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1公共產品供給的內涵

按照市場經濟條件下公共財政的構架和我國國情來理解,從政府職能和公共財政滿足社會公共需要這一核心出發,公共產品應當涵蓋如下方面:①安全事業保障,如國防、治安等;②公共事業保障,如科教文衛等;③公益事業保障,如市政建設等;④監督調控保障,如政府的宏觀經濟調控。

按照上述理解,根據國民待遇原則的要求,政府對農村公共產品的供給,應當和城市一樣,除了安全事業、監督調控這兩項最基本的保障之外,最重要的保障應有如下方面:

1.1農村基礎設施建設農村基礎設施建設最能體現政府的公共服務職能,它的受益對象廣泛,關系到農民生產生活條件的改善、農業勞動生產率的提高、農業現代化的進程和新農村建設目標的實現,如水、電、路等。這類建設必須納入到農村公共產品供給的范疇。

1.2農業生產配套技術支撐體系建設它涵蓋了農業內部經營管理、新產品的開發、新工藝的采用、良種的培育和推廣、農機具的使用、農作物病蟲害防治、農業產業規劃與結構調整等一整套技術形成的有機整體。涉及到廣大的涉農行政事業單位,如農業主管部門、農業科研院所、農業技術推廣部門等。毫無疑問,按照現行行政管理體制,這類建設已經納入到公共產品的范疇。

1.3農村規劃服務建設根據現行行政管理體制,各級規劃部門均是政府的職能部門。但目前這些部門的服務職能還沒有完全向農村延伸,農村城鎮化、住宅規范化、生產、生活、中心集鎮的規劃與布局等急需規劃、經管部門的參與。

1.4農村教育文化醫療衛生事業建設農村教育文化醫療衛生服務網絡的建設,關系到農民群眾生產生活能力的改善、自身綜合素質的增強和思想道德境界的提高。建立適應農民群眾生產生活需要的、布局合理的各類學校、圖書館、衛生院,是解決農民群眾上學難、看病難問題的精神期盼。

1.5農村社會保障和扶貧體系建設農村人口的養老保障、最低生活保障、農村中因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的農戶的生活保障和扶貧救助,貧困地區農村人口的生存環境的改善,必須和城市同類問題一樣有賴國家財政的轉移支付來解決。

2當前農村公共產品供給的現狀

從當前農村公共產品供給的現狀來看,各級政府對農村的投資有所增加,農村基礎設施有所改善,農業生產和農村人居環境有所改觀。但長期積聚形成的農村公共產品的短缺不可能一下子得到解決。存在的問題主要體現在如下方面:

2.1政府對農村公共產品供給的定位不甚明確如科技文化衛生“三下鄉”、“科普之春”等類似活動,只有上級號召,有關部門才聞風而動,沒有長效機制。這折射出政府有關部門對農村公共產品供給的認識及定位上存在缺陷。按理,這本是這些部門的應盡職責,這和農民群眾生產生活息息相關,必須持之以恒地開展。

2.2政府對農村公共產品的供給與財政支出極不相稱從總量與增速上看,國家財政對農業的總支出由1950年的2.74億元增加到1997年的766.39億元,年均增長速度13.94%,同期國家財政對農業的基本建設支出由約3.84億元增加到159.78億元,年均增長速度僅為9.64%,財政對農業基本建設支出的平均增速低于對農業總支出平均增速4.30個百分點;同一時期國家財政支出總量由67.99億元增加到2613.98億元,年均增長速度為10.59%。財政對農業的基礎設施建設支出平均增速低于國家財政支出的平均增速0.95個百分點。運用Excel運算工具,前推周期7年的條件下,擬合財政支出曲線為y=54.60x,R2=0.9997財政的農業支出曲線為y=0.349x2-5.37x,R2=0.857財政的農業基礎設施建設支出曲線為乘冪式y=1.2336x1.0539,R2=0.7591。擬合曲線均有較高的置信度,由此可見,財政的農業支出政策效應對農村公共產品供給的短期改善是相當明顯的,從長期看,其它擾動因素的影響會抵消該政策效應。

2.3政府對農村公共產品的供給和城市相比存在巨大的反差國家財政對農村基礎設施建設支出、科教文衛支出的增幅大大低于對城市的同種支出增幅。如從1952年到1998年,全國城市醫療專業技術人員從22.50萬人增加到281.90萬人,年均增長35.98%,每萬人擁有的醫療專業技術人員從27.14人增加到91.57人,凈增加64.43人;而同期全國農村該指標僅從46.50萬人增加到160.50萬人,年均僅增長2.67%,每萬人擁有的醫療專業技術人員僅從9.35人增加到17.07人,僅凈增加7.72人。國家財政對農村社會保障支出的增幅亦大大低于對城市的同種支出增幅。如1987年,國家財政對全社會的社會福利費開支為9.04億元,農村僅占28.32%,而城市為71.68%;從1952到1987年,國家財政對全社會的社會福利費開支年均增長29.90%,而農村僅增長25.10%,低于城市4.80個百分點。從人均意義上看,農村則更低。

2.4政府對農村公共產品支出存在著巨大的地區差距如從2004年地區投資看,東部地區農村固定資產投資增長速度高于中、西部地區,東、中、西部地區分別為7866億元、2307億元和1276億元,分別比上年增長20%、16.10%和5.10%。東部地區農村固定資產投資額占全國的比重比上年提高1.50百分點,中部地區下降0.20個百分點,西部地區下降1.30個百分點[1]。

2.5政府對農村公共產品的投資從總量上看仍然無法滿足農村經濟社會發展的需要目前,全社會普遍關注的上學難、看病難、養老難問題在農村尤為突出,嚴重地影響著農村的和諧;假種子、假化肥、假農藥大行其道,嚴重侵害了農民利益;農產品銷售難、農民增收難、農村剩余勞動力轉移難嚴重困擾著農民。這些問題集中到一點,就是政府公共產品供給在農村的嚴重缺位。

3改善農村公共產品的供給機制構架

3.1決策民主、規劃科學、管理規范的規劃決策機制是改善農村公共產品供給的先導規劃是新農村建設的依據,也是新農村建設的龍頭。科學的規劃有助于防范新農村建設中出現的布局亂散、建設無序、設施匱乏、環境不良、浪費嚴重等問題。宏觀上,中央政府要科學制定長遠規劃,把新農村建設與推進工業化、城鎮化、信息化和農業現代化結合起來,進行統籌考慮和安排[2]。微觀上,地方政府要將新農村建設與村莊整治、道路修建、公益設施建設、村鎮建設規劃、農村人居環境的改善等結合起來。因此,從中央到地方,應建立統一調度,分級負責,分步實施,管理科學的多方參與特別是農民自己參與的民主規劃決策體系,這是新農村建設中公共產品有計劃、按步驟、分階段穩健供給的先導。

3.2政府主導、投資多元、設計科學的投資機制是新農村建設中公共產品供給改善的保證新農村建設特別是其公共事業建設和公益事業建設,需要數額龐大的建設資金。新農村建設的主體是農民,但其公共產品的投資主體絕對不是農民。農村的道路、通訊、能源、用電用水、公共衛生和活動場所、垃圾糞便的無害化處理工程的建設,教育、衛生、文化、體育等事業的發展,普遍屬于公共產品,缺乏市場盈利性,需要政府投資。要建立起政府投資為主,企業、社會民間、農民個人投資為輔的多元化的投資機制。如新興工業化國家韓國1971-1984年新村運動期間投入的財物總量年平均達5177億韓元,其中政府投入占57%,居民分擔11%,其余32%由民間團體和公司承擔。按投資項目分類計算,農村生產基礎建設占22.20%[3]。據研究,目前我國在落實兩個反哺的過程中,其三類資金來源按2004年有關統計資料測算,國有企業利潤分紅大約年600億元,生態建設基金大約年886億元,中央財政用于三農的財政性資金2626億元,約占資金來源64%的財政性資金則需通過中央政府、省級政府提供政策、資金、技術和制度創新。要確保財政反哺資金的到位,需要解決財政“反哺”縣鄉政府這一約束條件,宏觀決策上要平衡運用“多予,少取,放活”政策,繼續搞好種糧補貼、購買大型農機具補貼等,建立反哺信息有效傳輸渠道,增強社會監督,確保資金到位,專款專用[4]。

3.3高效優質、及時準確、面向公眾的服務機制是新農村建設中公共產品供給改善的基礎中央財政要加大財政對中西部地區農村的轉移支付力度,大力發展農村公共事業。首先,要將農村公共事業資源的整合與新農村建設的規劃結合起來。農民住宅生活區要適當集中,合理布局,以便農民群眾能享受到來自衛生院、學校、文化站、農技推廣站等農村公共事業部門的便捷服務。其次,要加大對農村公共事業部門的硬件建設,改善其服務設施。如中小學校危房改造、鄉級衛生院住院部建設、鄉鎮農業技術推廣站建設、學校電腦、醫院檢測設施的添置等。再次,要不斷完善各種惠農政策的供給和落實機制。如鞏固新型合作醫療制度的試點成果,擴大其覆蓋面,加快試點經驗的推廣;保持農村“兩免一補”政策的長效性,重點普及和鞏固擴大農村九年義務教育成果,調整改革農村教育結構,大力發展農村職業技術教育,“兩免一補”不能僅僅局限在義務教育領域,要向農村的農業職業技術教育延伸,使農村的職業技術學校真正成為培養新型農民的搖籃。德國“巴伐利亞試驗”在學校推行“雙元制”教學,使學生既學文化知識,又學實用技術的作法值得借鑒。最后,要探索適應新農村建設要求的新型農村公共事業服務體系的改革之路。要加快實施廣播電視領域的“村村通”工程,使科技服務和科技扶貧開發工作緊密結合起來,實現科技推廣成效和專業技術人員績效的掛鉤。

3.4資金雄厚、覆蓋全面、運作規范的幫扶保障機制是新農村建設中公共產品改善的焦點從政府公共服務角度看:一要按照社會統籌和個人賬戶相結合的要求,將全體農村人口納入養老保險的范圍,通過中央投入,省、市、縣財政配套和農民個人投入按比例解決其資金來源,同時政府社保部門的服務要相應向農村延伸;二要將解決農村鰥寡孤獨、因病因殘喪失勞動能力人口的生活問題納入政府特種保障的范圍,各級民政部門要摸清底細,提出救助標準和辦法,各級財政部門要撥付專項資金予以解決;三要解決好農村中失地農民的最低生活保障,政府除了合理確定低保標準,給予適當生活補助外,對有勞動能力者應通過勞務輸出部門優先引導其外出務工;四對因病因災等造成家庭生活常年困難的農戶,扶貧、民政和涉農部門應及時給予救助,并通過各種措施幫助其開展生產自救,走出困境。

參考文獻

[1]2004—2005年中國農村經濟形勢分析與預測[M],社科文獻出版社

[2]李炳坤.扎實穩步推進社會主義新農村建設[J],中國農村經濟.2005、11

[3]李水山,韓國新村運動30年[J],中國國情國力,2006,3

[4]朱四海、熊本國.工業反哺農業實現機制芻議[J],

論文關鍵詞新農村公共產品供給機制構架

論文摘要文章界定了農村公共產品的內涵,分析了其在農村供給的現狀,探討了完善農村公共產品供給機制的構架。