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眾所周知，“自由民”的概念由來已久，按現代漢語詞典中的解釋是：“指奴隸社會中占有土地的農民和占有生產資料的手工業者。他們和奴隸不同，享有人生自由。”時至今日，這種“自由民”已不復存在。但隨著社會發展、城市化進程的加快，我國各級城市中確實存在難以列入正常管轄范圍的人群，且已占到城市總人口的一定比例。這一在特殊時期出現的特殊群體在對城市發展做出積極貢獻的同時，也給城市文明進步帶來了管理方面的困難。為研究方便，我們不妨把他們稱為“城市自由民”。

一、“城市自由民”的內涵

1.概念內涵

“城市自由民”是指：無固定單位、無固定住所，或雖有單位、住所，但已失去職業，難于受到各級政府行政管理約束的小商小販、勞工和社會閑散人員。

2.主要特征

(1)流動性大。“城市自由民”由于職業的非固定性及其受市場經濟的影響，很大一部分在改變生計和變更經營場所中謀求所得，流動性很大。他們一段時間在這個市場做買賣，一段時間又去那個市場經營某種商品；今天在這里打工，明天又會在另一個地方出現。更有一小部分人在無可奈何下到處游蕩，也有一些人步入歧途，小偷小摸，流竄于城市的小區、公交車和商場等處。

(2)無固定住所。“城市自由民”中大部分沒有固定住所，居住地一般隨臨時性工作場所而動，或以家庭租房，或與同伴租房；有些雖在近郊有住房，但在市內無住房，白天或夜晚在市內打工，休息時回到家中。也有極少數人有活干時住工地，無活干時流落街頭，睡在車站、碼頭或收費較低的洗浴中心。

(3)無具體管理單位。“城市自由民”一般處于三不管的狀態下。一是工作不固定而沒有管理單位；二是住所不固定而沒有管理社區；三是自由職業造成沒有固定勞動力市場管理。

二、“自由民”的產生

“城市自由民”雖然自從有城市以來就存在，但在20世紀80年代以前各層次的城市中并不多見，沒有形成大氣候，因而對本來就不十分注意形象的城市來說影響并不大，況且那一時期諸如戶籍、暫住登記等管理較為嚴格，所以極少的“自由民”對城市的影響可以忽略不計。進入20世紀80年代后，隨著改革開放，城市在各個方面的發展速度加快，“城市自由民”的隊伍不斷壯大，時至今日，在各個城市中都已形成了在一定程度上左右城市文明進步的一股勢力。

“城市自由民”隊伍發展壯大的原因是多方面的，這可從它的主要構成成分中看出。

1.成分之一：失去土地的城郊農民

失去土地的城郊農民可分為兩種情況：

(1)城市擴建占用土地。城市發展擴建，必然占用大量的近郊土地，雖然這種計劃內占用土地是有償的，但造成的結果是農民失去了土地。這些失去了土地的農民，一部分人利用地價款做小生意，一部分人則在流動中打工。無論他們現在從事什么職業，基本上都脫離了當地鄉(鎮)、村的有效管理，融入了城市管理的薄弱部位，成為“城市自由民”。

(2)聯產承包失去土地。聯產承包經營土地是農業發展的一大趨勢，城郊內未被占用的土地，隨著各種種植、養殖業基地的形成不斷集中在少數生產能手手中，這樣就出現了將自家土地租給他人耕種和使用，而自身處于無農活可干且日子過得并不寬裕的農民群體。這些人中的絕大多數利用離市區較近的條件，為了更好地生活，以“游擊”形式進市區打工，所從事的職業多半是個體或小集體式的服務業。這一群體的人們，由于來去自由(只受雇傭者對勞動質量的管理)，城市管理難以進行，因而也成為“城市自由民”。

2.成分之二：下崗、失業工人

經濟體制改革雖是社會發展的必然，其成果的顯著性國人有目共睹，且令人欣慰。但是，由于企業改制、破產、重組以及其他種種原因，下崗和失業工人增多，這也是不爭的事實。下崗、失業工人成為“城市自由民”的情況大致可分為以下幾種：

(1)下崗后無勞保待遇的工人。國家雖然制定了各種勞動保護條例，并盡財力允許范圍而為之，但部分企業因種種原因無法按規定交納下崗工人的勞保金，致使待崗工人生活無著落，他們不得不自謀職業。這一部分人與原單位的關系因單位無暇顧及而基本脫離，而能夠找到的新工作單位一般除付勞務報酬外，根本不去過問其他事宜，因而他們幾乎全部融入“城市自由民”的行列。

(2)下崗后另謀職業的工人。下崗工人中絕大多數都享有一定的勞保待遇或能拿到城市最低保障金，但生活一般都很拮據，他們大多又處于上有老、下有小的人生關鍵時期，不能待在家中休閑，必須重新尋求工作。從理論上講，這些人雖有單位和社區管理，但一般除領取應得款項外，對單位和社區的依靠程度并不大，處于自主地位，成為城市自由民的組成分子。

(3)買斷工齡的工人。讓部分工人買斷工齡是企業改制中的一種做法，不論工齡年價值高低，其明顯結果是部分職工在拿到了一定數目款項后，失去了原有的工作，成為失業者。由于買斷工齡時沒有年齡限制，因而除少數年齡較大者外，大都要重新進入工作人員行列，而所到之處，從管理的角度講，幾乎全部處于干活拿錢，不愿干就走人的境地；少數人選擇經商，但不論生意大小，除納稅外，其他方面基本上無拘無束，成為名副其實的“城市自由民”。

3.成分之三：外部流入人員

城市發展的開放性，使原有城市居民擁有市區的基本格局被打破，各種自認為在城市得以生存和發展的人紛紛擁入城市區域，他們中90％以上的人都處于城市自由民的行列。

(1)各種形式的生意人。商品流通加快，物品齊全是城市興旺發達的重要標志，而生意人的增多是這一標志的有力支撐。生意人中物資販運者流動性大，難于進行有效管理；即便是一些確定了生意方向、設有固定攤位的個體戶，在繳納了應繳的各種款項后，也基本上處于各自為陣、我行我素的狀態。更有一些小商販在流動中謀生，工商、城管部門對他們的管理除發現后罰款或沒收經營工具和商品外，別無他法。可見，絕大多數生意人在城市內處于自由狀態。

(2)進入城市的農民工。社會的發展，使農村變革加快，先進的生產工具和資料促使農村產生大量的剩余勞動力。這些剩余勞動力中的主成分已超越了他們的先輩，思想開放并大都具有一定的文化知識，很少有人待在家中過不富裕的生活，惟一可選取的出路是進城打工。農民工中除參加當地政府組織的務工隊外，多數是自由打工族，而其工作一般無固定區域，哪里有活就到哪里“上班”，三天兩頭更換務工和居住的地方，因而，現有城市管理部門根本無法對他們進行必要的管理。隨著農民工隊伍的不斷壯大，“城市自由民”的陣營也日見擴充。

(3)無業游民。無論什么樣的城市，無業游民處處可見，成分雖五花八門，但絕大多數來自外地。這些人整天無所事事，到處游蕩，給城市形象以污點，也給城市管理造成混亂。從某種意義上說，這些人是地地道道的“城市自由民”。

三、管理辦法探討

“城市自由民”的大量存在和增加勢頭是社會變革發展的必然。事實證明，如果沒有這一部分人的參與，城市的建設、物流、家政服務等都要受到嚴重制約，進而影響城市的發展。但是，不可否認的是，對這一群體在有效管理上的缺陷，將從各個方面影響城市的形象。因此，必須探討出一些行之有效的管理辦法。

1.近郊失地農民的管理

(1)原鄉鎮管理。近郊失去土地的農民中的一部分因欠缺某種重新尋找就業的能力，以土地賠償款在銀行的利息或親戚朋友有償使用部分款項所得維持生計；也有一部分人早出晚歸打工，但其居住條件不變，有事依靠的支柱仍然是原屬鄉、鎮和村。對于上述人群的生活狀況、問題解決以及黨和國家各項方針政策的貫徹落實等，都應由原鄉、鎮、村各個相關部門進行義不容辭的實質性的服務管理，使他們成為文明的“市民”。

(2)社區管理。失去土地農民中的一部分人，利用得到的土地補償款或租住或購買市區內某一社區的住房，很少返回原居住地，因而無法得到原屬管理部門的有效管理。對于這一部分人，由于現從業單位的管理只是上班期間的勞動合同管理，對其他問題很少過問或根本不去過問，因而廣泛意義上的管理應由居住社區負責。而每一個社區都有責任把他們作為新“居民”納入到實質性的管理渠道中，絕不能認為他們不是社區原居民而不管不問。

2.農民工的統一管理

正如前述，隨著農村生產力的大量“解放”，進城務工的農民快速增加，要對這一部分人進行有效管理，必須做好以下幾方面的工作：

(1)登記工作。登記工作是對農民工進行有效管理的第一步，也是關鍵的一步。只有做好了登記工作，才能心中有數地實施管理。因此要出臺農民工進城務工的相關規定，對所有的農民工(有組織的、個體的和群體的)要求進城后必須到指定地點、部門免費登記，并發放從業許可證，待找到工作后電話通知登記部門，填充登記內容；工作、住址變動后要及時進行變更登記，以便及時通知相關管理事宜。農民工離開打工城市時應將手中持有的從業許可證退回登記管理部門，以便注銷相關信息。

(2)錄用單位憑證用人。農民工錄用單位是否憑登記證用人，是農民工有效管理的第二關鍵點。若不規定按證錄用，首先會使登記失去意義和價值；其次會使管理落空；三是使用工處于混亂狀態，如童工使用等。規定了按證錄用后，對非憑證用工的單位和個體要有相應的處罰條例，其力度應以用工者不敢再擅自用工為準繩。

(3)必要的檢查落實。制度建立后要進行經常的檢查落實，發現使用沒有辦理登記手續的農民工時，要在對使用單位和經營者按章處罰的同時，教育農民工遵守登記規定。對那些經教育不改的人要按情節進行諸如罰款(輕度)、不準在本市務工等處理，以便使管理落到實處。

(4)管理責任落實到從業單位。經過登記和憑證從業手續后，絕大多數農民工的從業情況都可以掌握在登記管理部門，因此對他們的管理可通過從業單位進行。這樣，一方面可減輕登記管理部門的工作量，另一方面可使具體管理責任落實到企事業以及個體經營單位的負責人身上，農民工的生計、權利主張、社會公德教育以及國家有關方針政策的貫徹就會落到實處。

(5)無從業單位人員管理責任分解。無從業單位人員可分為兩種情況，一是進城后各自為陣的自由務工者，二是失去原工作后未重新找到工作單位者。對于前一部分人可規定每月(或更長一段時間)到登記處報到，說明有關情況，也可由登記管理部門推薦(登記管理部門可掌握一些勞務市場人員需求信息)從業單位供這一部分人就業務工。事實上，從發展的觀點看，農民工登記管理部門應逐步向綜合性服務管理部門過渡，這樣會更有利于農民工的生計。對于第二部分人員可責成原用人單位管理過渡期(一般不超過30天)，其后由新用人單位管理或交由登記管理部門按前述辦法管理。

3.下崗、失業工人的管理

(1)原單位管理下崗工人。一般下崗工人的原屬單位仍然存在，它們理應成為這一部分人的服務管理單位。各單位應該充分發揮內部從業培訓和再上崗指導部門的積極作用，妥善安置已下崗工人的生計，并加強相關管理工作。如果有意、無意地把單位內的下崗工人推向社會，使他們處于無人過問的境地，應視其行為為不作為、不道德的，上級管理部門應追究單位領導的責任。如果單位確無精力管理，應拿出一定的資金，委托相關單位和社區進行實質性管理服務，并專款專用，單位定期過問管理成效，并提出意見和建議；單位認為委托部門管理不善時，可另行選擇代管部門。下崗工人若自行解決了工作時，必須在原單位進行登記，或辦理必要的調動手續。

(2)政府管理失業工人。失業工人是社會管理的一大難題，應在享受社會低保的大前提下，各級政府全權負責他們的生計和管理，鼓勵他們重新樹立從業的信心，靠勞動改變生活現狀。應在統一管理下，采取如下主要方法：①政府“輸血救助”，疏通發展渠道，引導他們向利于自我生計的方向邁進；②成立免費再就業培訓中心，從勞動技術、技能上完善他們的從業能力；③成立自救委員會，在發揮部分個體特長的同時，帶動群體再創業；④參加社會公益活動，領取適度補貼，提高生活質量。各級政府在關心失業人員生計的大前提下，將黨和國家的各項方針政策以及法律法規的學習教育貫穿其中，使管理工作落到實處。

4.特殊社區創建

對于絕大多數“城市自由民”的管理，最有效的管理辦法是建立起特殊社區。這種社區的主要功能是服務前提下的針對性管理。

(1)劃地修建簡易住宅區。由于“城市自由民”存在的永久性，各個城市都應規劃建設一些簡易住宅區，供經濟收入低的“自由民”低價位租住，且這些簡易住宅區的每一處都應成為一個完整的社區。這樣不僅可解決一部分“自由民”的居住問題，而且可對他們進行針對性很強的教育管理，從而使他們盡快融入城市的有序生活范圍內，減輕管理部門的過重負擔。

(2)提供必要的服務。特殊社區除為城市文明建設管理好入住域內的群體外，還應針對群體的特征提供必要的服務。其中最主要的是：①必要的生活需求服務，這可由區內人員有組織地完成。②就近解決子女入學，這可責成附近學校完成，或創建社區新學校(政府要給予大力支持)。③進行簡單就業技能培訓，這可由社區組織并低價位收取培訓費來完成，也可發動區內具有特長人員利用休息時間義務培訓。④提供必要的身體鍛煉場地和簡易器材，這可在社區建設時列入計劃，部分器材可由企事業或個體經營者捐贈。其余如休閑娛樂設施等應視城市經濟發展和入住社區人員總體收入水平而定，逐步完善。

5.互助資金的設立與籌措

“城市自由民”在生活上的最大困難是，遇到重大疾病住院和子女上學費用的支付，若僅靠政府救濟和個人捐款是不現實的，最好的解決辦法是設立互動資金，創造以自救為主的綠色通道。這在特殊社區內尤為可行。互助資金籌措渠道主要有：

(1)自愿交納，離開時結算。這是互助金籌措的主渠道。管理部門應出臺相關規定，在低起點(例如10元/戶)的基礎上自愿交納，由社區(未入住或沒有特殊社區的人可由登記管理部分統管)管理并專項使用。若交納人長期離開時，按一定比例結算使用情況后退還剩余部分，超支部分由其他方面籌措資金補充。

(2)政府救濟撥款。解決這一部分人生活中遇到的困難，除政府的責任外，實際上也是解決城市特困戶和農民問題的有機組成部分，因此政府應每年拿出一定數量的錢進行救助。撥款數量應按城市級別和市內人均生活水平確定，一般控制在每人5元～15元(按登記人數計)。

(3)企業捐贈。城市內效益較好的企業，應積極關注城市健康有序地發展，幫助有生活困難的農民工和其他“自由民”渡過難關。其實，有績效的企業只要把“有意”節約的款項拿出來捐贈于上述人群，就能起到大作用。

(4)個人捐獻。現今社會的變革發展，無論怎樣調控，個人收入差距懸殊狀況很難縮小，而收入高者中一些人本身就有捐獻心愿，而一些人可在宣傳動員后有捐贈行動。這樣，就會籌集到一定數額的資金為特殊社區和特殊人群使用。

6.有力的監管機制

要想把“城市自由民”的管理工作做到較為理想的程度，各級城市政府管理部門的有力監管是不可或缺的，同時要根據發展，有計劃、有步驟地建立起自管委員會。

(1)政管機構。各級政府對“城市自由民”管理的常設機構應該有：①登記管理部門，主要負責登記、從業許可證發放、高級技能培訓、就業指導和安排等；②特殊社區辦公室，主要負責入住社區人群的管理和服務工作，包括住房出租收費、互助金收取及支付審核發放、組織簡單技能培訓、管理社區內的各項服務并保障服務工作正常合理的運行等；③財務監管部門，主要任務是及時有效監督檢查有關涉及“城市自由民”的各項經費收支情況，這一工作可由相關政府的財務監理部門指定人員專門負責。

(2)自管委員會。“城市自由民”的自管委員會應同于各行各業的協會，它可成立于特殊社區內，也可成立于不同的行業內，其目的是教育會內人員遵紀守法，自覺維護城市形象，并為管轄人員爭取、維護應有的權益。各級政府應積極組織符合本城市特點的、形式多樣的“城市自由民”自管會，并給予適當經費支持，使它們在市內發揮出創造性的積極作用。

總之，“城市自由民”隊伍將隨城市的發展壯大而發展壯大，如果管理無序，則會給城市形象帶來負面影響；若管理到位，則會為城市發展帶來勃勃生機。