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一、新疆地區公共安全領域面臨的主要問題

當前，新疆地區各大中城市的公共安全，正隨著安全環境的變化，從以軍事安全為主要內涵的傳統安全，向包含經濟安全、生態安全、地緣政治安全、意識形態安全等諸多非傳統安全問題在內的綜合安全的轉變。[1]目前在新疆地區，自然災害、事故災難、公共衛生事件、公共安全事件等突發事件各有不同程度的顯現。

1、自然災害

新疆地區的自然地理環境復雜，氣候干燥，地質結構特殊，歷來是我國自然災害比較嚴重的地區，新疆地區的自然災害主要有：地震災害、氣象災害、洪災、旱災、風沙災害等。新疆地區近年來發生的比較大的自然災害有：1993年在南疆發生的歷史上罕見的重大旱災；1993年在阿勒泰等地發生的雪災；2003年在喀什地區巴楚發生的“2.26”地震造成268人死亡，4000人受傷，經濟損失達13.7億元；近幾年發生而且比較突出的是2008年和田“3.21”里氏7.3級地震，2014年于田“2.12”里氏7.3級地震。

2、事故災難

隨著經濟的快速發展，工業化規模迅速加快，生產流程不斷復雜化，加之部分管理者的管理不科學，缺乏危機意識，各種安全事故災害不斷出現。2005年阜康“7.11”特大礦難，死亡人數達83人，這是新疆地區城市歷史上最大的礦難。此外，近些年來各種交通事故頻繁發生，僅2014年烏魯木齊市發生立案交通事故598起，死亡199人，傷638人，財產損失35.54萬元。

3、突發公共衛生事件

新疆地區城市比較多發生的公共衛生事件主要是各種流行性傳染病、動物疫情、重大食物中毒等。近年來新疆地區城市地區發生的公共衛生事件有：南疆普遍存在的傳染性肺結核疾病，2003年的“非典”疫情，2004年的禽流感疫情，2008年3月新疆地區城市科信學院麻疹疫情，以及日益嚴重的艾滋病疫情。2008年，烏魯木齊新發現艾滋病病毒感染者1087例，比上年同期上升4.02%。就整個全區來說，截至2014年年底，新疆累計報告艾滋病病毒感染者和病人43555例，新增3411例，死亡8102例。

4、突發社會安全事件

伴隨著新疆地區城市地區的社會轉型和現代化進程，由多種不確定性因素引起的社會矛盾加劇，加之境內外“三股勢力”的滲透，各類社會安全事件頻繁發生，給國家和新疆地區城市的穩定與安全帶來了嚴重的威脅。近些年來，受周邊環境的影響，與“三股勢力”有關的暴力恐怖襲擊事件也呈上升趨勢，其潛在發生的風險愈來愈大，已成為當前新疆各級城市安全最大的威脅之一。

二、烏魯木齊市公共危機應急管理模式存在的問題

從2003年開始，新疆各級政府危機管理的組織機構、法制制度、運行機制以及公共安全教育等都開始走上了一個從無到有，從不完善到逐步完善，從不為人所重視到逐步重視的過程。尤其是在2009年“7.5”事件后，新疆各級城市危機管理中的突出問題和缺陷得以充分顯露。新疆維吾爾自治區黨委、人民政府和烏魯木齊市委、人民政府在事件后吸取了足夠的經驗教訓，采取了一系列措施加強和改進烏魯木齊市的突發事件應對能力，特別是針對社會各類突發公共安全事件。

1、烏魯木齊市政府部門應急辦公室(指揮部)的角色定位尷尬

作為一個在政府機構體系中的正式部門，政府應急辦公室（指揮部）處在一個特殊的地位，其權限和職責的有限性，在危機到來之時，使其很難發揮應有的作用。當公共危機發生之時，往往需要政府主要領導來負責，由各部門相關領導參于，成立一個突發事件應急指揮辦公室或指揮部這樣的臨時性機構，主要負責突發事件的應急處置，危及決策和領導指揮。在危機事件處置完畢后，該機構的作用也隨之消失。這樣，辦公室（指揮部）所扮演的角色就顯得非常尷尬。

2、公共危機意識淡薄，思想認識有待深化

烏魯木齊市有關部門開展的公共危機宣傳教育活動，簡單化和泛化現象嚴重，各部門偏愛發放傳統的宣傳單來教育群眾，但單頁內容空洞，形式不夠新穎，致使危機教育活動的效果大打折扣，公民的危機意識未能很好被培養出來。烏魯木齊市相關部門雖然也進行了應急管理宣傳教育進機關，進社區，進學校，進企業的“四進”活動，但活動的效果一般。

3、應對公共危機的預案工作不扎實，缺乏操作性

烏魯木齊市的預案建設表面上工作都已落實到位，但實際上“綱領性”、應急預案數量較多；預案中本級別本地區的特殊性不足，照搬上級機關制定的預案現象嚴重；預案沒有隨著社會的發展而及時修改；應對復合型突發事件的預案數量太少，特別是這類預案制定的過程中，相關部門沒有聯合，部門之間缺乏合作協調。

4、社會參與度不高，政府和社會良性互動不充分

提高公共危機管理能力，政府有責任，公民有義務，需要全社會共同關注共同參與。在日常開展的危機教育活動中，烏魯木齊市市民對危機應對方面知識的學習積極性不高，參與率不高，安全意識、社會責任意識、應急自救互救能力不強，應急處置能力不強，心理承受能力較差。此外，由于烏魯木齊市長期形成的“大政府、小社會”的格局，雖然隨著經濟社會的發展和進步有所改觀，但其主要依靠政治動員模式來進行社會動員，這種社會動員模式在應對單項危機事件時的能力比較強，而對復合型危機事件的應對就顯得比較低效。

三、建立并完善烏魯木齊市公共危機管理中的“一案三制”體系

從2005年開始，烏魯木齊市堅持預防和應急并重，以保障人民群眾生命財產安全為核心，以提高應急管理能力為主線，自上而下、統一行動，從應急預案建設入手，建立和逐步完善應急管理“一案三制”的格局。

1、突發事件應急管理預案

預案是應急管理體系建設是“一案三制”的起點和重點。制定應對突發事件的預案，是突發事件應急管理的第一道防線。[2]從2004年《烏魯木齊市人民政府突發公共事件總體應急預案》頒布以來，烏魯木齊市政府針對多種行業，制定了多項專項應急預案，已形成了一個包括各類突發事件，“縱向到底、橫向到邊”的預案體系。

2、突發事件應急管理體制

整合化是政府應急管理體制的基本要求。目前，烏魯木齊市各級政府設立了應急管理領導機構，在全市基本形成了統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主，全社會共同參與的應急管理體制架構和工作格局。

3、突發事件應急管理機制

在應急信息傳遞機制方面，按照統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的要求，加快推進應急平臺建設，提高應急處置效率和水平，整合各專業信息系統資源，形成統一、高效的應急決策指揮網絡。[3]在應急處置機制方面，堅持早發現、早報告、早控制、早解決的應急處置原則。在公眾溝通與動員機制方面，按照及時主動、準確把握、正確引導、講究方式、注重效果的原則，做好突發公共事件的信息。特別是做好第一時間的簡要信息，及后續工作。

4、突發事件應急管理法制

法律手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段。目前，烏魯木齊市依據有關法律和行政法規，不斷加強應急管理，維護公眾的合法權益，并結合各行業等實際情況出臺了《烏魯木齊市防雷減災管理條例》、《烏魯木齊市突發公共衛生事件應急條例》、《烏魯木齊市突發事件應急管理預案管理辦法》等一系列相關法律法規及辦法，使應對突發公共事件的工作規范化、制度化、法制化，并通過對大量實踐的總結，促進法律、法規和規章的不斷完善。

四、完善烏魯木齊市公共危機治理體系的思考建議

1、建立系統、完善的危機管理法律法規體系

法治是建立城市危機管理體系的基本原則，沒有完備的危機管理法律制度，就不可能有高效能的城市危機管理體制機制。因此，完善我國的公共危機管理的法制建設，必須改變現有的法律對政府外的社會組織和力量不夠重視的現狀，要充分調動各種社會力量使其承擔起相應的公共危機應對職能，形成應對公共危機的強大凝聚力，保證應急資源的有效配置和供給，增強人們應對危機的信心和能力，提高危機管理的效率和質量。[4]

2、建立一元化的危機管理中樞指揮體系

完善公共危機管理機制的首要任務是要依法組建一個具有足夠權力的指揮中心，能有效動員、指揮、協調、調度地區資源應對危機的一元化中樞指揮體系。要加快建立健全信息通報、預防預警、應急處置、輿論引導等方面的溝通協作機制，加強完善統一指揮、上下一致、部門聯動、應急辦綜合協調的工作格局。指揮體系的構建是否科學和運用成功，一定程度上影響和決定著整個城市公共危機管理體系作用的發揮。

3、建立嚴格高效的危機管理信息支持體系

一個有效的危機管理信息系統可以對危機事件發生前的各個環節和節點進行全天候監視，對危機事件處置前后狀況進行實時監控，同時收集、信息，保證信息在整個體系內安全、暢通無阻地傳遞，從而提高城市危機管理體系面對危機事件的響應速度，增強體系的整體性和聯動性。還要十分重視突發公共事件中公眾的社會心理行為的預測、疏導和控制，政府和社會通過科學的心理輔導和正確的輿論引導，及時幫助社會公眾梳理各種復雜的信息，預防和克服危機中的恐慌心理，把突發公共事件造成的影響和損失降到最低。

5、建立完善的技術支持體系及網絡信息系統

加快建立調查評價體系、監測預警體系、防治體系、應急體系，提高對公共危機的綜合防范和抵御能力；通過監測和評估突發公共事件發生的風險，把可以避免的突發公共事件消滅在萌芽狀態；建立暢通快捷的網絡信息系統，包括共享安全信息庫，完善網絡監控機制，優化信息機制。[5]充分利用現代化高科技信息技術，強化各區域、各部門的共享與合作，使信息的得以迅速的覆蓋，認清突發公共事件的性質與進展，在短時間里快速響應，達到優化決策，降低危害程度的目的。

6、開展有效的社會公共危機文化教育

要開展以社會學、心理學、危機預警與響應、危機應對等主要內容的危機文化教育，強化社會各類成員的危機意識，增強危機安全防范意識，達到有效的控制危機的爆發和蔓延。充分發揮網絡媒體的作用，加強宣傳應急預案的主要知識和應急處置的規程，宣傳和普及預防、避險、自救等知識，增強公眾的應急意識和社會責任意識，提高公眾應對各種突發公共事件的綜合素質和能力，這將利于有效地應對突發公共事件以及減少其造成的損失。

五、結語

與我國其他地區相比，當前新疆地區城市特別是烏魯木齊市這樣的首府城市，在經濟發展、社會轉型時期所面臨的各種城市突發問題時，始終存在著由于經濟發展差距、文化差距、宗教信仰方面的因素所導致的社會不穩定因素。這些不穩定因素如果沒有被正確的認識、輸導、處理，很可能伴隨突發公共事件的爆發而掀起更大規模的社會矛盾和沖突。文章以非傳統安全觀的視角來分析當前時期烏魯木齊市面臨的公共安全威脅，提出應建立成熟的危機管理核心，即“一案三制”體系。并且對烏魯木齊市公共危機應急管理體系的發展有針對性地提出一些相應的對策和建議。

作者:李玉軒 單位:新疆師范大學

【注釋】

[1]傅勇.非傳統安全與中國[M].上海人民出版社，2007.020-025.

[2]丁文喜.突發事件應對與公共危機管理[M].光明日報出版社，2009.98-107.

[3]唐鈞，陳淑偉.全面提升政府危機管理能力，構建城市安全和應急體系[J].探索，2005(4)74-77.

[4]石路.論民族地區突發公共事件的預警與防范機制[J].貴族民族研究，2007(01)45-49.

[5]茍君厲.城市公共安全面臨的挑戰以及應急機制的建構[J].上海城市管理職業技術學院學報，2008(01)7-10.