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摘要：制度變遷成本的分攤可以內部制度化，也可以向外轉移，還可以向后累計推移。二十年來農業制度變遷雖然比較成功，但是在成本分攤上仍然留下了不少問題，而且這些問題已經成為了新一輪農業制度變遷的阻力。文章先對制度變遷成本進行一般分析，然后再具體分析農業制度變遷成本的分攤方式及其影響，在此基礎上提出了農業制度變遷成本創新的政策思考。

關鍵詞：成本分推制度創新農業制度變遷

農業二十多年制度變遷經過實踐證明是成功的，達到了解決農民溫飽問題的制度設計目的。但是制度安排時也留下了一定的后遺癥，制度變遷成本分攤采取的向后累計推移目前已經到了非化解不可的地步，制度化的成本也越來越不適應市場經濟體制的要求，沿未制度化的成本又亟待制度化。可以說當前制度變遷成本的分攤制度創新成了整個農業制度變遷的突破口，這個問題不解決，新一輪農業制度變遷就無從著手。

一、制度變遷成本的一般分析

（一）制度變遷成本的類型

1、制度實施后成本。一是政治成本。政治成本有兩層意思，制度變遷主體的政治風險和制度變遷所造成的社會政治風險，這種成本必須內部化。因為成本內部化是與改革收益內部化相對應的，作為誘導性制度變遷的主體，其改革是為了追求潛在的利潤，當然其政治成本應內部化。作為強制性制度變遷的主體只要制度安排成功就可獲得最大的租金，還可獲得支持和巨大的政績，甚至職位的提升，因此其改革成本理應由改革主體自行承擔。二是制度更替引起的制度利益轉換成本。一是舊制度下的能夠獲得的利益，在新制度安排后，被取消，這部分成本可以稱之為新制度安排的機會成本；二是新制度安排后，由某些人承擔了的費用，如農業制度變遷后，予以制度化的鄉統籌、村提留。三是新制度安排后，未予以制度化的成本，可以在制度運行期間與制度化的費用一同由微觀主體承擔，也可以向后累計，找適當的時機予以分化解的成本。

2、制度實施成本。改革的實施成本包括公眾的反對成本、協調成本、組織成本、試錯成本、監督執行成本等，這部分成本應具體問題具體分析，與改革主體直接相關的應內部化，與改革主體不直接相關的可以向外部轉移，剩下的由政府從制度變遷收益中予以開支，改革沒有成功的由政府完全承擔。一是交易成本。二是協調成本。三是試錯成本。四是組織實施的預期成本。五是制度設計成本。制度設計成本是在原有制度內醞釀、設計安排新制度應該花費的費用，這部分成本要在改革期間予以消化，這種消化也有兩種方式，一種方式是在舊制度的框架下消化，打入舊制度的廢棄成本中；另一種方式是在新制度建立后由新制度的收益一次性解決。制度設計成本不能向后推移累計，也不能由改革各主體分攤，更不能制度化。政府是制度設計成本的最終承擔者。

（二）制度變遷成本的分攤的一般分析

從上述二類六種制度變遷成本來看，前三種成本要么在改革初期予以分攤，要么予以制度化，要么向外轉移，只有第四種成本，即制度更替引起的制度利益轉換成本才有可能向后累計。改革決策者在非制度化的成本與制度化的成本逐步解決還是向后累計的搏弈上，一般傾向于后者。而后者在分攤方式也有多種選擇。制度變遷成本的分攤有多種方式，如制度化、向外轉嫁、向后累計，改革主體內部化。對于改革主體來講有向后累計或者制度化的偏好，對于改革客體則偏好向外轉移。

1、內部制度化。內部制度化就是制度變遷的成本由制度約束和規范對象來承擔，即由改革微觀主體來承擔，就是對制度變遷初尚未制度化的制度變遷成本重新用制度來規范，并由微觀主體來承擔。這種方式是一種較為常見的方式，因為經過一段時間，微觀主體已經有了一定的物質和心理承受能力，與改革初制度化相比，反對的程度較低，實施成本較低，是一種較理想的制度變遷累計成本的分攤方式。

2、外部制度化。外部內部化就是由政府自己來承擔，政府來承擔主要是通過財政政策或者金融政策予以解決。政府承擔就是的把相關制度的成本通過制度來規范，使成本分攤多元化（即全社會成員來負擔，因為政府的收入來自于納稅人，外部內部化也就是把成本社會化），減少制度相關微觀主體的負擔。

3、向外轉移。制度變遷累計成本向相關利益主體以外的人或者利益群體來承擔，這種方式必須是“內部人”與“外部人”有一定的利益聯系，“外部人”通過承擔一定的制度變遷累計成本能名極大的增進自身利益。這種制度變遷方式，如農業產業化，龍頭企業幫助建設基地、為農民提供服務，就屬于這種類型。

4、政府一次性予以劃轉。就是把過去累計的成本，完全由政府一次性承擔。如1998年糧食制度改革，各個糧食企業的虧損，掛帳停息就是由政府來承擔。這種方式解決要政府有比較大的承受能力。

5、契約交易：即以制度未來的潛在利潤換取制度累計成本。新制度的供給是因為有潛在利潤或者租金的誘因，對于無法分攤的制度變遷累計成本，決策者可以出售潛在利潤或者租金，來換取累計成本的化解。如農村公共品制度的累計成本就可以通過，出售公共品的潛在收益來分攤制度變遷成本。二、當前農業制度變遷成本的分攤方式障礙了新制度的供給

上一輪農業制度變遷成本主要是三種方式，一是制度化，由農民自己承擔；二是向后累計，由以后的制度收益來彌補；三是尚未制度化的成本，也通過各種各樣的政策或者地方“土政策”，轉由農民承擔。制度化的成本本身就構筑了成本內在化的累增機制，向后累計的制度成本已經達到了制度變遷的極值點（或者臨界點），非化解不可；尚未制度化的成本幾乎成了各級政府和村級組織轉嫁費用的“吸納器”。

（一）制度化的制度變遷成本已經不適應市場發展的需求

1、統籌提留合法性和計提標準、方法受置疑.一是統籌提留費用從理論上講，是土地集體所有權的經濟實現形式，即是地租，但是統籌提留中有些費用，如教育費附加，道路維護等費用，農民已經以稅收的形式向國家交納了，如果再以統籌提留的形式出現，就在實事上造成了重復納稅。二是統籌提留以上年農民人均純收入作為繳納基數，造成了農民之間的負擔不均衡。按照國家統計局農村社會經濟調查總隊的調查表明，1999年農村居民純收入進行五等分組（每組各占總戶數的20%）后發現，低收入戶、較低收入戶、中等收入戶、較高收入戶和高收入戶的負擔率分別為9.21%、6.59%、5.19%、4.03%和2.52%,呈現出收入越高負擔越低。三是基數確定不科學，鄉村為了保證支出，往往夸大農民收入，因此，農民統籌提留負擔遠遠要比國家統計局農調隊的要高。

2、傳統的政治制度運行成本由改革后的市場微觀主體承擔已難以承受。我國的改革是先經濟體制改革，再適時推進政治改革。但是二十多年來，農業經濟制度改革可以說在市場化的道路上走了一大步，但是我國的有關農業的政治制度除把農村這個名字改為鄉鎮外，其他的則很少變動。傳統的政治制度雖然沒有多大存在的必要，但是依然照樣運行，其龐大的運行成本，即鄉鎮機構的運轉費用全部由已經市場化的農民承擔。鄉鎮政權作為一級政府，雖然當初設計安排時所采取的的“實縣虛鄉”做法，但是目前實實在在是一級政府，廟雖然小，但是五臟俱全，人員比較多，大的鄉鎮200多人，少的鄉鎮也有70-80人。在我國各級政府中，只有鄉鎮這一級政府的經費是完全來源于農民，而且不是以稅收形式，而是以費的形式來征收。而農民所交納的農業稅、農林特產稅和屠宰稅是農民作為一個公民因生產經營應盡的義務，按理說農民已經完成了納稅義務，就不應該再承擔鄉鎮行政費用。但是這部分費用沒有留給鄉鎮，而是上交逐級留成，縣、地、省各得一部分，鄉鎮完成了工商各稅后只能得到所謂具有行政編制的不超過20個人的行政經費和人頭經費。大量的工作人員和鄉鎮站所則是靠向農民收費過日子。向農民征收經費的理由是鄉鎮是集體土地的所有者，理應征收“地租”。但是這里存在一個悖論：土地是鄉村集體所有，農民是集體的成員，是土地的實際所有者，鄉村只是一個所有權人，實際所有者農民就還得通過交統籌提留（即地租）來使用本應屬于自己的土地，而自己的土地所有權收益給人來享受。如果我們再討論，如果土地屬于村級所有（目前大部分的土地都屬于村集體），村是所有權的人，而鄉鎮是一級政府不是人，有什么理由還要收取類似地租的統籌費用呢。因此，既然國家已把鄉鎮定位于一級政府，而農民在交納稅收的情況下，就不應該再承擔鄉鎮的行政管理費用。

3、地權改革而導致失業、社會救濟救助和社會保障費用內部化。農業經濟體制改革后，把本應由國家承擔的如失業救濟、養老保險的各種社會保障支出全部由農民自己承擔，也就說農業經濟體制改革成本由農民自己承擔，而國家卻置身事外。國家要求的九年制義務教育，城市由國家財政負擔，而農村卻由農民自己掏腰包，并且還要農民領國家的一個義務制教育的“人情”。現在農村中小學生的費用開支是城市的2倍以上，而農民的收入還不到城市居民的一半，用較少的收入負擔較多的費用這本身就是一種社會的不公平。

第二輪土地延包農民并不熱心（土地增量制度變遷累增成本過高）。中央提出農民承包土地再延長30年后，并沒有象1978年的家庭聯產承包責任一樣歡呼鵲躍，農民不僅不想續簽合同，領取土地使用證，反而連現有的承包土地都不想要了，農民不要土地并不是農民很富有，也不是農民非農就業渠道增多了。農民現在還只是僅僅解決溫飽問題而已，土地仍然是農民生存和就業的最基本的手段。在這種情況下出現土地大量棄耕的現象，筆者認為是土地制度變遷成本累增過多所致。

（二）尚未制度化的成本農民已經不堪重負

1、“兩工”。農民社會（家庭之外）付出的一部分價值得不到承認，最典型的表現是農村還存在類似于古代徭役的義務工制度。當前，農民有相當大（家庭之外）一部分勞動得不到承認，最典型的表現是類似于古代徭役的義務工、積累工制度（農村簡稱“兩工”）。不僅“兩工”的價值不能實現，而且“兩工”制度還成了鄉鎮兩級平衡財政收支的調節器，成了加重農民負擔的載體。鄉鎮兩級在年初確定預算時，統籌提留與實際支出缺口的差額就在“兩工”上想辦法。國家政策明文規定，義務工和積累工有水利工程就收，沒有就不收，而且最多不超過30個。但是現在成了一項剛性收費，有無水利工程都要收取，幾乎成了農民負擔的“無底洞”。

2、農村公共生產費用。改革二十多年以來，由于國家應該承擔的農田基本建設投入比較少，從而導致農村基本建設年久失修，起不到應有的作用。在這種情況下，鄉村就代表國家向征收農田水利維修建設資金，從而使本應由國家承擔的費用由農民來承擔了，這是未制度化的成本。另外，由于水利設施的處久失修，就使得農村公共生產費用直線上升，加大了農民的生產經營成本。

（三）向后累計的成本已經達到了分攤臨界點。

1、糧食流通體制改革成本分攤方式極不合理，累計的成本也非化解不可。1998年國家為了甩掉糧食體制改革的財政包袱，繼續實行省長負責制，建立多級風險基金，把本由中央財政負責調控的責任轉由地方與中央共同負擔，而且以地方為主，向地方恩嫁負擔；而且規定1993-1998年的糧食虧損由地方在一定的年限內予以消化，把因國家政策造成的虧損轉嫁給地方，同時對沒有消化完的糧食虧損予以掛帳，從目前的政策走向來看，這個虧損也會由所謂的順價銷售最終由農民承擔。

2、龐大的教育達標費用及由此導致的鄉村兩債務。九十年代以來，教育部以政府的名義要求，鄉村兩級中小學校舍“達標”，每個鄉鎮至少都有200萬元左右，而這些最后也是通過各種途徑向農民轉嫁來予以化解的。這也是加重農民負擔的一個重要原因。三、創新農業制度變遷成本的分攤方式

（一）成本分攤的原則

1、受益原則，在相關主體之間合理分攤。因為前一輪制度變遷是誘致性制度變遷，變遷的成本基本上實現了創新主體（即農民）內部化了。這主要是考慮當時制度變遷的效率較高，農民承擔改革成本也不會影響其創新的積極性。但是當前農民在市場中處于劣勢地位，農民的處境比較艱難，如果創新成本全部由農民承擔，創新必然不會得到占大多數農民的擁護而導致創新失敗。因此，如果制度涉及到了多個受益主體，創新成本應在多個主體中均衡分攤。

2、分類原則。一方面，對過去累計的制度變遷成本，要下力解決，現在已經不能繼續向后推移了。可以由國家承擔一部分，向外轉移一部分，農民自己承擔一部分。另一方面新增制度變遷成本要根據受益原則和支農原則，予以制度化。

3、國家和非農產業為主的原則。如果只涉及農民本身，則國家要與農民共同分攤。時機成熟后要適時引導“以工補農”，把改革成本由農業內部向外轉移。

4、逐步消化原則。雖然農民已經有了一定的承受能力，但是對于二十多年累計的制度成本，也不能一下子完全分攤，要逐步分攤。

（二）農業制度變遷成本的具體分攤方式

1、改革農村公共產品籌集制度，實行投資主體多元化，減少農民的生產共同費用的分攤。公共產品籌集主體要多元化，不能完全由農民負擔。因為供給公共品是政府的一個重要職能。過去由農民自己承擔有其不得已的合理的一方面（國家的非農發展戰略）。但是面對農民負擔沉重，收入增長持續遞減的局面，而且目前已經進入了工業化中期，國家必須義不容辭的承擔起這一早就應承擔的職能。全國性的農業基礎設施工程國家要全額投資；區域的基礎工程可以由國家和地方共同負擔；區域性的小型水利設施，地方政府、鄉村社區和農民共同負擔。同時應積極引進外資，按照“誰引進，誰收費”，“誰投資，誰受益”的原則，大力興辦農村公共產品，通過公共產品投資主體的多元化，減輕鄉村社區興辦水利設施等基本建設的壓力，也就減少了農民的生產共同費用。

2、國家要支付農村的失業和社會救濟費用。目前由于我國仍然沒有考核農村的失業問題，農村過剩人口是通過“一個人的工三個人做”，即家庭承包責任制來予以強制內部化，國家根本不支付農民過剩勞動力（即實實在在的農村失業人口）任何費用。“五保戶”、烈軍屬開支等社會救濟、救助費和撫恤費用也是通過制度化由農民承擔。政府在社會救濟上把九億農民甩在一邊。這些既不符合社會公平的要求，國家也沒有盡到自己應盡的責任。現在中央提出休養生息也應考慮把這部分由農民支付的費用由國家承擔。

3、九年義務制教育的費用要外部制度化。九年義務制教育目前城鄉兩個樣，在城市九年制義務教育的費用完全由財政來負擔，而農村的九年制義務教育卻要自己掏腰包。因此從政策的公平性來講，這部分成本必須實行外部制度化，由政府負擔。另外，以前因為學校升級達標累計的制度變遷成本（債務），國家要視鄉鎮的財政狀況，予以適當支持或者補貼，因為這部分成本本身就應由國家支付。

4、糧食制度的累計成本。一是以前由于國家政策造成的制度變遷累計成本國家要一次性承擔，不能再通過賦與糧食企業壟斷經營的地位，再從農民身上解決，當然解決以前糧食制度變遷的累計成本要與糧食企業徹底與政府脫鉤一并解決，否則又陷入“頭痛醫痛，腳痛醫腳”的惡性循環。二是尚未制度化的農民支持保護成本要外部制度化。糧食新一輪制度變遷要把對糧農的支持保護作為制度創新的重中之重來解決，國家決不能認為糧食多了就想僥幸不支持成本，而在糧食出現問題時再通過提高糧食價格來刺激糧食生產。解決這一問題就是要把對糧食的支持保護費用外部制度化。外部制度要與農業生產經營的區域支持相結合。

5、農村土地制度變遷成本的分攤方式要適當調整。當前鄉村兩級債務沉重，主要來源于前一輪改革，制度化的費用（統籌提留）和非制度化的費用，如“兩工一金”（義務工、積累工和公益金）。雖然制度化的費用有一個數量上限（不超過農民上年收入的5%），但是由于基數是鄉鎮自己掌握的，這就不可避免的出現諸如提高農民收入基數，以增加制度內的收費，制度內的另外三種稅收（農業稅、牲豬屠宰稅和農業特產稅）分攤也不合理，農業稅折實計算時往往在價格上大作文章，市場價格高時就壓低折實價格。后兩種稅收據實征收變成了平均分攤。制度外的費用幾乎沒有標準，唯一的依據就是根據鄉鎮當年的財政預算收支“倒算”應征收的非制度內的費。最近在全國推廣的農村稅費改革，雖然統一了制度內的稅收并降低了相應的標準。但是制度外的收費仍留下了一個增加農民負擔的隱患，最好的方式還要予以制度化。對于前輪制度變遷累計的成本（即當前鄉鎮兩級的部分債務），國家要采取適當的予以剝離，該由國家承擔的國家必須承擔。