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生態環境保護黨政同責制度在祁連山案中的適用

祁連山自然保護區生態破壞始于20世紀60年代，初期主要是亂砍濫伐，后來逐漸轉變為礦山開采，90年代以后又開始大規模開發小水電，生態破壞問題日益突出。2017年2月，中央成立督察組正式對此問題展開專項督察。經調查核實祁連山國家級自然保護區生態破壞的主要問題如下。一方面，企業等生產經營者的違法問題，主要表現：一是礦產勘探、開采企業長期大規模地進行探礦、采礦活動致使保護區局部植被遭到嚴重破壞，地表塌陷，水土流失嚴重。二是水電開發企業在設計、建造和運行中未對河流流量進行科學論證，違法建設和違規運行致使下游河段出現斷流等問題，嚴重破壞了流域水生態系統。三是部分企業未依法建設污染物處理設施，偷排偷放致使保護區內大氣污染物、水污染物含量長期超標，造成大氣污染、水污染等問題。另一方面，黨委和政府等公權力機關的違法違規問題，主要表現：一是黨委和政府未依法依規執行中央的生態環境保護政策部署，縱容生態破壞行為，違法進行項目審批。二是以地方立法為破壞保護區提供法律依據，嚴重違背國家法律，如《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》將國家層面的《自然保護區條例》中的禁止限制范圍大幅度縮小。三是不作為、亂作為，環境監管嚴重缺位，從省級主管部門到保護區管理部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責任不落實、履職不到位問題比較突出，以致一些違法違規項目暢通無阻，自然保護區管理有關規定名存實亡[2]。鑒于此，中共中央依據黨規國法對相關單位和責任人進行了問責，不僅對省級、市級、縣級以及保護區黨政主管領導進行了黨紀、政紀處分，還要求省委和省政府向中央作出深刻檢查。2017年1—10月，甘肅省檢察機關經審查，共批準逮捕祁連山破壞環境資源犯罪案件8件16人；建議行政執法機關移送破壞環境資源犯罪案件23件30人；監督公安機關立案偵查破壞環境資源犯罪案件14件15人[3]。在祁連山案中，黨政部門同時被納入生態保護責任追究且追責主體范圍非常之廣、級別非常之高，這在我國生態環境保護的歷程中實屬罕見。此案一方面反映出了祁連山自然保護區生態環境破壞的嚴重程度，另一方面也顯現了國家對生態環境保護的高度重視。

祁連山案中生態環境保護黨政同責適用的主要問題

祁連山案對地方黨政機關及其主要領導干部進行了追責，從效果上看，經過黨政追責后，祁連山生態破壞的情況得到了有效遏制。甘肅省委、省政府制定了《甘肅省貫徹落實中央環境保護督察反饋意見整改方案》，全面啟動祁連山的生態保護與修復，提出在2018年底徹底清理保護區內違法違規建設項目，并開始編制祁連山國家公園體制試點方案，以增強祁連山生態功能和生態產品供給能力。誠然，生態環境保護的黨政同責制度是一項新的制度，還處于不斷完善的階段。在祁連山案中，生態環境黨政同責制度在適用上顯現出一些值得改進的規范性問題。其主要是：黨政同責的適用依據問題我國并未有法律法規明確規定生態環境保護黨政同責，它主要是來源于中共中央辦公廳和國務院辦公廳的聯合發文，包括《環境保護督察方案（試行）》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》等。這些中辦、國辦聯合出臺的生態環境保護黨政同責的規范性文件，政治權威地位高，但是法律地位并不高，在國家立法體系中屬于行政規范性文件，在黨內法規體系中部分屬于黨內法規，而部分屬于黨內規范性文件。雖然這些文件在形式外觀上跟黨規國法非常相似，但在實際執行過程中一旦與法律法規發生沖突，就將面臨“孰大孰小”的問題。由于當前黨政同責的政治地位較高，所以在實踐中一般會優先適用黨政聯合發文的規定，由此卻使法律法規處于“閑置”甚至無效狀態，如當前盛行的生態環境評價考核制度，各級黨政機關均制定了詳細的評價考核和追責辦法并遵此執行，而對于生態環境保護法律法規中的行政責任規定則很少被適用。祁連山國家級自然保護區生態破壞案中，在處分結果中不僅有黨內處分也有行政撤職等政紀處分，而在處罰依據中卻僅僅用的“《中國共產黨問責條例》《中國共產黨紀律處分條例》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等有關規定”，并沒有使用法律位階較高的環境保護類法律法規。從實用角度考慮，無論適用什么法規文件，只要生態環境保護問題得以解決就是好的、有效的制度。但是從法治理性角度考慮，這種現象則容易因領導人意志或關注點的轉移而改變。生態環境保護的權責不對稱在政府層面，生態環境保護職權和責任還是相對比較清晰的。以《環境保護法》為代表的生態環境保護法律法規對政府的生態環境保護職責進行了規定，并在法律責任中規定了行政處分的具體情形，主要包括包庇違法行為、環境監管不力、人為造成環境監測數據不真實以及未依法公開環境信息等行為。原監察部和原國家環保總局還聯合制定了《環境保護違法違紀行為處分暫行規定》，對行政機關及其工作人員的環境行為依法進行處分。但是在黨的層面，以《黨章》為代表的黨內法規只是明確了黨在經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中的政治、思想和組織的領導，具體在生態環境保護中有何具體的領導權則不明確。雖然《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》等為數不多的幾部黨內法規規定了地方黨委主要領導成員、有關領導成員的生態環境保護責任，但是目前尚未有一部黨內法規將黨委、黨委領導干部的生態環境保護職權全面地進行規定，這會造成地方黨委在生態環境保護中的職權不清，責任不明，從長遠看不利于地方黨委領導本地區的生態文明建設。黨政同責的追責程序存在缺陷正當、科學的追責程序是追責制度得以穩固發展的基礎，目前生態環境保護黨政同責的追責程序存在缺陷。首先，追責啟動程序不健全。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》只是規定了追責的情形，而在實際追責過程中，即便在事實上有了追責的情形，但如何使這些追責情形被追責機關常規監督并啟動追責程序？目前，黨政同責追責程序存在于兩個制度領域：首先，黨政聯合實施的環保督察、生態文明建設評價考核可以啟動追責程序，其屬于自上而下的啟動方式，是當前生態環境保護追責的主要方式。其次，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》的第十一條規定了兩種追責程序：一是政府生態環境保護部門在工作中發現有追責情形的，向紀檢監察機關或者組織（人事）部門移送；二是司法機關在處理生態環境保護案件時發現有追責情形的，向有關紀檢監察機關或者組織（人事）部門提出處理建議。與督察追責不同的是，向紀檢監察部門或司法機關移送大都是由公眾檢舉為案由的，屬于自外而內的追責啟動方式，所涉程序性規定僅以黨內法規文件形式出現是遠遠不夠的，且追責處理結果有公布于眾的必要性。現行《中國共產黨問責條例》《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《環境保護督察方案（試行）》等法規文件只是簡單規定了責任追究決定一般要向社會公開。這里“一般”作何理解，哪些責任追究決定屬于一般情況應當公開，哪些責任追究決定屬于特殊情況不予公開以及公開的主體、公開的方式、公開的內容等都沒有明確的規定。

完善生態環境保護黨政同責制度的建議

完善的制度是生態環境保護黨政同責取得實效的保證。在依法治國的基本方略下，社會問題的解決都應該首先運用法治的思維，依靠法律和制度，只有這樣社會才能長治久安。鑒于生態環境保護黨政同責存在上述問題，從以下幾個方面提出完善的建議。強化黨政同責的適用依據目前，我國正在形成黨規、國法二元制的立法體系，生態環境保護黨政同責要想取得較高的法律地位和執行效力，就必須強化其適用依據。我國正式的法律淵源包括法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章以及司法解釋等。黨內法規的正式淵源則包括黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等。生態環境保護黨政同責的法規文件載體大多屬于規范性的文件，這不足以支撐它獲得足夠的法律地位。因此，強化黨政同責適用依據的對策是：首先，制定專門的生態環境保護的黨內法規。中共十八大將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局，賦予了其較高的政治地位，生態環境保護已成為黨的基本主張。指出當前我國社會的主要矛盾已經轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，生態環境保護被提到了空前的高度。生態興則文明興，生態衰則文明衰[4]。生態環境保護事關社會主要矛盾的解決，是人民獲得美好生活的重要保障。因此，黨中央應當考慮制定生態環境保護條例或規則等較高等級的黨內法規，并依法明確黨中央、地方黨委以及一般黨員干部在生態環境保護中的職權與責任。其次，進行較高層級的黨政聯合立法。為了彌補生態環境保護黨政同責的法律地位較低問題，可以對現有中辦和國辦聯合的生態環境保護類的法規文件進行修改、完善、整合，強化黨政同責制度在行政法規中的地位。隨著黨和國家機構改革的推進，將來可考慮在全國人大制定的法律中明確黨和政府的生態環境保護職權和責任。生態環境保護的權責要一致權力與責任，如同權利與義務一樣不能孤立存在，沒有無責任的權力，也沒有無權力的責任；權力依靠責任加以限制，責任借助權力體現正當[5]。權責一致的前提是權力責任分配公平、清晰。因此，在生態環境保護中要從以下兩方面明確生態環境保護的權責關系：首先，要區分黨委和政府的生態環境保護職責。《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》規定了責任追究的具體情形，這其實是對黨政領導干部在黨規國法中生態環境保護責任的轉化和具體呈現。因此，從某種意義上說該規定變相明確了黨政領導干部在生態環境保護中的職責。但是從具體條文上看，它將黨政領導干部的職權混合在了一起，如第五條的表述為“有下列情形之一的，應當追究相關地方黨委和政府主要領導成員的責任”。雖然我國黨委和政府之間具有天然的緊密聯系，但二者既然屬于不同性質的公權力機構，黨委領導干部和政府領導干部之間的職責就應該具有不同之處。再者，黨的主張要上升為國家意志是需要通過人大依法定程序完成的，故建議該辦法內容應被人大出臺的正式的法律、法規所吸納，在法律和地方性法規中明確黨委和政府在生態環境保護中的職責分工。其次，要明確黨委職能部門的生態環境保護職權。在政府中，環保部門統一負責生態環境監管，其他部門各司其職予以配合；但是在各級黨委，當前的法規只強調了黨委具有生態環境保護職責。依據《黨章》規定，黨的領導主要是政治、思想和組織的領導，因此，黨委在生態環境保護的職責可以概括為生態環境保護目標的完成、生態環境保護大政方針的制定、生態環境保護思想理念的宣傳引領、環保型干部的組織人事安排以及重大生態環境問題的處理等方面。同時，黨委是一個由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機構，黨委的具體職權和工作也應當根據部門性質予以分配并細化，從而形成黨政生態環境保護權責一致的治理體系。完善黨政同責的追責程序黨政同責在本質上是一種責任追究方式，要使生態環境保護黨政同責成為一種穩固的法律制度，就必須完善它的追責程序。首先，構建多元化的追責啟動方式。由于違法違規行為可能發生在多個環節，一事實觸動多責任的現象決定了需要多問責主體間的同時作為，但各問責主體權限只覆蓋部分片斷，所以必須關注責任體系內其他問責主體的作為空間[6]。在追責啟動方式上，一方面要將環保督察和生態環境評價考核等自上而下的監管方式形成常態化的制度，不因領導的變動和重視而改變；另一方面，要建立紀委與政府工作部門、司法機關雙向互動的追責聯動機制。目前，除了紀委與行政監察部門之間的追責聯動機制運行較好，紀委與環保等其他政府部門以及司法機關之間的追責聯動性較薄弱，因此應當建立雙向聯動的生態環境保護追責機制。無論是紀委、政府部門還是司法機關，在處理具體案件尤其是生態環境保護類案件時，若發現黨組織或黨員干部有違紀違法情形的，要及時與該黨組織或黨員的主管單位、上級黨委或紀委通報情況，并且在案件證據線索搜集方面建立共享機制，實現追責資源的最大效益。其次，公開追責結果，接受公眾監督。在行政處罰中，行政機關會出具正式的處罰決定書；在訴訟中，檢察院、法院會出具公訴書、判決書、裁定書等制式法律文書。生態環境保護黨政同責應借鑒此形式，在生態環境保護法律法規中明確規定，以書面形式將黨政同責的追責事由、追責流程以及責任形式向社會公開。這樣一方面可以保證公民的知情權，另一方面也是以此形式接受公眾監督，防止黨員干部在組織人事任命時的違法違規操作。黨政同責是中央在生態環境保護新形勢下實行的問責制度，在實踐中對各級黨政機關及其領導干部形成了巨大的震懾。一方面促使各級黨政機關積極作為，堅決查處破壞生態環境的行為，另一方面也使唯“GDP”論英雄的政績評價標準逐漸瓦解，推動了生態文明建設的發展。法治把權力與法律的關系置于一種新的格局中，法律不但得到權力的有效支持，而且它作為一種非人格化的力量對權力發揮著制約的作用[7]。生態環境保護黨政同責要在中國特色社會主義法治建設中，不斷地總結實踐經驗，進而形成具有中國特色的生態環境保護體制。

參考文獻

[1]常紀文,王鑫.由督企、督政到督地方黨委：環境監督模式轉變的歷史邏輯[J].環境保護,2016(7):18-23.

[2]中辦國辦就甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題發出通報[N].人民日報,2017-07-21.

[3]最高檢派員督導甘肅祁連山系列環境污染案[N].人民日報,2017-11-21.

[4]中共中央宣傳部.系列重要講話讀本[M].學習出版社/人民出版社,2016:231.

[5]趙繪宇,趙晶晶.環境事件中行政主體權責一致性研究[J].內蒙古社會科學（漢文版）,2009(6):18-23.

[6]肖峰.生態文明建設中黨政同責措施的科學實施[J].中國特色社會主義研究,2016(4):81-87.

[7]王人博,程燎原.法治論[M].南寧:廣西師范大學出版社,2014:104.

作者:杜群 杜殿虎 單位:武漢大學