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[摘要]中央和地方稅收劃分是處理好政府問財政資源配置的一個核心問題，也是影響中央和地方關系的重要因素。建議從兩級政府間財政資源優化配置的標準和實現機制出發，重構中央稅體系，完善地方稅體系，采取稅基分享代替稅收分成的分配辦法，實行適當賦予地方稅權和減少政府層級等配套措施，以進一步完善我國的分稅財政體制。

[關鍵詞]稅收劃分；稅基分享；地方財力

1994年的分稅制改革實質上是中央政府和地方政府劃分所有權和比例分成的結合，它改變了財政收入包干體制下的定額分成合同和比例分成合同形式，增強了中央政府和地方政府的稅收激勵；改變了地方的諸侯經濟，使得“兩個比重”(國家財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重)不斷提高。通過1995年的政府間財政轉移支付制度到2002年的所得稅收人分享改革等一系列的后續改革，較好地完善了我國的財政體制。可以說，分稅制改革出色地完成了初始目標。但是所謂的“政府間財政資源的最優配置”是相對于政府在特定時期、特定條件下所管理與服務的經濟與社會發展目標而言的，是相對的，而不是絕對的。因此，重構中央稅體系、改善地方稅體系、進一步完善分稅制、協調政府間財政關系的任務迫在眉睫。本文首先討論政府間財政資源優化配置的標準，分析政府間財政資源配置的實現機制，進而提出以稅基分享代替稅收分成的分配辦法，適當賦予地方一些稅權和減少政府層級等基本構想。

一、政府間財政資源優化配置的標準

自我國實施分稅制財政稅收體制并開始建立“公共財政框架”以來，稅收的征收和分配是從根本上影響中央與地方關系的第二種基本方法，成為政府間財政關系的焦點。財政資源尤其是稅收資源在政府間的配置如何達到帕累托最優，一直是各國在財政體制改革中追求的主要目標與最終理想。從理論上，美國著名財政學家馬斯格雷夫提出了稅收劃分的七個原則，美國經濟學家埃克斯坦也提出了按受益原則進行稅收分享等分權理論，但具體到各個國家，不管采取集權或分權的財政體制，都注意將各級政府的責權利有機結合起來，以利于充分發揮各級政府的積極性和主動性，并從本國的基本國情出發，以契合一國的政治、經濟體制和經濟發展階段。因此，這里我們假定實際上我國并不存在最優的政府間財政資源的有效配置，而只有最具適應性的政府級次財政資源配置模式。

(一)保證中央政府的財政實力，以發揮其統籌全局、維護政治經濟和諧穩定的作用

從政治層面來看，國家的結構形式對一國財政分權制度模式的選擇具有一定的影響。我國采取的是中央集權的單一制結構，這種國家結構是經濟文化發展不均衡和特定歷史傳統的產物，有其存在的比較優勢。這種體制要求必須有一個強有力的中央政府來實現國家的統一和協調發展，因此，保證中央政府的財政收入、提高宏觀政策調控的能力成為政府間財政資源配置的首要目標。從經濟層面上來看，我國現在實行的具有中國特色的市場經濟體制在重視市場機制在資源配置中的基礎性作用的同時，更加強調經濟、社會的統籌協調發展，重視宏觀調控體系的建立和健全。這些都要求中央政府具有實現統籌全局的財政實力。如圖1所示，中央財政收入自1995年以來一直保持較高的增長率，這表明分稅制改革實施后，中央財政的收入能力獲得大幅提升，為其實施更為有效的宏觀調控、協調地區間收入差距提供了強有力的資金保障，但這種符合中央政府目標的最優財政資源配置也存在很高的機會成本。

(二)發揮地方政府的自主權和信息優勢，以實現財政資源的優化配置

根據建設社會主義公共財政的要求，政府職能應該從經濟建設轉向為居民提供高質量、低成本的公共服務上。地方政府在提供公共服務方面具有巨大的優勢。從反映居民公共需求偏好的角度看，地方政府更接近自己的民眾，獲得居民公共需求偏好信息的真實性、準確性較高。

由于存在經濟活動中信息的不完全和不確定性，中央政府可能發生“偏好誤識”，提供的公共服務不一定能很好地滿足居民的需求，造成財政資源配置的低效率。地方政府是財富創造的直接管理者，如何發揮管理者的積極性，是達到財政資源配置優化的主觀條件。這種積極性的發揮要求地方政府有一定的自主權，這種自主權體現在財政上就是享有一定的財政受益權、財政立法權。在正常條件下，地方政府有可預期的、逐年增長的稅收收入與分配，可以根據地方資源稟賦的特點，將財政收入更加合理地用于地方的經濟建設，而避免出現短期效應。但實際情況并不樂觀。如圖2所示，分稅制改革以來，地方財政收入的絕對值始終低于中央財政收入，且其增長率呈現大幅震蕩的趨勢。當然這與當時的財政政策轉變和宏觀政策調整是密不可分的，但直接影響了地方政府擁有可預期的、可增長的稅收收入與分配，對地方財政資源優化配置是不適當的，這也反映出我國分稅制度的完善任重而道遠。

二、政府間財政資源配置的實現機制

(一)事權與財力匹配，形成中央與地方財政資源的初次分配

事權與財力的劃分是實現政府間財政資源配置的基礎，事權和財力的明確和清晰程度直接關系到分稅制改革的成敗和持續性。對事權和財力進行合理劃分的一般原則是根據公共產品層次理論來劃分中央和地方政府的事權范圍。按照受益范圍的不同，公共產品可以分為全國性、區域性等不同層次，全國性公共產品如國防、基礎教育、環境污染治理和生態保護等應由中央政府來負擔，區域性的公共產品如地方基礎設施、基本公共服務等應由地方政府提供。上文討論了地方政府提供公共產品的效率高于中央政府，一般認為公共產品能夠由較低行政部門提供的，最好不由上一級部門供給，以避免財政效率的損失。科學地劃分事權和財權、明確政府間的財政支出責任要以法律的形式固定下來，避免“越位”行為的發生。在稅收收入劃分方面要根據國民經濟整體發展的需要，體現稅收分割的功能性和便利性等。

(二)以公共服務均等化為目標，通過轉移支付形式，實現財政資源的再分配

2006年10月11日，中共中央十六屆六中全會審議通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。其中，“基本公共服務體系更加完備”被明確列為到2020年中國構建社會主義和諧社會的9大目標和主要任務之一。轉移支付制度是分稅制不可缺少的核心環節，盡管世界經濟合作發展組織對中國公共財政支出的實證研究表明轉移支付不能根除地區差異，但卻可以改善稅制結構，還可以彌補財政資源在初次分配中的不足，為地方政府提供足夠的財力支持；同時，保障全國的均衡發展和實現公共服務均等化。

在完善轉移支付制度的過程中，要實行一般縱向和特殊形式的橫向轉移(例如5.12汶川地震后省級政府間的資金補助)相結合的模式，以促進國民經濟協調發展；逐步取消保護既得利益的稅收返還和政策目標不明確的體制補助；科學合理地界定轉移支付標準，對一般性轉移支付項目要在實行總額控制原則的基礎上留有一定的自由裁量權；同時要加強對專項轉移支付項目的監督檢查和績效評估，防止資金被截留和挪用，以提高其使用效果。

三、政府間財政資源優化配置的基本構想

目前，我國正在進行新一輪稅制改革。在這次改革中，已經實現了內、外資企業所得稅的統一，并順利開征了燃油稅，增值稅轉型也已經在全國鋪開，社會保險稅呼之欲出。在進行新一輪稅制改革的同時，必須合理進行稅收收入的劃分，才能更加有利于資源的合理配置。實現稅收收入在中央和地方政府之間的合理劃分，需要建立起一套減少共享稅、完善地方稅制和實現稅基共享、分率征收模式的有效率的稅收分配體系，以保證各級政府財政職能的發揮和資源的合理、有效配置。下面針對支撐我國稅收收入的幾個稅種做具體分析：

(一)重構中央稅收體系

1.把增值稅確定為中央稅，發揮其主體稅種的作用。增值稅是我國的主要稅種，在1994年分稅制改革中，為兼顧中央和地方利益，將增值稅劃為共享稅。實踐證明，把增值稅作為共享稅，造成一些地方政府采取盲目投資、盲目引資、重復建設、經濟割據等手段以增加投資和經濟總規模的方式來增加地方的稅收收入，同時還存在著生產地和消費地之間的稅負轉移，容易導致地區間增值稅稅基和稅源的爭奪問題；并且把增值稅作為共享稅，地方政府一直認為中央財政所占比例過大，地方擁有的比例過小，對此問題爭論不休。將增值稅確定為中央稅，作為中央的固定收入，同時給地方增加新的主體稅種，可以有效提高“兩個比重”，保障中央財政的主導地位和宏觀調控的力度；同時，也可以調動地方的積極性，有利于完善以增值稅為主體稅種的流轉稅體系。在當前國際金融危機不斷蔓延的大背景下，在把增值稅作為中央稅的同時，更需要切實發揮“消費型”增值稅刺激投資特別是民間投資、促進產業結構調整和技術升級、提高我國產品國際競爭力的作用；進一步提高勞動密集型產品的出口退稅率，降低企業成本，促進就業。

2.把社會保險稅作為中央稅，以實現社會保障的全國統籌。社會保險稅是發達國家普遍開征的稅種。我國目前實行的社會保險費的征收辦法，資金來源單一且缺乏剛性，導致支出難以保證，同時存在著支出約束機制不健全、資金浪費較為嚴重而且保障面較窄的弊端，難以適應市場經濟和現代企業制度的要求。開征社會保障稅可以穩定地籌集社會保險資金，建立具有權威性的覆蓋城鎮行政、事業和各類企業職工以及個體勞動者的社會保險制度，不僅有利于勞動力市場的建立，而且也減輕了企業的負擔。雖然我國各地經濟發展差異大，社會保險繳費(稅)水平有著明顯不同，但是從社會保障制度發展的趨勢來看，實現社會保障的全國統籌是一個大的趨勢。社會保險稅的收入歸屬中央后，每一個公民都可以在全國各地享受到社會保障的公共服務，從而避免了由于人員流動導致的社會保險在地區間接續困難。

3.證券交易印花稅按來源地實行中央與地方共享。我國現行證券交易印花稅是作為共享稅來進行征收管理的，在收入劃分上實行中央與地方分享，由中央政府和深滬兩地按一定比例分成，這樣其他資金來源地政府就被排斥在收益分享之外，形成了地區間利益分配不公；同時深滬兩地政府由于受地方利益的驅使，兩地交易所爭奪企業上市與追求高額成交量的過度競爭在所難免。這在客觀上引發了各地政府間的矛盾，既不利于資源的合理流動，也不利于證券市場的規范發展。因此，改革后的證券交易稅在收入劃分方式上應做合理化調整，實行中央、深滬兩地與其他地區共同分享的政策，由中央政府與各地政府按確定比例分成。具體操作方式可以有兩種選擇：一種是按照上市公司所在地來確定稅收收入的歸屬；另一種則是按照投資者交易地來確定如何劃分。兩者相比較，由于目前我國上市公司大多集中在經濟較發達地區，而邊遠及經濟相對落后地區上市公司較少甚至沒有，如果以上市公司所在地為標準劃分證券交易稅收人，將不利于各地區的均衡發展。但隨著人們理財觀念的更新，邊遠及經濟相對落后地區的股民人數將呈上升趨勢，采用后一種方法則可以避免這一弊端。有鑒于此，宏觀政策上理應向中西部地區傾斜，筆者認為采用后一種方式較為合適。

(二)完善地方稅收體系

1.短期內，可暫時以營業稅作為主體稅種。現行地方稅中只有營業稅和企業所得稅是比較大的稅種，增值稅劃為中央稅以后，會大量減少地方的財政收入，影響地方政府提供公共產品的能力。因此，選擇一個稅源穩定、稅基較寬、能夠滿足地方經濟社會發展需要的稅種作為地方主體稅種成為當務之急。從營業稅的特點來看，其稅源主要分布在第三產業，比較分散，特別是零售商業和飲食服務行業，個體戶所占比重大，適合地方征管。將營業稅作為地方稅主體稅種能夠把地方利益和第三產業的發展結合起來，有利于第三產業的發展和產業結構的調整，還可以為社會提供大量的就業崗位，有利于整個社會的和諧發展。若把營業稅作為地方稅的主體稅種，還必須做好以下工作：一是在費改稅過程中將一些收費項目納入到營業稅當中，以擴大營業稅的稅基，也可以減少收費過程中產生的問題和矛盾；二是將第三產業中的新興行業納入到營業稅的征稅范圍，以有效增加營業稅的收入規模。

2.長期來看，宜以財產稅作為主體稅種。財產稅以其自身的特點，天然符合地方稅設計的需要：(1)稅源充足并且相對穩定，不易發生大規模的遷移。(2)具有重要的調節收入分配的作用，可以通過調節財產所有者的規模、數量等因素而獲得級差收益，與所得稅相比能夠在很大程度上改變社會財富分配不公的現象。(3)財產與其主人的居住地通常是一致的，既然享受到了地方的公共服務，地方政府向其征稅也符合取之于民、用之于民的稅收理念。以對房地產保有環節征稅為主的財產稅作為地方稅的主體稅種，可以促使地方政府優化本地投資環境，提高公共服務質量，吸引更多的投資，使財源經久不衰。

(三)逐步減少共享稅種，提倡稅基共享，分率征收

1994年的稅制改革借鑒了西方市場經濟國家分稅制的實踐經驗，在稅制中設計了一些中央地方共享稅，如增值稅、資源稅、證券交易印花稅，2002年所得稅也成為共享稅，再加上本質上也是中央和地方共享的營業稅和城建稅，從而導致共享稅在整個稅制中比重過大。在稅收共享層面，我國的分稅制度安排并沒有完全遵循稅種本身屬性，而是將收入規模大的幾個主要稅種都設置為共享稅，從而在減小改革阻力、調動地方財政積極性的同時，也造成各級政府收入結構雷同的局面。從政府間的稅收資源劃分情況來看，普遍存在著共享稅設置過多、規模過大的問題，應考慮適當減少。因此建議把增值稅、資源稅作為中央稅，營業稅、城建稅作為地方稅；但考慮到我國經濟發展的不平衡性，企業所得稅作為共享稅可以扭轉地區財力差距擴大的趨勢，應繼續保持不變。在統一企業所得稅之后，應該給予中西部地區更多的稅收優惠政策，以吸引沿海地區的企業向西部發展，實現共同富裕。在合理減少共享稅種的情況下，分享機制是國際上通行的做法。稅基分享制的要旨就是稅基由中央政府統一確定，不同層級政府共享稅基、分率征收。這種分享方式在美國的具體實踐中已經取得了很好的效果。1997年國務院曾將金融、保險企業繳納的營業稅在5％稅率的基礎上提高3個百分點作為中央收入，這是稅基分享模式在我國的首次嘗試。這種分享模式的最大優點是可以使中央和地方收入都能建立在分享經濟發展紅利的良性循環的基礎之上，使各級政府的財政收入具有高度的可預見性，也使各級政府能擁有自身的主體稅種成為可能，可以更好地安排公共支出，使整個社會經濟進入良性發展的軌道。

四、財政資源優化配置的實現路徑

從系統論的角度看，經濟社會是一個相互聯系、互相促進的大系統，其中任何一個子系統的改革和變遷，都將面臨兩種情況：一是其他子系統也相應發生改革和變遷，從而實現系統的整體變革；二是已經變革的子系統被其他子系統所阻礙，從而使該子系統的革新被抑制和扼殺。事實上，中央和地方稅收劃分制度必須有一定的配套措施作保證，并且還要注意和其他制度之間的協調、配合與兼容。

(一)逐步減少政府層級，降低財政資源配置的社會成本

目前我國由五級政府構成，按照“一級政權、一級事權、一級財權、一級稅基、一級預算、一級產權、一級舉債權”的原則，各級政府都要求有自己的穩定稅基，那么如何合理地劃分稅收收入將是一個難題。國家“十一五”規劃中有兩個非常重要的改革方向：一是理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省對縣的管理體制；二是在推進政府職能轉變內容中強調“優化組織結構，減少行政層級”。“省管縣”、“鄉財縣管”的改革試點正在有條不紊地進行當中，政府層級的減少會大大降低政府的運轉成本，降低國民負擔，也為更好地解決政府間財政資源的配置問題創造了良好的外部環境。

(二)適當賦予地方政府部分必要的稅收立法權

稅收立法權是稅收劃分的重要內容，地方擁有稅收立法權是提高資源配置效率的要求。稅收立法權實質上是一種特殊的資源配置決策權。在不違反統一稅法的前提下，可把不需要全國統一的、地方特征明顯的一些地方稅的稅權下放給地方，對于一些區域性、地方性稅種，可根據各地實際需要和可能，由地方各級權力機構行使立法性職權，由地方自行決定是否開征，稅率的高低和稅基的寬窄由地方調整，這樣可以更好地發揮地方擴大財源、組織收入的積極性。當然，為了避免地方政府對稅收立法權的濫用，新稅種的開征要得到中央政府的同意，并且在中央政府的監督下進行。

(三)稅收管理權的進一步合理劃分

為了適應分稅制改革的要求，1994年分設了國家和地方稅務局，對加強稅收征管、減少偷稅漏稅、保證中央稅收收入的完成發揮了應有的作用，但在運行過程中也暴露出征管成本增加、分工不合理、國地稅之間難以協調等問題。筆者認為，應該將國、地稅合并，精簡人員，成立征收局和稽查局，加大對違反稅法行為的打擊力度，保證國家的稅收收入順利入庫。另外，取消鄉鎮一級財政，進行鄉鎮財政由縣財政管理的體制改革，對于鄉鎮事務的收支，按照資金來源和預算支出，歸口到縣級財政預算之中。