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一、地方政府主導投資規模擴大的表現

地方政府主導投資規模擴大，主要指地方政府出于擴大收入動機而采取相應的招商引資優惠政策，致使當地政府投資行為和投資規模非理性擴大的客觀事實。

隨著我國市場經濟體制改革的推進，地方政府主導投資規模擴大的特點，在不同歷史階段呈現不同的特征，具體表現為：在國有企業是經濟主體主要組成部分的時期，政府與國有企業是所有者與被所有者關系，地方政府熱衷于“辦自己的企業”，即隸屬于地方政府的企業，導致政府主導投資規模膨脹；在集體企業、私營企業、外商投資企業所占市場份額增大的時期．政府基本職能定位于確保轄區內的組織和公民享受更好的公共服務，地方政府轉向熱衷于“辦自己轄區內的企業”，如以各種優惠條件對外招商引資，導致政府主導投資規模擴大。

地方政府作為一個理性的經濟主體，出于發展本地經濟的動機而導致的投資規模擴大本來無可厚非，但在該過程中出現了一系列不考慮環境、資源限制，片面追求投資規模、經濟產值等的扭曲投資行為，這些非理性的投資行為一定程度上制約了我國經濟增長方式的轉變和經濟社會的和諧發展。

二、地方政府主導的投資規模擴大的體制根源

從追求稅收和財政收入的角度分析，地方政府主導投資規模的擴大主要有以下兩方面的原因：

(一)我國政府的收入主要直接來自于企業，尤其是工礦企業

無論是計劃經濟體制下，還是目前完善市場經濟體制的過程中，企業一直是我國政府的主要收入來源，直接來自于公民個人的收入仍然占政府收入的較小比重。以2005年為例，全國財政收入中，直接來自個人的個人所得稅占不到7％。同時，從企業取得的收入中，又主要來自工礦企業。基于地方政府的角度分析，增加稅收和財政收入規模，為當地居民提供更多、更好的公共服務的首要選擇，必須大力發展當地企業，尤其是工礦企業。

(二)企業上繳給政府的收入在地方政府間主要按照隸屬關系或屬地原則予以分配

在經濟主體以國有企業為主、政府與企業關系以所有者與被所有者關系為主導的情況下，中央政府與地方政府收入劃分確定后，地方政府取得收入主要是以企業隸屬關系予以劃分，即某省所屬企業上繳國家的收入中屬于地方政府收入的部分作為該省地方政府的財政收入。

在以私營企業、集體企業和外商投資企業共同構成市場經濟主要組成部分的情況下，政府與企業之間的關系更主要地是公共服務的提供者和公共服務成本的負擔者的關系。在現行體制下，企業上繳國家的收入中屬于地方政府分享的部分是按照屬地原則在各地區地方財政之間進行劃分，即在某省轄區內注冊或經營管理地在該省轄區內的企業其繳納的收入中，應當由地方政府分享的部分即歸屬于該省的地方財政收入。

在企業上繳政府的收入按隸屬關系在中央政府和各地方政府間劃分的歷史背景下，地方政府為了取得更多的收入自然傾向于“辦自己的企業”；在企業上繳政府的收入地方分享部分按屬地原則在地方政府間劃分的歷史階段，地方政府自然傾向于“辦自己轄區內的企業”，以謀求更多的收入來源。

綜合上述兩方面因素，由于政府收入主要直接來自于企業尤其是工礦企業，地方政府收入又主要直接來自于其轄區內的企業，地方政府要向轄區內居民提供更多、更好的公共服務，就必須獲得更多的收入；要獲得收入增量，就要支持辦企業。這種由于體制設計而產生的地方政府的逐利驅動難免產生這樣的現象；那些本身不適宜辦工礦企業、自然優勢是農牧業生產的地區，地方政府本應當更多地注重生態和環境保護，但出于增加財政收入、擴大財政支出、提供更好的公共服務等方面的考慮，往往采取各種優惠措施招商引資，發展工礦企業，甚至不惜污染環境、破壞生態。

三、地方政府主導的投資規模擴大的其他不合理因素分析

除上述致使地方政府主導的投資規模擴大的體制根源外，政府收入取得方式及地方分享部分在各地區之間的劃分還存在其他一些不合理因素。

(一)從稅收總體上看，地方政府在分享當地社會公眾負擔的稅收方面存在不完全對應的問題

從社會公眾和其受托責任人——政府的角度來看，當地社會公眾通過購買商品的消費行為負擔了相應的稅收(特別是增值稅)，但對應的地方政府分享部分卻分配給了商品生產、流通各環節所在的各個地方政府，而不只是分配給最終消費商品所在的地方政府。消費者所在地方政府未能完全分享當地社會公眾負擔的稅收，卻要為之提供相應的公共服務。

(二)從地方政府角度看，地方政府為當地企業的經營提供了。公共服務，但當地企業繳納的相關稅收中屬于地方分享的部分卻有可能按屬地原則分配給其他地方政府例如，渤海海域在天津注冊的一個海洋石油企業，其海上鉆井平臺可能距山東更近，其生活用淡水補給、原油上岸等均在山東境內解決。在現行稅收分享制度設計規則下，其繳納的增值稅地方分享部分全部劃歸經營管理地——天津市的地方財政，而山東省地方財政卻沒有得到因提供相應服務而應分享的部分。

為應對上述情況，地方政府往往要求在本地經營的企業必須在本地注冊，這難免影響企業的自主經營。例如，麥當勞公司在美國是一個公司，在中國則在哪個省經營就在哪個省注冊成立一個獨立的公司，否則當地政府因分享不到其繳納的稅收，不會為其經營提供各種便利條件。這些稅收分配中的問題一定程度上影響了企業正常經營的開展和經營形式的創新。

四、完善地區間收入分配制度，推進經濟增長方式轉變的思考

弱化地方政府主導投資規模擴大的內在沖動，引導地方政府主動地促進經濟增長方式轉變，不能簡單地調整地方政府分享稅種的范圍和比例，更重要的是體制創新、完善地區間收入分配制度。

(一)基本原則

完善地區間收入分配制度的基本原則是提供公共服務與分享稅收要對應。在政府與市場經濟主體的關系主要是公共服務的提供者和公共服務成本的負擔者的條件下，確定市場經濟主體上繳的收入中，地方政府分享部分應當由哪一個或哪些地方政府分享，其基本原則是提供公共服務與分享稅收要對應。比如某家連鎖經營企業總部注冊在某省某市，其特許經營店既有在其他城市的，也有在其他省的，除其總部所在地省市地方政府為其經營提供了公共服務外，其他相關地區的地方政府也為其經營提供公共服務，其繳納的企業所得稅、營業稅、增值稅等稅收的地方分享部分應當在相關地方政府間合理分配，實現提供公共服務與分享稅收的對應。

(二)目標

1．遠期目標。改革稅制，將目前在各個環節征收、以增加值為稅基、價內征收的增值稅改為在最終銷售環節征收、以銷售額為稅基、價外征收的消費稅。

增值稅的稅制設計是對一件商品在各個環節的增加值征稅，其最根本的特征是對生產環節創造價值和銷售環節實現價值進行征稅。這樣做在宏觀調控以生產為基點的情況下是適當的。但從作為消費者的社會公眾，以及為當地社會公眾提供公共服務的地方政府的角度看，增值稅這樣的流轉稅實際上是由消費者繳納和最終負擔的。盡管從經濟學上分析，流轉稅也存在能否以及在多大程度上由企業向消費者轉嫁的問題，但稅制和稅收征管制度的設計應當使消費者心里清楚，購買一件商品，自己負擔的稅是多少，而這些稅中由當地政府分享的部分應全部用于對當地消費者的公共服務。

按照這一思路，現行在各個環節征收、以增加值為稅基、價內征收的增值稅，應當逐步轉變為在最終銷售環節征收、以銷售額為稅基、價外征收的消費稅。在新的稅制設計下，當地居民繳納的稅收中地方分享部分全部歸屬所在地方政府，用于對當地居民提供公共服務。這樣，地方政府自然關注如何改善當地的居住環境，吸引更多的人來這里就業、居住和消費，而不再去關注擴大投資規模，“鋪攤子、上項目”。這種稅制設計一定程度上也會遏止地方保護和地區封鎖行為。

2．近期目標。在不改革稅制的條件下，針對企業跨地區經營越來越多的情況，建立和完善稅收收入的地區間分配辦法。

從企業經營來看，其經營區域越來越大，不只是其注冊地地方政府為其提供公共服務，眾多的地方政府都為其生產經營提供公共服務。因此，按照提供公共服務與分享稅收相對應的原則，跨地區經營企業繳納的稅收中地方分享部分也應當在各相關地區之間分配。在不改革現行稅制的條件下，可以考慮通過建立和完善政府收入的地區間分配制度，處理地區間稅收分配問題，使地方政府能夠完全分享當地居民負擔的流轉稅和在本地經營企業繳納的所得稅。這樣，地方政府不會再要求凡是在本地經營的企業均在本地注冊，有利于企業正常經營發展。同時，由于在當地注冊的企業，也可能會在其他地區開展經營，其上繳的稅收相應地不完全由當地地方政府分享，也會弱化地方政府擴大投資規模的沖動。

(三)政策建議

考慮到上述遠期目標在目前情況下難以很快實現，建議循序漸進、逐步推進。目前應以近期目標為著眼點．完善地區間收入分配制度，推進經濟增長方式轉變。主要政策建議有：

1．將增值稅地方分享的25％部分以及現在按來源地分配的稅收返還部分納入一般性轉移支付體系，按各地經濟貢獻．支出需求和困難程度予以分配。

2．進一步完善2002年企業所得稅分享改革初步建立的跨地區經營集中繳庫企業所得稅地區間分配制度，并擴大適用企業范圍，處理跨地區經營企業所得稅地區間分配問題。

3．研究建立跨地區經營企業營業稅地區間分配制度。

4．建立處理稅收收入跨地區分配問題的專門機構。