極主動地參與到促進創新中，在與其他主體互動中形成“多元治理”的公共科技管理理念。創新過程中知識與技術生產的雙重屬性———私人產品與公共產品屬性，意味著其效率是內部化效率(市場效率)與外部化效率(社會效率)的結合，是一種二元效率。新古典范式通過對知識產權的強調來實現外部效應內部化，但問題是它忽略了由于知識外溢所帶來的創新主體間知識累積效應的增加，進而無法對知識外溢所導致的知識創新做出解釋。演化范式為解決由于創新過程固有的內部效率與外溢效率造成的“囚徒困境”問題給出了新的調和。①演化范式以異質性假設為前提，認為不同企業擁有不同的知識積累與不同的學習結構，并采用適合自身的學習方式進行學習活動，從而擁有不同的創新模式。正是由于企業間存在的異質性和多樣性為進行知識外溢以及企業間進行合作提供了前提。②它認為企業不僅可以利用內部知識，還可以從網絡中的其他主體獲得知識，正是這種知識的互補使得企業的創新機會邊界得以擴展。③演化視角下的企業競爭是以創新行為所引起的決定性成本和質量優勢的異質性競爭。異質性競爭的展開有賴于企業意會性知識的累積，當自有知識不足以支持企業在競爭中獲得優勢時，企業便展開了學習與合作，通過與市場中其企業進行生產性合作，實現知識互補，增加意會性知識的累積，從而實現競爭能力的提升［9］。企業間的關系不再是單純的圍繞同質產品進行競爭，而是轉變成為實現雙贏而展開的橫向合作。因此，演化范式主張公共科技管理制度建設要在有助于創新收益內部化的制度安排與促進創新擴散與傳播的制度安排之間找到平衡點。演化經濟學認為制度是內生于特定的時空情境中的，時空特定性體現了歷史累積和脈絡背景的重要性［10］。

因此，欠發達國家在進行制度模仿時并不能“全盤西化”，必須認識到自身的時空特定性，要在原有制度模仿的基礎上進行本土化改造，以適應本國的經濟、社會和文化傳統。公共科技管理也是如此。西方發達國家憑借新公共管理運動縮小了國家的活動范圍，讓位于市場，從而提升了科技資源配置效率和效益。這其中有它特定的歷史條件和現實基礎，最主要的原因是他們擁有較為成熟的市場體系、完善的創新激勵機制，以及早期累積的公共支持對科學和研究的投資。同樣以美國為例，美國在長期的科學研究中投入的大部分來源于公共資金而不是私人激勵。尤其是從積累效應來看，只是最近私人支持的科學與研發超過了公共支持(見圖3)。并且公共支持并未從基礎科學研究和研發的資助中退出，相反基礎科學研究和研發的公共支持一直延續到今天，甚至在引導私人在基礎科學研究與研發中的支出(見圖4、圖5)。由圖3、圖4和圖5可知，美國之所以能夠承受得起，從公共激勵到私人激勵的結構轉化的原因在于美國擁有公共基金支持科學技術研發的歷史傳統，并且美國科研機構和大學首先是在習慣了和企業進行緊密合作的前提下才逐漸轉向依靠產權交易的方式來轉化科研成果的，這就為允許私人部門利用產權保護激勵創新打下了基礎。然而，如果沒有這種歷時很長的公共支持來作為向私人激勵轉化的根基，那么制度變遷可能會被誤導甚至是無效率的，更糟糕的是會給實施國帶來巨大痛苦［5］。對于像中國這樣的欠發達國家，在市場經濟體系還不健全、微觀經濟主體有待發展以及缺少在科學技術研發上積累的現狀而言，作為特殊要素市場的科技市場和作為特殊資源的科技資源，都需要政府的主導作用，發揮政府的中心角色。政府作用主要體現在，一是在本國企業不具有自生創新能力時，政府必須承擔起相應的組織功能。演化理論認為在該時期政府至少具有以下作用:將政府的直接科技投入作為一種戰略投資，支持公共科學研發部門，包括研發費用、研發成果應用費用和科技服務費用等，以此來增強企業創新所需的知識基礎，同時引導企業在基礎研究與開發中的支出;政府在提供基礎設施、制定標準和提供法律系統方面具有不可忽視的作用［11］;政府對引進新技術的企業給予稅收減免和補助，對新發明進行專利保護以鼓勵發明和創新，促進產學研發展，增加彼此間的交互式學習;政府在國家創新體系形成之前，必須充當“熊彼特式”的企業家角色。二是在本國企業已具有自生創新能力，并且市場機制健全時，政府的引導和干預作用應該相對減少，此時政府的作用主要是維持國家創新體系并創造對新知識的需求［12］?？傊?，按照演化經濟學理論，政府借助公共科技管理制度保護新知識的生產，促進自主創新，而不僅僅是糾正市場失靈。為此，演化經濟學可以提供的非常重要的見解是:政府在制定和執行公共科技管理時面臨的是一個終端開放的世界，在其中存在著根本的不確定性，此時的問題不是在一個封閉系統中求解最優問題，而是為了培育學習能力、系統地整合增長的知識和適應變化著的環境。演化的科技政策制定者關注的焦點是創新過程，核心的科技政策問題變成了增加實驗行為的概率，政府在追蹤和鼓勵創新方面具有極其重要的作用。

4結論

基于對新古典范式下公共科技管理制度的反思，我們倡導一種以演化經濟學為基礎、以自主創新為導向的公共科技管理制度，以此關注到知識、技術創新等關鍵問題，促使公共科技管理制度作為一種創新制度回歸到創新領域中，為我國自主創新和創建創新型國家提供制度保障。作為演化范式下的自主創新導向型公共科技管理制度，可以從以下7個方面加以構建或設計其制度框架。(1)制度框架的形成不是一個事前設計的完美產物，而是在制度、政策設計與對象間的互動和政策學習過程中不斷自我調適的動態互動過程。因此，自主創新導向型公共科技管理制度應該將政策學習作為其核心概念納入到其制度框架中，從而促使政府做出有關創新和技術政策的“制度調適”。(2)我國經濟發展30年來的經驗說明，單純依賴技術引進并沒有自動導致我國企業技術能力的提高，反而使我國技術引進過程陷入“引進－落后－再引進－再落后”的惡性循環中。為了轉變此種境地，需要突破原有技術引進的產業創新模式，創造出堅持技術學習，以發展本土技術能力為目標的自主研發的產業創新模式的新路徑。在此過程中應該遵循“最小擾亂原則”，將以前產業創新所累積的知識、技術研發經驗和技術能力轉換成自主創新的基礎與支持。因此，自主創新導向型公共科技管理制度設計要兼容路徑突破與累積優勢轉換。(3)以促進創新為目的的自主創新導向型公共科技管理制度，不僅要關注創新的生成環節，還要關注創新的外溢環節，將產權激勵與外溢促進的制度統一于制度框架之內，實現兩者的協同效應，從而改變企業的創新能力和創新機會邊界。(4)自主創新導向型公共科技管理制度設計需要認識到技術創新在經濟增長中的核心作用，將增長政策和創新政策聯系起來共同置于經濟系統之中，以系統的視角來看待兩者的內在聯系。通過發揮兩者的系統協同效應，實現經濟增長活動的轉變。(5)自主創新導向型公共科技管理制度應該將從需求出發的市場拉動論和從供給出發的技術推動論結合起來，以一種系統觀的視角來看待技術創新動因，這樣才能為實現自主創新戰略提供相適宜的制度保障。(6)基于演化范式構建的自主創新導向型公共科技管理制度需要對多樣性問題給予關注，不僅要注重創新主體構成的多樣性，以及主體間的協同與聯結，而且還要關注到與技術創新相伴而生的組織(制度)創新，以及充分認識技術和組織組合創新的重要性。(7)自主創新導向型公共科技管理制度也不再是促進技術追趕者在既定的技術范式設定的技術軌道下，挖掘技術學習內外源的追趕型的創新制度，而是促進技術趕超者立足于自主研發和內源式學習，探索新的技術軌道，并達到技術前沿的趕超型的創新制度。

作者：孫斐工作單位：蘭州大學管理學院