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1.貧困地區農村社會救助制度實施及存在的主要問題

1.1貧困地區農村社會救助制度實施的現狀。

1.1.1農村“五保戶”供養制度。20世紀50年代,我國開始建立“五保”供養制度,這是農村社會救助的一項重要制度。1994年,國務院頒發了《農村“五保”供養工作條例》,對農村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實行保吃、保穿、保住、保醫、保葬的“五保”供養制度。為解決部分生活不能自理的“五保”老人的照料問題,許多貧困地區相繼興辦敬老院,將這些人員集中供養,并逐步發展成為“五保”供養的一種重要形式。目前我國貧困地區農村仍還有約2000萬老齡人口,按照這一實際需求狀況,“五保”供養遠沒有滿足貧困地區農村實際需要。

1.1.2農村特困戶救助制度。農村特困戶主要是指因病和因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨以及災害等造成的家庭生活常年困難的農戶。在現有國情國力的限制下,完全依靠地方政府的財力推行最低生活保障制度顯然還不可能。為此,2003年,國家民政部通過對農村困難群體的調查研究,制定了對生活極度困難、自救能力很差的農村特困戶的救濟辦法。主要做法是對不救不活的農村特困戶發放《農村特困戶救助證》,實行定期定量救濟。

1.1.3臨時救濟措施。臨時救濟的主要對象是不符合“五保”供養條件和農村特困戶救濟標準、生活水平略高于特困戶的一般貧困戶。這類貧困戶有一定勞動能力、生活來源，其生活水平處于最低生活保障的邊緣地帶,一旦受到饑荒、疾病、意外傷害等影響,就很容易陷入貧困境地。對于這部分貧困戶,一些貧困地區的地方政府采取了臨時救濟的方式。臨時救濟一般都采取不定期的多種多樣的扶貧幫困措施,如年節來臨時給予生活補助或不定期地給予生活物品救助等。

1.1.4災害救助制度。災害救助對象是突然遭受災害侵襲的農戶。早在1950年初期,國務院就提出了“生產自救,節約度荒,群眾互助,以工代賑,并輔之以必要的救濟”的救災方針;1983年,救災工作思路又充實為“依靠群眾,依靠集體,生產自救,互助互濟,輔之以國家必要的救濟和扶持”,并強調群眾自救與國家救濟相結合;到了上世紀90年代初,為探索救災管理機制,國家民政部還提出了救災工作分級管理,救災資金分級負擔的理念。明確救災工作的四級響應規程。救災資金則由中央安排特大自然災害補助費,加上地方予以配套投入的資金,每年約在20~40億元左右,其中，70%以上用在貧困地區。

1.1.5最低生活保障制度。最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的貧困人口而建立的一種社會救濟制度。1994年以來,為了解決農村困難群眾生活問題,國家民政部門進行了建立農村最低生活保障制度的試點探索。目前,有6個省(市)建立了城鄉一體的低保制度,被納入對象的人數為407萬人。但在各貧困地區極不平衡,有的貧困縣才幾十個人,有名無實;有的貧困縣標準很低,每年僅有幾十元,并不能保障按時發放。

1.1.6扶貧政策。我國從上世紀80年代開始實施大規模的扶貧攻堅計劃(簡稱“八七扶貧計劃”)。起初只側重生產性扶貧,直到上世紀90年代后,扶貧政策才調整為全方位的扶貧,即注重提高貧困人口生產自救能力與給予貧困人口最低生活保障的救濟。以“造血”為目標的扶貧政策顯然產生了巨大效應,貧困人口從2.5億人下降到現在的2300多萬人就是證明。但是,扶貧不能替代救濟政策也是顯而易見的,對于農村“五保戶”和因病因殘喪失勞動力、鰥寡孤獨、因災害等造成家庭生活常年困難的特困人口,還是只能采取救濟政策。

1.2貧困地區農村社會救助制度實施存在的主要問題。

1.2.1救助范圍有限,救助標準偏低。首先,我國社會救助的范圍十分有限。據有關專家預測,我國貧困地區農村每年因各種因素導致貧困而需要得到社會救助的對象近2億人,而實際能得到社會救助的人員不足應救助對象的1/3。究其原因,一是在實際工作中,不合理的無勞動能力、無法定贍養人的限制條件，使許多有實際困難的農戶成為基層政府不管的對象。二是救助制度的透明度低,不少遭遇特大困難的人員或家庭,不知道從何種途徑尋求救助,而面向農村的社會救助更是一直處于似有似無的狀態。其次,我國的救助標準太低。近年來,雖然社會救助經費有所增加,救助標準也有所提高,但救助標準太低的狀況并沒有得到根本改變。其原因主要是籌資渠道狹窄,經費不足。資金來源僅限于政府撥款,數額十分有限。

1.2.2資金來源無保證,數額不穩定。絕大部分農村集體財政能力弱,集體積累少,用以社會救助的資金十分有限。社會救助往往是錢多多補,錢少少補,無錢不補,致使許多貧困戶、“五保戶”得不到及時救助,陷入貧困的惡性循環之中。加之土地保障的功能不斷弱化,單純地依靠土地,農民很難在短期內脫貧致富,因而急需將他們納入到國家的社會保障體系之中。

1.2.3社會救助法制化建設嚴重滯后。我國農村社會救助長期處于一種無法律可依、無程序可循的無序狀態,導致農村社會救助實踐中明顯存在一些問題:一是救助對象和救助標準的隨意性。二是在具體程序上,缺乏一套規范的操作程序。三是在社會救助管理中,政出多門,表現出多龍治水的管理格局，而又沒有管理好。

2．確立新型農村社會救助制度的新理念及完善的主要方面

2.1政府是農村社會救助的主體。必須明確政府是農村社會救助的主體，即政府是貧困地區農村社會救助義不容辭的責任人。這是由國家的職責所決定的。國家作為社會的管理者,其社會職能要求國家必須以緩和社會矛盾、謀求社會安定、保障社會成員生存權利、增進社會福利為己任。隨著社會的發展,國家角色由“守夜人”向“福利國家”轉變,國家除了維護社會秩序和國家安全之外,還要實現一個福利目標,即通過對國民收入的再分配,最終使公民的基本需求得到滿足。從現實實踐看,這是由我國的國情所決定的。我國現在正處于并將長期處于社會主義初級階段,現實中存在著龐大的需要救助的群體,而民間及農村合作組織又不具備籌集滿足此項需求的財源能力。從理論和實踐看,政府應當是社會救助的主要責任人。

2.2實行“低水平”、“廣覆蓋”原則。首先,農村貧困地區社會救助水準應實行“低水平”原則。這是由我國現階段生產力發展水平和國力所決定,也是建立行之有效的新型農村社會救助制度所要求。傳統農村社會救助的“超低水平”已嚴重脫離當地現實生產力發展水平和人民群眾生活水平的客觀實際,起不到保障農村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。而新型農村社會救助的“低水平”不僅符合現實生產力發展水平和人民群眾生活水平的客觀實際,而且與時俱進,不斷適時地調整救助水準,真正起到了保障農村村民基本生活、維持最低生活水平的作用。其次,還應實行社會救助的“廣覆蓋”原則。這是由社會救助的基本原理公平性的要求和我國建立城鄉統一的市場經濟體制和構筑統一的勞動力市場的客觀要求所決定的。“廣覆蓋”的目的是為了更好地保證全體農村困難群眾的最低生活水平,穩定社會秩序。從社會的公平性看,我國社會保障制度改革的目標也是要覆蓋農村全體勞動者。

2.3整合社會資源,積極開發民間救助。傳統的政府單一救助模式,隨著市場化經濟體制改革的展開,日顯其弊端,也越來越不適應社會經濟發展的需要。面對我國現實存在的龐大的需要救助的群體,社會救助需求巨大,而政府財力有限,不可能包攬所有的救助資金,基于此,在我國社會救助的主體結構中,政府固然是第一責任主體,但僅靠政府這一單一主體織就社會救助的安全網是絕對不夠的。特別是我國具有扶危助困的優良傳統,樂善好施,民間力量在社會救助中一直發揮著重要作用。因此,我們有義務將這種優良傳統承續下去,在強調政府在社會救助中的主導地位的同時,充分調動民間救助的積極性,動員民間財力投入社會救助。

2.4完善“五保戶”生活供養制度。農村“五保戶”是農村養老問題的難點,特別是在貧困地區,“五保戶”的生活保障和養老問題,已經成為一個難點。因此,必須改革和完善貧困地區農村“五保”生活供養制度。改革的辦法是:將各鄉鎮的“五保”老人進行普遍的調查登記,建立“五保”服務登記卡,實行計算機網絡管理。凡愿意去敬老院的,實行集中供養,不愿去的可由政府分散供養。國家每年撥出一定數額的專用經費,地方政府、鄉鎮政府、村集體再從統籌經費中撥出一定數額的經費,由鄉政府統一管理,專款專用,徹底解決“五保”老人的養老問題。

2.5完善貧困地區貧困人口的扶貧制度。我國已實施的扶貧制度,通過20多年來艱苦不懈的努力,全國的貧困人口由原來的2.5億逐漸下降到現在的2300多萬。但在一些貧困地區,由于各種原因已經脫貧的農民又有重新返貧的現象出現。為了從根本上解決貧困人口的基本生活保障,必須建立貧困地區扶貧制度。一方面,對貧困地區實行大扶貧,即國家從政策、資金、物資上給予傾斜,重點扶持,使其整體上早日脫貧;另一方面,對貧困地區的貧困戶實行小扶貧,即政府從物資、技術、信息、勞務輸出等方面給予幫助、引導,在貸款上給予優惠,使他們早日致富。同時,社會各界每年定期為貧困地區和貧困人口捐獻衣物、被褥和一定數額的現金,為扶貧事業獻愛心。這在今后一二十年之內,都將是貧困地區農村社會保障制度實施過程中的一項不可缺少的重要內容。

2.6建立和完善互助性社會救助機制。一是要建立社會幫扶制度。社會幫扶制度是指由政府統一組織,動員社會各界共同參與,扶持幫助農村貧困家庭發展生產、擺脫貧困的救助形式。幫扶的內容則根據貧困戶的實際情況確定,即需要什么,就幫什么。當然,幫扶可以采取多種形式。一方面,應在城市與農村、富裕地區與貧困地區之間建立穩定的對口支援、協作關系,省級黨委、政府要定期檢查監督;另一方面,應以農村社區為依托,開展濟貧幫困的互助活動,動員社會各方面的力量共同解決貧困問題。二是要逐步建立和完善社會捐贈機制。這是募集社會救助資金的重要渠道。應逐步建立與完善集中性和經常性捐贈相結合的社會捐贈制度。開展集中性捐贈,一般是在特大自然災害發生時進行,平常之年,可以開展經常性捐贈,應建立自上而下的社會捐贈網絡,在基層社區合理分布捐贈站點,以保證捐贈經常化的正常開展。

2.7完善農村醫療救助制度。到目前為止,全國基本建立了以大病統籌為主的農村醫療救助制度,其救助對象僅限于農村“五保”供養的農民、農村低保的家庭、重點優撫對象和基本喪失勞動能力的殘疾人員,重點解決農民因傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、因病返貧問題。因此,貧困地區在實施大病統籌的同時,應加大對困難、弱勢群體的幫扶力度,設立醫療救助專項基金,對上述人員及個別發生大額醫療費用,嚴重影響其基本生活的參保對象實施除大病統籌外的醫療救助。從目前的情況看,建立貧困地區醫療救助制度是解決貧困地區農民因病致貧、因病返貧的重要社會救助內容。

參考文獻

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摘要：當前,貧困地區農村社會救助制度實施中還存在一些突出的問題。因此,本文提出了確立新型農村社會救助制度的新理念及完善的主要方面：應以政府為主導,社會互助為補充,實現低水平、廣覆蓋的原則,并以貧困性救助、疾病性救助、社會互助為主要內容。

關鍵詞：貧困地區農村社會救助社會保障