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[摘要]隨著2008年中國南方雪災及四川地震的發生，各界對巨災保險這個風險管理手段的渴望也越加迫切。本文通過對巨災風險公共性的分析，提出了我國在政府主導下建立以政策性巨災保險公司為中心，以再保險和發行巨災債券為風險分散手段，以多樣化的政府救濟為補充措施的巨災保險體系發展模式。

[關鍵詞]巨災風險，公共性，供給模式，制度建設

一、巨災風險的公共性分析

公共產品的經典定義由薩繆爾森于1954年在《公共支出純理論》一文中提出。在該文中，薩繆爾森指出，“集體消費產品是指這樣一種產品，每個人對這種產品的消費都不會導致其他人對該產品消費的減少”。從理論上來說，界定一種產品或服務是否為公共產品，要看其是否具備兩個特征：非排他性和消費的非競爭性。所謂非排他性是指只要有人提供了公共產品，不論其意愿如何都不能排除其他人對該產品的消費。若想排除其他人從公共產品的提供中受益，或者在技術上是不可行或極其困難的，或者排除的成本過于昂貴而缺乏可行性。所謂消費的非競爭性是指某物品在增加一個消費者時，邊際成本為零，即在公共產品數量一定的情況下，將其多分配給一個消費者的邊際成本為零。這并不意味著多提供一單位公共產品的邊際成本也為零，在這種情況下，多提供一單位的公共產品的邊際成本同其他產品一樣是正的，因為公共產品的提供同樣耗費了有限的資源。

依據以上兩個標準，社會產品可以區分為三大類，即私人產品、公共產品與準公共產品。私人產品是指消費者支付了一定的費用就取得其所有權，并具有排斥他人消費的物品與服務。公共產品是指由政府免費或低費用提供給消費者所使用的物品與服務。準公共產品是指公共性與私有性兩者兼備，介于公共產品與私人產品之間的物品與服務。

應指出，從嚴格意義上來說，上述兩個特征的規定不是絕對的，它們都有賴于技術條件和具體環境。在確定一種物品是否為公共產品時，必須考慮受益者人數及能否將這些受益者排除在該物品的享用之外。當受益者人數眾多且排除任何一個受益者在技術上不可行時，該物品就可視為公共產品。具體講包含三層含義：一是任何人都不可能不讓別人消費它，即使有些人有心獨占對它的消費，但在技術上是不可行的或成本過高得不償失；二是任何人自己都不得不消費它，即使有些人可能不情愿，但卻無法對它加以拒絕；三是任何人都可以恰好消費相同的數量。

劉詩白把社會主義市場經濟中的公共品及其生產特征歸為：(1)產品具有滿足共同需要，特別是社會公共需要的性質；(2)在生產與提供中發揮機構、團體，特別是政府的職能和依靠財政資金；(3)動員社會力量，充分運用市場機制；(4)實行公共參與決策。同時，他認為公共產品是一種超越市場決定但又利用了市場力量的生產機制，是社會主義市場經濟體制下國民經濟的重要組成部分，它既彌補在滿足公共需要上的市場失靈，又能促進私人產品生產的發展。

以上的理論為分析巨災風險的屬性提供了理論基礎。首先，巨災風險是一個只能帶來負效用的產品，其供給主體是大自然，消費主體是社會各群體。巨災風險的供給具有不可抗拒性，社會對其消費具有強制性。盡管社會對巨災風險唯恐避之而不及，但往往對其發生又束手無策，人們只能采取措施減少由于巨災風險而產生的負效用，但不能消除它的供給。因此，巨災風險的供給與需求既不存在排他性又不存在競爭性。其次，巨災風險所產生的影響巨大、覆蓋面很廣。如1998年洪水造成我國共有29個省(自治區、直轄市)遭受了不同程度的洪澇災害，據統計，農田受災面積2229萬公頃(3.34億畝)，成災面積1378萬公頃(2.07億畝)，直接經濟損失2551億元；2008年初發生的我國南方大面積冰凍災害，據民政部估計直接經濟損失約1516億元，全國Z1個省(自治區、直轄市)受到不同程度的影響，造成交通、電力等眾多行業的重大損失。因此，不論從經濟的角度還是從社會的角度，巨災風險都是一種公共產品，而巨災風險管理和巨災保險也因此具有很強的公共性。

二、巨災保險發展模式分析

巨災保險作為非工程性風險管理的重要手段，它具有公共性的特點。那么公共產品應由政府提供還是私人提供呢?從休謨、斯密、到庇古、薩繆爾森等，一個基本的分析框架就是公共產品必須由國家提供，原因在于市場提供沒有效率。凱恩斯主義者也認為，公共產品的非排他性和非競爭性特征，決定了通過市場方式提供是不可能的或者成本是高昂的，并且在規模經濟上缺乏效率。但從二十世紀70年代以來，一些主張自由主義的經濟學家開始否認政府作為公共產品唯一供給者的合理性。如德姆塞茨以及科斯等人認為政府作為一種制度安排，如同市場制度一樣，屬于內生變量，其自身的運行以及向公眾提供公共產品同樣存在交易成本問題。一方面，由于政府系統缺乏明確的績效評估制度，其成本和效率較私人部門難以測量。另一方面，官員也是理性的“經濟人”，公共產品的政府供給中也難免存在特殊利益集團的“尋租”現象。因此，政府提供公共產品容易導致種種“政策失敗”，其交易成本甚至比市場制度昂貴，相反，如果加強競爭將會提高政府的效率，使資源得到充分利用。

雖然公共產品供給理論上存在著重大的爭議，但政府作為公共產品供給主體，無論在歷史上還是在現在都占據了重要的、主導性的地位。分析原因主要有兩個方面：首先，從公共產品的特征角度而言，公共產品，尤其是普適性強的公共產品，一般具有成本高、規模大、周期長、收益低等特點；對于這類公共產品的供給，市場機制出現失靈，不易將免費搭車者排除在外，難以滿足成本——收益對稱的市場激勵原則，因此，私人企業沒有激勵或者沒有能力來投身于公共產品供給活動。其次，從政府的特征角度而言，政府具有強制性和普遍性，即擁有巨大的“暴力潛能”和動員大量社會資源的能力，同時具有廣泛的社會代表性，因此，有能力、有條件來從事具有非排他性、非競爭性和具有規模經濟優勢的非盈利公共產品的供給活動。

基于這種理論的支撐，考察世界各主要國家，其巨災保險的運行無處不存在著政府的影子，而且，在巨災保險的制度建設中政府功能往往起著重要的主導作用。許多國家通過立法程序將巨災保險以法律形式明確，規定部分巨災風險必須進行強制保險，當強制保險和其他輔助補償方式仍不足以賠償所有的巨災損失時，政府有競任和義務承擔不足部分的巨災賠償責任。如挪威法律規定山體滑坡、洪水、暴風雨、地震和火山爆發等五種自然災害作為財產保險的擴展責任，屬于強制保險，其保費附加在所有售出的火險保單之中。日本巨災保險體系也是在政府主導和政府財政支持下運行的。日本政府于1966年頒布地震保險法，要求住宅必須對地震、火山爆發、海嘯等自然災害投保，并逐步建立政府和商業保險公司共同合作的地震保險制度。美國部分州實行強制性的洪水保險。土耳其政府也通過立法，要求所有登記的城市住宅必須投保強制性地震保險，并建立國家巨災準備金，以降低巨災導致的政府財務風險。

自1979年起，我國逐步恢復國內保險業務。1980—1995年期間，我國企事業單位的財產保險、機動車輛保險、船舶保險、貨物運輸保險的責任范圍均包含了洪水、地震等巨災風險，同時，居民家庭財產保險的保障范圍中包括了各類巨災風險。但從1995年開始，我國保險行業監督管理機構從控制和防范保險公司經營風險的角度出發，要求保險公司停辦地震保險，因此，我國保險業提供的各類企業財產保險和家庭財產保險中均將地震風險列為除外責任。盡管目前國內商業保險公司將部分巨災事故列為保險責任，但是由于面向的范圍較窄，還不足以發揮巨災保險的功能和作用。因此，在我國巨災保險體系的建設中，政府既不參與也不干預，完全依賴各個保險公司的意愿經營。隨著2008年中國南方雪災和四川大地震的發生，凸顯出了我國巨災保險制度的缺失，也凸顯了政府在巨災保險體系建設中的缺位。因此，我國建立政府主導下的巨災保險體系就顯得格外迫切。

三、我國基于政府主導的巨災保險體系建設

(一)分區域建立政策性巨災保險公司

保險是建立在大數定律基礎上的風險分散的重要手段。保險費率的厘定、保險產品的推出必須建立在大量相關數據基礎上。巨災風險也一樣。而我國的商業保險公司因經營巨災風險的時間很短、面很窄，積累的數據根本不能滿足這種統計的需要。但政府擁有這種資源，能將分散在各個職能部門的資源和數據加以整合、統計、分析，對我國各個地區的巨災發生情況作出翔實的調查，形成查詢方便快捷、資料完備的數據庫，為巨災保險產品的推出和費率的厘定奠定堅實的基礎。同時，政府可以將有限的人力、物力和財力加以集中，投入到專門的政策性巨災保險公司，使其能高效快速地運營和發展壯大。再者，巨災風險的發生影響面廣、損失巨大，而我國商業保險市場和商業保險公司的發展尚不成熟，普遍存在償付能力不足的問題，如果將巨災保險的經營分散到眾多的商業保險公司，則既不利于償付能力和道德風險的監管，又不利于災后快速、合理、充分的理賠。因此，不論從經營巨災風險的基礎條件，還是從巨災保險業務的監管上，政策性巨災保險公司都是適合我國目前國情的一種最優選擇。應由政府扶持建立數個政策性的巨災保險公司，將目前商業保險公司正在經營的巨災保險方面的業務剝離出來交給其專門經營，在經營比較成熟后再完全轉向商業化操作。

巨災保險作為一種產品，保險公司在開發之前一定要有一整套的競爭策略，而首先考慮的就是目標市場的確定，只有確定了目標市場才能根據這一特定市場進行差別化、個性化的產品設計與開發。由于我國幅員遼闊，地區之間存在著多方面的差異。首先，由于我國國土面積大，東西南北各個地域的氣候差異大，各種災害的發生頻率和損失程度也存在著很大的差異，這就為設計出能吸引廣泛巨災保險投保人興趣的產品造成了較大難度。如果不能吸引到足夠多的投保人，則巨災保險產品就失去了可操作性。其次，就是同一風險在不同的地區也會造成差異很大的危害，譬如Z008年發生的雪災，其對南方和北方造成的危害程度相差懸殊。再者，由于各個地區的經濟發展不平衡，企業的經營收入和家庭的純貨幣收入也大不相同，單位區域內的保險價值也不盡相同。因此，不能用一張綜合性保單將所有的巨災風險都涵蓋其中，不能使用一個全國統一的保單和統一的費率，而應根據氣象地理特征和經濟發展水平將全國劃分為不同的風險區域，再針對該區域的具體情況推出巨災保險產品、厘定產品費率。因此，政策性巨災保險公司通過這種差異化的目標經營戰略，可以滿足不同區位和不同經濟水平的客戶要求，能極大地刺激社會對巨災保險的需求。

(二)大力拓展再保險市場

最為重要的一點，就是要通過再保險在地域上分散風險、擴大承保能力、穩定經營成果。通過再保險，一方面可以將大數定律應用到更廣泛的區域內，在全球范圍內聚集風險單位，從而使在局部區域內不可保的風險成為可保風險或準可保風險，另一方面可以將巨額風險分散給其他的保險人，從而由眾多保險人來共同承擔風險。1985年墨西哥大地震、1988年吉爾伯特颶風最后賠償責任的98%都是由再保險公司承擔的。而1992年美國的安德魯颶風和1990年歐洲冬季狂風災害賠償責任的50%以上是由再保險公司承擔的。在“9·11”恐怖事件所造成的損失中，60%—70籠的賠償由全球再保險市場承擔。

但從我國再保險的供給看，中國再保險市場規模小，承擔風險特別是巨災風險的能力十分有限。與國際再保險市場和國際再保險公司相比，中國再保險市場和中國再保險公司的整體規模和實力都大為遜色。中國的商業再保險市場是世界上最小的市場之一，它僅占全球市場份額的0.1%。目前我國境內可以參與再保險的承保能力為6億美元，其中90%以上還需要用于非巨災風險的一般保險業務的再保險和人身再保險業務。即使全部用于巨災承保，對于動輒幾十億，甚至上百億美元的巨災損失，承保能力也非常脆弱。因此，政府在建立政策性巨災保險公司后，大力拓展再保險市場，將風險進一步大范圍地分散是發展巨災保險的迫切任務。

(三)引入巨災風險債券

巨災風險債券又稱為自然風險債券或保險連結型債券，它以高收益的債券將巨災風險證券化，把保險公司的風險轉移到資本市場，達到風險分散的目的。保險公司通過設立一個特殊目的再保險公司(SPR)來發行巨災債券。巨災債券發行后，未來債券本金與債息是否償還，完全依據“觸發事件”是否發生。債券的償還是附有條件的，一般在債券合同中規定，如果在約定期限內發生“觸發”，那么債券持有人將損失部分或全部的本金或利息收入，而作為發行債券的保險公司將獲得一筆相應的資金，作為保險理賠的基礎。如果在期限內沒有發生“觸發事件”，保險公司將返還投資者的全部本金，另外還要支付較高的投資回報，作為使用其資金以及承擔保險風險的補償。

美國保險業的成功實踐證明，保險業能夠將巨災風險轉移到資本市場中，這使保險公司有能力承保巨災風險，同時它也為資本市場上眾多的投資者提供了新的投資品。可以預見，隨著全球經濟一體化的發展，保險市場和資本市場的進一步融合，巨災風險證券化的潛能將被進一步釋放，從而達到最大限度地降低成本的目的。具體來說，保險公司將專門負責承保巨災風險并將風險按損失程度不同劃分幾類，然后由投資銀行將各類巨災風險證券化，組成不同產品投放于資本市場，最后完全由市場中的投資者承擔風險，這樣就會在最大范圍內分散風險。

發展巨災債券可以充分發揮保險市場和資本市場的作用，尤其是資本市場“蓄水池”的作用，可以將巨災風險在資本市場上進一步消化。同時，對于資本市場來說，巨災債券為之帶來了更多的投資選擇，因為巨災風險的發生與否同資本市場的回報率基本上不存在相關關系，將巨災債券引入非完全市場，可以提高市場效率，投資人可以根據自己的投資目標和偏好，構筑成本更低、風險更小的資產組合，這樣投資于巨災債券就能為投資組合帶來分散風險的作用。因為在一般的投資組合中，任何一種證券都無法分散金融市場的系統性風險，但是巨災債券卻可以，同時它為投資者帶來了與風險相匹配的高回報率。這樣，重大的風險累積就在保險公司和金融市場間得到了重新優化配置。

(四)實施多樣化的救濟方式

政策性巨災保險公司雖然具備政策性的一面，但也同時具備商業性的一面。面對我國巨災風險造成的巨大損失，巨災保險的承擔能力有限，其并不能完全補償社會各主體的經濟損失。這種巨災風險融資的缺口，還需要政府救濟的補充。長期以來，我國對巨災風險損失都采用以國家財政為主導的救濟，但政府財政僅僅是最低限度地提供災后救濟，而且，救濟手段單一，存在很多弊端。主要表現為：第一，政府救濟金額很小，惠及面較窄，相對于損失巨大、受災面很廣的巨災損失如杯水車薪；第二，滋生了人們對政府的依賴，削弱了防災減損的動機，同時容易產生道德風險；第三，對巨災保險產生“擠出效應”，降低了社會對巨災保險的需求欲望。

因此，本文認為，政府要改變以往單一的救濟方式，實施多種救濟手段。一是直接的資金救濟，對遭受到毀滅性打擊的家庭和企業，雖然參加了巨災保險，但保險補償遠不能使其恢復生活和生產，這種情況下政府再提供部分資金，救助家庭于危難之中，幫助企業于破產之境。二是提供優惠貸款，對部分受損較嚴重的家庭或國家扶持的重要企業，或沒有得到巨災保險保障的對象，政府可以考慮提供一定額度的優惠貸款。如美國聯邦政府從1954年開始實施洪水巨災保險優惠貸款計劃，該計劃從1966年起獲得了推廣，使眾多的受災家庭和企業獲得了資金支持，起到了積極的經濟和社會作用。三是提供保費補貼，基于我國國民的保險意識不強，且很多人確實負擔不起巨災保險費用，政府應在不降低實際巨災保險費率的情況下，根據本身財力向弱勢群體提供巨災保險保費補貼，以提高巨災保險的購買力。

四、結語

巨災風險受災面廣、造成的經濟損失重大，而巨災保險作為巨災風險管理的一個重要方法，在我國還比較陌生。在我國還不太成熟的保險土壤里，還不能通過純粹商業化的途徑實現巨災保險的功能。因此，對巨災風險管理體系和對巨災損失融資體系的建設必須在政府的主導下展開，只有借助政府強大的管理功能、雄厚的資金實力和較高的信用保障才能推動我國巨災保險體系快速健康地發展。因此，本文主張通過政府的介入，設立數個政策性的保險公司，對全國的巨災風險進行集中管理和經營；再通過大力發展再保險和引入巨災債券，將巨災風險在國內外更廣的范圍進行分散，并以多樣化的政府救濟方式為補充手段。最終形成一個由巨災保險公司、再保險公司、政府、個人和投資者共同分擔的巨災保險體系。