導語：農(nóng)村集體經(jīng)濟權力研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內容提要：本文采用標準的經(jīng)濟學分析方法，采用一個地租與稅費模型，研究了地租與稅費之間的關系，得出了一個結論：無論土地的私有產(chǎn)權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產(chǎn)權所有者承擔。根據(jù)理論推導，研究了我國目前農(nóng)村廣泛存在的土地糾紛和農(nóng)民稅費負擔沉重的問題，指出了一些流行的政策建議的錯誤，提出了“剝奪村委會的經(jīng)濟權力”的政策主張。

關鍵詞：地租、稅費、經(jīng)濟權力

一、引言

本人在《2002年“土地承包法案”解析》一文中指出了該法案所蘊含的土地產(chǎn)權私有化的性質，這種特別的性質，不僅使它與以往的土地法案不同，而且，本質上確定了農(nóng)民對土地的使用、收益、流轉、出租等權限，而這些權限，在過去絕大部分是歸村委會的。進一步看，2002年土地法案實際上剝奪的村委會關于對土地各種權限的權力，這正是2002年土地法案光輝之處。但是，依據(jù)產(chǎn)權理論，如果不使私有產(chǎn)權落入共有領域，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權，也需要有效地保護產(chǎn)權。2002年法案只是清楚地界定了土地的大多數(shù)權利歸屬于農(nóng)民，但是并不能保證農(nóng)民能夠真正地擁有這些權利。在以往的土地法中也規(guī)定了農(nóng)民的一些土地權屬，如土地承包15年不變，或30年不變，但是由于農(nóng)民不能保護自己的權利或保護自己的權利代價太大，我國農(nóng)村很多地方的農(nóng)民都或多或少地被村委會剝奪了這項權力——未到承包期強行收回土地等等。阻礙農(nóng)民不能確保行使自己的土地權利的障礙有兩個：（1）農(nóng)民不能保護自己的土地權利，或者說村委會或鄉(xiāng)政府越權行使自己的權力，侵占或剝奪農(nóng)民的土地產(chǎn)權；（2）鄉(xiāng)政府或村委會通過收取各項稅費侵占或剝奪農(nóng)民的土地收益或土地租金，變相侵占農(nóng)民的土地產(chǎn)權。

本文從這兩個問題出發(fā)，研究農(nóng)村的方案設計問題，指出一些流行觀點的錯誤，并提出可操作性的政策建議。

二、租、稅、費之間的關系

為了清楚地說明目前我國農(nóng)村土地制度方面的關系，本人先從一個簡化的關系入手分析：假設農(nóng)村土地制度只存在兩個當事人：村集體（村委會）和個體農(nóng)民。村委會擁有土地的私有產(chǎn)權，其經(jīng)濟關系是市場關系，交易費用為零。在如此假設下，村委會與農(nóng)民之間的關系類似于地主與農(nóng)民的關系，如果村委會不自己耕種農(nóng)田，并且所有的土地都由農(nóng)民耕種，農(nóng)民和村委會之間只有一種關系——土地的租賃關系。如果村委會除了將土地租給農(nóng)民耕種而不能將農(nóng)地轉作他用，那么，這個村的土地供給就是既定的，因此面臨一條垂直的供給曲線。如果將村集體作為土地的出租方，農(nóng)民作為租賃方，租金率就是市場的均衡租金率R，農(nóng)民按這個地租率交納地租給村委會，村委會按此地租率收取農(nóng)民的地租。當然這暗含了在此地租率下農(nóng)民愿意租賃的土地數(shù)量都可以被滿足，因為租地農(nóng)民的租地數(shù)量若多于村委會擁有的土地數(shù)量，均衡地租率會上升；而租地數(shù)量少于村委會的土地數(shù)量，則均衡地租率會下降。從經(jīng)濟效率的角度看，此時資源達到了最優(yōu)配置，經(jīng)濟是有效率的。

如果在這個簡單的模型中加進政府，政府以征稅人的身份出現(xiàn)，政府征收一個為T的數(shù)量稅（征收從價稅與從量稅的道理完全相同），在土地供給剛性的條件下，稅負T完全由村委會承擔，農(nóng)民的收入不受影響，土地的配置效率也不變，此時，村委會獲得的實際地租為R-T。

如果政府征收的稅收T等于地租，則村委會得到的地租率就為零，即R-T=0。若政府征收的稅收T大于R，則村委會每出租一畝土地將賠錢T-R塊錢，這樣村委會將放棄土地的所有權，從而政府也將不會擁有稅收，因為無人耕種土地。因此從雙方利益最大化的角度看，政府的稅收不會高于地租率R，一般地說應該小于地租率。

目前，中國農(nóng)村的實際情況是這樣的：土地所有權歸屬于村委會，村委會將土地承包給農(nóng)民，收取一定的土地承包費F，政府對農(nóng)民征收一定的農(nóng)業(yè)稅。按中央文件，村委會承包給本村農(nóng)民的土地所收取的承包費用是非常低的，若加進政府所征收的農(nóng)業(yè)稅，仍然低于市場上的租金率，即R-T-F>0。由于村委會除了征收土地承包費外不再征收地租，因此，農(nóng)民的土地凈收益扣除了村委會的承包費F和政府的稅收后，凈收益大于零，這意味著農(nóng)民獲得了部分的地租，或者說農(nóng)民擁有土地的部分剩余索取權。但是，土地的這部分地租并沒有完全地歸屬于農(nóng)民，村委會除了向農(nóng)民代國家征收的農(nóng)業(yè)稅和為村集體征收的承包費之外，還向農(nóng)民征收各種各樣的費用。這些費用名義繁多，基本上包括稅、費和義務工三部分，扣除農(nóng)業(yè)稅外，還需征收：農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅；費部分指鄉(xiāng)政府征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留，包括：民兵巡聯(lián)費、計劃生育費、五保戶、現(xiàn)役軍人費、教育附加費、城鄉(xiāng)道路費等五統(tǒng)；村集體征收的村提留包括：公積金、公益金、管理費等三提；義務工包括：10個標準工作日的義務工和20個標準工作日的勞動累積工，另外還需加進各種集資款及不定期的雜費收取等等（部分項目在稅費改革中已經(jīng)被消除了），這些已演變成目前我國農(nóng)村越演越烈的農(nóng)民負擔沉重問題。這些費用，有些是按人口征收的，可看作人頭稅，有些是按土地征收的，可看作是土地稅。若令按土地征收的費用為H，則一畝土地的收費總額為：政府稅T+承包費F+其他各項按土地征收的費用H。如果土地租金R扣除這些稅費項目后還有盈余，即R-T-F-H>0,農(nóng)民還擁有部分土地凈收益，因此，農(nóng)民還會繼續(xù)耕種農(nóng)田，但是，如果R-T-F-H<0，說明農(nóng)民耕種土地的凈收益為負，即每耕種一畝農(nóng)田將賠錢，農(nóng)民就會棄荒土地。就前者而言，因為農(nóng)民擁有部分土地的凈收益或部分土地剩余，這就為村委會濫收費提供了空間，村委會各項收費項目就有可能增加。若令H上升，直到R-T-F-H=0為止，農(nóng)民處于放棄農(nóng)地的邊際上，這一點就是村委會增加各項收費的邊界點，只要收費項目低于這一點，村委會增加收費項目就不會使農(nóng)民放棄土地，只要高于這一點，農(nóng)民就會放棄土地。

如果進一步假設，農(nóng)業(yè)稅T和承包費F是固定不變的，那么，變化的收費項目就是H，只要存在R-T-F-H>0，村委會就會增加H項目，直到R-T-F-H=0為止。這就解釋了為什么有些地區(qū)農(nóng)民負擔會越來越重的原因，村委會在不斷攫取農(nóng)民的土地凈收益。

若農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權，村委會是否就不能攫取農(nóng)民的凈收益了呢？答案是否定的，這就是稅和租的區(qū)別。

無論土地的所有權歸誰，只要農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權，農(nóng)民就擁有了土地的收益權、使用權、轉讓權。土地的轉讓權包括土地的出賣權、出租權和廢棄權。如果農(nóng)民自己耕種土地，土地的收益扣除土地的各項投入還有剩余，這剩余部分就是土地的地租，因為農(nóng)民擁有土地的收益權，因此地租歸農(nóng)民所有。如果農(nóng)民將土地租給他人使用或耕種，就會收取地租并歸農(nóng)民所有。如果政府開征稅收，稅賦負擔將完全的落入農(nóng)民頭上，而不論農(nóng)民自己耕種土地還是租給他用。假設政府的稅收低于農(nóng)民獲得的地租，則農(nóng)民將繼續(xù)耕種或擁有土地；若稅收高于地租，則農(nóng)民就會將土地棄荒，不僅不會耕種，也不可能出租，若稅收等與地租，則農(nóng)民處于耕種與棄荒的邊界。

同理，如果政府稅收低于地租，但是村委會擁有繼續(xù)征收其他土地費用的權力，那么村委會所征收的這些費用就相當于向土地的征稅，這些費用依然用承包費F和其他雜費H表示，則總稅費為T+F+H。

這些總稅費將由擁有土地私有產(chǎn)權的農(nóng)民負擔。

由此我們可以得出一個結論：無論土地的私有產(chǎn)權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產(chǎn)權所有者承擔。

這個結論是出乎我們預料的，但事實確實如此。無論農(nóng)民擁有土地的私有產(chǎn)權還是村委會擁有土地的私有產(chǎn)權，只要農(nóng)民擁有土地的剩余索取權，那么農(nóng)民就將負擔稅賦，如果農(nóng)民擁有完全的剩余索取權，那么農(nóng)民將支付所有的稅賦，但是稅賦的最高支付率等于市場的地租率。由此而得出如下推論：

土地稅賦支付者支付的最高稅賦率等于市場地租率。

三、流行的觀點

目前，流行著形形色色的關于解決農(nóng)村土地糾紛和稅費負擔問題的方案，比較著名的有：土地私有化、稅費改革、制定詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案、取消鎮(zhèn)政府村委會、加強基層的民主化進程等等。本文的這部分，將詳細論證各觀點的利弊及其在實際應用中所起的作用。

1.土地私有化

土地私有化是近年來理論界討論非常熱烈的話題，主張土地私有化者有之，反對土地私有化者亦有之。本人對土地私有化持贊成態(tài)度，但本人主張是，土地的所有權和產(chǎn)權是可以分開的，只是將土地的私有產(chǎn)權界定給農(nóng)民，而政府仍然擁有土地的所有權，而2002年《土地承包法案》的宗旨也正是如此。本人所以堅持土地的私有產(chǎn)權，基于既定約束下的成本最優(yōu)或收益最大的經(jīng)濟學基本原理。在交易成本不為零的條件下，將土地的產(chǎn)權界定給農(nóng)民將比界定給村政府會產(chǎn)生更大的收益。正是從這個意義上，本人擁護土地的私有產(chǎn)權。但是土地的產(chǎn)權私有并不能完全解決我國農(nóng)村所存在的土地糾紛和稅費負擔兩大難題，其理由如下：

第一，任何制度或合約能夠順利施行，不僅需要清楚地界定產(chǎn)權，而且還要有效地保護產(chǎn)權，否則制度或合約將難以執(zhí)行，違約、越權及各種侵權行為將會發(fā)生。實際上，在我國農(nóng)村雖然土地的私有產(chǎn)權沒有清楚地界定給農(nóng)民，但是，農(nóng)民和村委會所簽訂的土地承包法案中的各項權利的確實是相當清楚的。就土地承包年限而言，無論是第一輪土地承包法案還是第二輪土地承包法案，都確切地規(guī)定了承包年限，中央文件也規(guī)定了第一輪承包期是15年不變，第二輪承包期是30年并且不變。但是，中國許多村莊不僅沒有忠實地履行土地承包合約也沒有忠實地執(zhí)行中央文件。就2002年土地承包法案而言，已經(jīng)明確地將土地的使用權、收益權、流轉權界定給了農(nóng)民，但是農(nóng)民并沒有完全得到法律上賦予他們的各項權利，這緣于兩個原因：其一，村委會不能忠實地傳達中央文件，故意或非故意地剝奪了農(nóng)民的知情權（因為農(nóng)民文化低、農(nóng)村信息缺乏）。其二，農(nóng)民不能有效地保護自己應該擁有的權利，或者保護他的權利成本太高而放棄保護。如農(nóng)村村民因土地承包糾紛而打官司將面臨巨大的財產(chǎn)損失和人身不安全問題。

第二，正如本文的第二部分所論證的：無論土地的私有產(chǎn)權歸誰，各種稅賦將完全由擁有土地剩余索取權的一方承擔，而不是由產(chǎn)權所有者承擔。如果農(nóng)民擁有土地的剩余索取權，但村委會擁有對土地征收稅費的權力，那么土地所產(chǎn)生的所有剩余——地租，在理論上講完全可能歸村委會所有。或者說村委會通過它的征收稅費權力，成功地將地租全部歸其所有。

因此，土地產(chǎn)權私有化盡管是相當必要的，但是它并不能完全解決目前我國農(nóng)村存在的土地糾紛問題和稅費負擔沉重的問題。

2．稅費改革問題

農(nóng)村稅費改革或降低各項稅費是許多學者和政治家熱衷的問題，并且認為這是解決農(nóng)民負擔沉重的唯一出路。1998年，國務院辦公廳下發(fā)了關于農(nóng)村稅費改革法案有關問題的通知，接下來，中央接連下發(fā)了關于稅費改革的具體內容和措施。從實踐上看，有些地區(qū)開始了農(nóng)村稅費改革試點工作，目前有普及的趨勢，有些地區(qū)為了防止濫收費，采取了一事一議和各項收費登記在冊，農(nóng)民人手一冊，而未登記在冊的收費農(nóng)民有權拒交等具體措施，但是，這些措施的有效性并不明顯，手續(xù)也相當繁瑣，交易成本較高。另外，本質上也并沒有更本解決農(nóng)民的負擔沉重的問題。或許這些措施能夠降低農(nóng)民稅費總額，但是卻比必然意味著農(nóng)民不再承擔不合理的稅費負擔。不過直到目前，并沒有明顯的數(shù)據(jù)說明絕大多數(shù)農(nóng)村的農(nóng)民稅費負擔下降。而且，有些稅費雖然被改革掉了，村委會還會變換花樣收取其他的費用，因此，農(nóng)民的總稅費可能并未減少。

3.關于制訂詳盡的有利于農(nóng)民的土地法案

這一建議的目的是確定土地的各項權屬，并盡可能地將土地的一些權屬界定給農(nóng)民。但是，產(chǎn)權不僅要界定清楚，還必須能夠有效地保護，在法律上界定給農(nóng)民的權利，農(nóng)民并不能全部地擁有，或者說全部地擁有代價太高，因此，這項措施也不是根本解決土地糾紛和稅費負擔沉重的行之有效的方法。要想使這種方法奏效，各級政府必須嚴格執(zhí)行各項法案，并有效地監(jiān)督村委會嚴格地執(zhí)行這些法案。很明顯，在目前中國農(nóng)村的政治環(huán)境、行政環(huán)境、法律環(huán)境約束下，低成本地保護法律賦予的農(nóng)民的權利是不太可能的。

4.加強基層民主化進程

有些學者將農(nóng)村改革的希望寄托于農(nóng)村基層的民主化進程上。這是無可厚非的，也是必須實行的。但是這一過程是緩慢的，代價昂貴的。并且農(nóng)村基層的民主化進程依賴于整體政治體制的民主化進程，在整個政治體制民主化進程緩慢的情況下，一個村的民主自治組織并不能真正實現(xiàn)民主自治。

5．取消鄉(xiāng)政府和村委會

這項措施與前幾項措施比較，不僅相當極端，而且也比較孤立，難以取得較多人的認可。但是，作為一項極端的改革措施，它具有一定的合理性。持該觀點的人士認為，村委會和鄉(xiāng)政府在目前已經(jīng)沒有存在的必要，并且就其所起的作用看已經(jīng)是弊多利少。可是，持這種觀點的人不僅沒有給出其論斷的實證分析，也沒有給出令人信服的經(jīng)驗證明。本人認為，從經(jīng)驗上說，撤銷鄉(xiāng)政府和村委會，由縣級政府直接面對一盤散沙的個體農(nóng)民，其行政管理費用將是巨大的，行政難度是可想而知的。從歷史上看，至少從明清時期，行政設置就已經(jīng)建設在鄉(xiāng)一級了，而各個村也有公共機構，雖然它不是一級政府行政機構，但是可以協(xié)調人際關系、鄰里關系和與政府之間的關系。目前我國農(nóng)村的行政結構基本上采用了明清以來的行政結構形式，對于這種行政結構形式對經(jīng)濟發(fā)展、社會福利等各方面的影響，目前還沒有看到令人信服的、權威的分析。因此，極端地提出取消鄉(xiāng)政府和村委會這種解決問題的方式，至少是不負責任的。

四、政策建議：剝奪村委會的經(jīng)濟權力

根據(jù)本文的分析，本人提出一個交易成本較低、并可操作的解決方案：剝奪村委會的經(jīng)濟權力，它包括如下幾項措施：

1．剝奪村委會的土地所有權，一切土地收歸國有，國家作為土地的所有者。作為土地所有者，國家擁有農(nóng)用土地轉作他用的審批權、有制止破壞農(nóng)地的干涉權等少數(shù)幾項宏觀調控的權利，而將農(nóng)地的使用權、收益權、流轉權界定給農(nóng)民。農(nóng)民承包土地將不再與村委會簽約，而只是與國家簽約，村委會只是簽約方——國家的代表。它只具有代簽約權，而不具有任何的變更合約期限、合約數(shù)量和合約人等權力，這就從根本上制止了村委會憑借土地所有權而任意變更土地承包合約的違約行為和攫取部分地租的行為。

2．剝奪村委會的任何征收費用權，不僅村委會沒有權力征收除國家稅收外的費用，任何行政機構均沒有任意向農(nóng)民征收費用的權利。實際上也要剝奪鄉(xiāng)政府變相向農(nóng)民征收各項費用的權力。

3．村委會和其他行政機構，尤其是鄉(xiāng)政府，均不得以建立農(nóng)村公共設施為借口而強行向農(nóng)民征收任何費用。村委會和鄉(xiāng)政府及其他行政機構只有向農(nóng)民征收法律上農(nóng)民必須支付的農(nóng)業(yè)稅的權力，村委會只是代國家征收農(nóng)業(yè)稅，除此項權力外，它不具有任何受政府允許和法律允許的收費權力，因此就更不具有因農(nóng)民不交國家稅收而被村委會制裁的權力，只有國家指定的機構（指行政處罰、經(jīng)濟處罰和法律處罰）才擁有制裁的權力。

4．還村委會本來面目，使其成為一個純粹的農(nóng)民自治組織。村長只是農(nóng)民自治組織的組織者和召集人，至于這個組織的公共事務，由這個組織的所有人投票解決或協(xié)商解決，任何公共事務決定不具有法律上的強制性。如果公共組織決定共同分攤公共設施費用，而其中有些村民沒有執(zhí)行，則不得對這些農(nóng)民強制執(zhí)行收費，更不能動用政權的力量迫使其繳費，一切違反這些原則的行為都是非法的。

也許有人說，實行這樣的方案，村委會的工作幾乎將陷于癱瘓。而有許多農(nóng)村必需的工作將無法進行：如：公共教育、公共衛(wèi)生、農(nóng)民的養(yǎng)老保障、計劃生育、道路水利建設等等。其實不然，就目前農(nóng)村村委會的工作績效看是非常差的，有些工作做了反倒不如不做，據(jù)一些權威統(tǒng)計資料看（國家統(tǒng)計局），自1978年土地承包制施行以來，我國農(nóng)村的公共教育、公共設施、水利和基本農(nóng)田建設投資增長相當緩慢，一些農(nóng)村的公共教育，如小學校，除了一些贊助商投資或希望工程項目外，村里或鄉(xiāng)里基本上沒有投入，雖然在三提五統(tǒng)的鄉(xiāng)村收費中有教育費一項，但是這項費用是否完全被用于教育，在大多數(shù)農(nóng)村是說不清楚的，然而可觀察的事實卻是破舊低矮的小學校，長期拖欠的民辦教師費用，因陋就簡的教學設施等等。從公共福利和養(yǎng)老保險來說，除了給五保戶和孤寡老人一些最基本的保證生命安全的補貼以外，大多數(shù)農(nóng)村基本上沒有解決農(nóng)民退休問題、醫(yī)療保健問題及其其他的公共福利問題。

農(nóng)民的負擔越來越沉重，但是農(nóng)民獲得的公共福利卻不見有效增長，有些地區(qū)整體的福利甚至有下降的趨勢，反觀村委會成員的行為，大吃二喝的現(xiàn)象是屢禁不止的，揮霍公共積累、私分賣地款項、設置私刑、隨意處罰所謂違規(guī)的農(nóng)民，甚至觸犯刑律的事情也是屢見不鮮的。不僅如此，一個普遍的現(xiàn)象是，農(nóng)村村委會的班子成員，基本上是7人班子，他們都是拿年薪的，據(jù)我在甘肅省偏遠農(nóng)村的調查，年收入最低的班子成員是2000元以上，而在這個村一個普通農(nóng)民勞作一年的平均收入水平不足1000元。

大量的事實說明，村委會的工作是相當不稱職的，他們不僅沒有真正承擔起解決公共事務和實現(xiàn)村民自治的職能，隨著對農(nóng)民收取費用的增加，也沒有將提高的公共積累完全用于公共設施上，因此依賴于村委會來解決公共設施和村民自治是不現(xiàn)實的，或者說農(nóng)村改革20年來村委會的作為已經(jīng)擊碎了我們的夢想，剝奪村委會的經(jīng)濟權力不僅不會妨礙農(nóng)村的經(jīng)濟改革進程，也不會妨礙農(nóng)村的各項公共福利設施的建設，對此本人的意見是：

1．農(nóng)村的公共教育、醫(yī)療保健、退休制度和公共水利等設施的建立可以通過三方解決：政府解決一部分，因為農(nóng)民是納稅人，政府有義務投資農(nóng)村的公共設施和福利。第二部分由一些贊助商和社會慈善機構解決，如希望工程興辦的教育等等，第三部分由農(nóng)民自己負擔。

2．將農(nóng)村的公共設施盡可能地推向市場，實行誰使用誰交費的原則，比如對一些使用水利設施的人收費、適當收取一些學生的學費。

3．取消各種人為的城鄉(xiāng)差別和勞動力轉移障礙，降低農(nóng)民工勞動力轉移的交易成本，提高農(nóng)民勞動力的機會成本，減輕農(nóng)民對土地的依賴，加快我國城市化進程，從根本上解決三農(nóng)問題。

4．對于農(nóng)民負擔的公共設施費用，必須采取農(nóng)民公決的方式，而不是由農(nóng)民代表決定，村長或村委會只有召集集會權，而不具有決定權，從根本上解決村委會營私舞弊、暗箱操作的可能。

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