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2012年3月18日國務院下發通知批轉發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》提出，要深化金融體制改革，積極培育面向小型微型企業和三農的小型金融機構。近年來，在金融監管部門大力推動下，村鎮銀行、社區銀行、小貸公司、擔保公司等新型小微金融機構迅速發展，黨中央、國務院也高度重視培育小型金融組織和機構。在市場經濟體制下如何發揮小型金融機構在支持實體經濟、建立多層次的農村金融服務體系中的作用，是值得研究的。同時在發展和完善小型金融機構過程中，因為小型金融機構發展處于初步和完善階段所以需要及時完善監督機制，使其良性發展，對當前發展小型金融機構并提供有針對性金融服務具有十分重要的現實意義。

一、小型金融機構改革發展的態勢

在亞洲金融危機之前，中國金融業是處于體系的恢復、建立和完善的過程中，小型金融機構得以初步建立和發展。在之后的十多年里，中國大大加快了對金融部門的改革，基于金融業的發展實際關閉了大批有問題的小型金融機構。在經歷了2008年的國際金融危機后，關于小型金融機構發展的方向，國內出現了一些爭論，“摸著石頭”最終的目標是“過河”，不能在中間停滯，更不能“渾水摸魚”。經過了幾年的論證和實踐探索，以及按照市場化原則推進小型金融機構的重大改革，當前不僅完善了準入制度，放寬市場準入門檻，鼓勵更多的民間資本進入金融業，進一步發展小型金融機構，放寬民間資本成立小型金融機構的種種限制。上市為小型金融機構帶來了更多的融資機會和更廣泛的發展空間。國務院正式將關于支持非公經濟發展列入首要地位，為民間資本拓寬了投資渠道，將會促進更多的中小民營企業出現和實現更好的發展，也為小型金融機構帶來了更廣闊的發展空間。發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》的，則更有助于完善金融市場體系，更有利于小型金融機構的發展，這對小型金融機構發展而言是利好的消息。溫總理3月28日主持召開國務院常務會議，決定設立溫州市金融綜合改革試驗區。會議批準實施《浙江省溫州市金融綜合改革試驗區總體方案》，會議指出，溫州市民營經濟發達，民間資金充裕，民間金融活躍。該方案要求通過體制、機制創新，構建與經濟社會發展相匹配的多元化金融體系，使金融服務明顯改進，防范和化解金融風險能力明顯增強，金融環境明顯優化，為全國金融改革提供經驗。至此，小型金融機構的大發展提上日程并得到國務院的支持。

理論研究表明，發展小型金融機構有利于建立以正規金融為主導、民間金融為補充的中小企業融資支持體系，對中小企業融資難問題來說是重大利好。對于那些適應和促進實體經濟發展的民間金融形式，通過逐步完善相關法律法規，促進民間融資的規范化、陽光化，將為中小企業卸下融資的包袱，這不僅有利于小型金融機構自身的發展，而且是實現“穩增長、調結構、惠民生”的重要舉措。從具體發展模式上，可考慮采取美國社區銀行的方式，使新型小型金融機構從服務對象上專注于中小企業，從區域上集中于所在地區。

二、小型金融機構監管面臨的新問題

1.監管重復和監管真空。在當前分業監管體制下，銀監會、證監會、保監會僅對各自監管領域下的特定的金融機構進行監管。對于小型金融機構的監管，由于缺乏相關法律規定和職能的嚴格定位，在實際監管中容易出現相互爭權或者相互推誘責任的情形，從而導致監管重復或監管真空，不僅增加了監管成本，也嚴重影響了監管效果。

2.金融監管體制阻礙金融創新。現有金融監管長期以來憑借行政手段，沒有衡量金融機構行為的客觀標準和規范的獎懲辦法，沒有規范的標準和指標體系。中國對金融業的嚴格限制、融資及投資渠道的缺乏及傳統單調的業務品種，一些具有轉移風險及展期保值功能的金融產品和金融工具無法在市場上立足，影響了金融市場主體的市場運作行為及決策。特別是時下針對小型金融機構的監管，在現有監管體制下，容易出現監管真空，進而阻礙金融創新。

3.監管方式有效性不足。針對小型金融機構的監管而言，從金融監管方式分析，中國的金融監管主要是外部監管，包括非現場監管和現場檢查。中國現行的金融監管主要以現場監管為主，大多是進行事后監管，缺乏主動性和超前意識，從而缺乏對金融風險的防范性。而非現場監管主要通過收報表、看數據、寫分析等方式進行監管的一種方式，它能夠從宏觀上對風險進行分析和判斷，從而找到防范這些可能的風險的途徑。一方面非現場監管缺乏真實、完整的資料和系統、科學的分析判斷，難以發揮應有的作用。另一方面現場檢查則主要是完成上級部署的某一項任務，從上到下層層動員，集中人力統一行動，即使對小型金融機構進行全面專項檢查，也很難發揮對非現場監管的補充和核實的作用。這樣非現場監管和現場檢查就發生了脫離，不能形成一個有效的監管鏈條。

4.缺乏規范的信息披露機制。小型金融機構發展剛剛開始，在發展之初設置比較科學的信息披露機制，對小型金融機構發展具有十分重要的現實意義，準確、及時、全面地獲取和處理各種信息是對金融業實施有效管理的一個基本前提，也是市場公開原則的集中的體現。小型金融監管的信息系統尚處于一種分割、低效、失真的狀態。一方面中央銀行、證監會、保監會等基層監管部門的信息溝通系統尚未建立，不能實現監管信息共享；另一方面監管信息報送制度落實不好。基層監管部門在金融監管信息的收集上困難較大。

5.小型金融機構自身的問題。區域擴張力度是加強、業務準入的豐富給小型金融機構帶來了潛在的風險壓力。在信貸風險方面的風險開始凸現，國際金融危機下，小型金融機構的資產質量面臨考驗。小型金融機構數據、應用層的上移給總行帶來了更大的風險隱患。嚴峻的國內、國際的雙重競爭，在金融體制改革逐步深化的背景下，面對日趨擴大的市場壓力。發展小型金融機構的同時，應該注意防止變相高利貸和相關金融風險的擴散。一是防高利貸化，如果小型金融機構經營不規范，民間借貸不合理發展將導致高利貸滋生，此舉將大幅提高中小企業經營成本并積累風險。二是防止民間借貸風險向銀行體系和實體經濟的擴散。這些風險隱患需要關注并處理。

6.體制、人員與環境因素。小型金融機構資本金主要由股東或社員入股組成，從目前分析，普遍存在資金不足、股權結構不合理的現象；小型金融機構還未達到規范的合作制或股份制的要求，沒有建立科學的經營決策和權力制衡機制；股東和社員權益無法保障和落實，不同程度存在產權模糊、政企不分、權責不分的體制缺陷；小型金融機構普遍缺乏科學的效益核算觀念，資產風險較高。而對于小型金融機構而言，人員素質和法人約束的局限性也是極其重要的約束和限制，人員素質亟須通過集中專業的培訓提高，法人約束的局限性也亟須通過相關法律法規解決。針對外部環境而言，小型金融機構面臨國有金融機構和外資金融機構的競爭，由于實力和地位的不平等，導致競爭環境并不均衡。

三、改革與完善小型金融機構監管的對策與建議

1.進一步深化和完善監管體系。強化對小型農村金融機構監管的有效性。應該根據轄內小型金融機構的數量和特點配備充足的監管力量，實施有針對性的監管方式，保證持續、動態監管，及時發現風險，建立風險處置機制，監督其堅持三農和實體經濟服務方向，努力實現健康穩定發展。監管原則的審慎性與靈活性相結合。一是面對風險較高的小型金融機構，必須堅持審慎原則，充分防范各類風險；二是要實施差異化監管，根據所在區域、經營狀況等因素的不同，監管部門可對金融機構進行分類監管，對經營良好、風險管控得當的，適當放松監管標準和約束條件；三是在加強監管的同時，還要注重促進和支持其開展業務和產品創新，在風險可控的范疇內更好地服務于三農和小微企業。提高監管方式的實用性。一方面，應該加強監管方與小型金融機構的交流，在此可以借鑒美聯儲對于社區銀行的監管方式，使監管部門能夠及時了解監管對象的信息和狀況，雙方及時互動。另一方面，要更著重加強對于非銀行金融機構和準金融機構的監管，防止其成為高利貸平臺。

2.加強監管措施的具體落實。具體的監管措施落實對監管具有現實意義，一是加強社會信用體系建設，推進政務誠信、商務誠信、社會誠信和司法公信建設，推動小微企業和農村信用體系建設，加強信用市場監管；二是完善地方金融管理體制，防止出現監管真空，防范系統性風險和區域性風險，建立金融業綜合統計制度，加強監測預警；三是建立金融綜合改革風險防范機制，清晰界定地方金融管理的職責邊界，強化和落實地方政府處置金融風險和維護地方金融穩定的責任。

3.寬嚴并濟逐步規范。小型金融機構盈利能力弱，抗風險能力差，要創新小型金融機構的監管機制，初期監管重點可放在建立健全信息系統而非嚴格管制，通過加強信息溝通交流，保障信息渠道的暢通來防止風險的累積。4.堅持“規范與嚴厲打擊相結合”的原則理順民間借貸問題。一方面，逐步完善適應于民間金融的法律法規，對于適應促進民營實體經濟發展的民間金融形式應規范發展，促進民間融資的規范化、陽光化；另一方面，對于以投機為目的的“高利貸”資金、非法募集資金等，應予以堅決打擊。同時，緊密排查銀行貸款資金流向，避免違規投入民間借貸市場，嚴防民間借貸風險向銀行體系擴散。