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內容摘要：對外直接投資是發展外向型經濟的主要途徑之一,是經濟全球化不可逆轉的趨勢。目前,我國企業的對外直接投資活動日益活躍，政府應制定相關政策，做好引導和扶持工作，確保對外直接投資能順利進行。本文深入研究了政府在企業對外直接投資中履行職能的不足，并探討和提出了相應的對策和建議。

關鍵詞:政府職能；對外直接投資；走出去；問題；對策

一、中國企業對外直接投資的現狀

在經濟全球化的背景下，中國企業直接參與境外的開發合作，有利于我國進一步對外開放，融入世界經濟，享受經濟全球化的效益，有利于實現我國國民經濟的可持續發展，提高國內企業參與國際競爭和應對全球化挑戰的能力。這對于一直著力于大力吸引外資的我國來說，提出了更高的要求。

雖然對外投資的主體是企業，但政府也應扮演起同樣重要的角色。

因為企業的利益與國家的利益是相輔相成的。只有民族企業的興起，才能保證國家持續穩定的發展。同時企業的發展也需要國家政策的扶持。上世紀70年代以后，韓國政府一直給三星電子等強力政策支持，鼓勵企業開展跨國發展，提升國際競爭力。正是因為有政府的扶植，才有今天三星等這樣的世界級企業；反過來，正是因為產生了像三星這樣的世界級企業，韓國的經濟才能實現安全可持續發展，步入世界經濟強國之林。這也同時表明了中國企業之所以要參與海外經營的必要性和緊迫性，國家積極引導和支持企業的海外經營也以成為實現這些目標的重中之重。

自本世紀初，黨中央、國務院做出重大戰略決策，即積極果斷的實施“走出去”戰略。2002年以來中國政府積極鼓勵國內企業“走出去”投資，制定和頒布了一系列企業境外投資相關的法律法規和政策，在外匯管理、項目審核等方面逐步放寬限制，加強信息服務、信貸支持、風險評估和投資導向方面采取了許多積極措施，為企業的海外投資活動創造了良好的環境。

中國啟動并實施“走出去”戰略以來，有力推動了對外經濟合作，各項業務實現大幅增長。“十五”對外直接投資實現跨越式增長，2002—2005年累計投資凈額179億美元，年均增長36%。“十五”期間，全方位、寬領域的“走出去”格局逐漸形成，對外直接投資業務遍及近200個國家和地區。根據中國商務部統計，2004年經核準和備案設立的中國境外投資企業達到了829家。

在國家大力支持和推動下，我國在實施“走出去”戰略上對外直接投資取得了可喜成績。

圖1中國02年-05年對外直接投資金額

數據來源：本數據根據中華人民共和國商務部，2002年-2005年中國對外直接投資統計快報整理

隨著我國經濟技術發展水平的提高和發展階段的演變，我國的改革開放正在由“引進來”戰略轉向“引進來”與“走出去”相結合的戰略，但我國跨國企業的發展與國家本身的國力是不相稱的。我國是世界第三大外貿大國，外匯儲備也居世界前位，我國的GDP排世界第六位，而中國境外投資金額僅占世界對外直接投資總量的0.15%。據統計，吸引外資與對外投資的比例發達國家為1：1.14，發展中國家為1：0.13，而中國僅為1：0.09。而按照國際通行慣例，在發展中國家應為1：0.18。同時中國企業還存在對外投資的規模偏小，投資地區結構不盡合理等問題。因此我們認為中國的對外直接投資尚處于起步階段。

圖22003年中國和其他發展中國家對外直接投資比較（單位：億美元）

資料來源：中國對外直接投資數據出自商務部統計，其他國家對外直接投資統計數據來源于聯合國貿發會議2003年世界投資報告。

在二十多年的市場經濟的過程中，一批優秀的中國企業也開始探索工業強國之路，紛紛走出國外，去參與國際化的競爭，但也遇到很多問題與困難。困難中除了企業本身存在的問題之外，更缺少國家的政策扶持和引導，政府在履行其職能時存在不足，使企業與真正意義上的“走出去”上存在一定的距離。

二、對外直接投資中政府的問題

對于企業對外直接投資，國家首先制定了“走出去”的戰略，這個大的方向是值得肯定，無論是對于國家還是企業是具有重要意義的。大的方向已經有了，則需要一些更加細微的規劃或是長短期的目標，在大方向的指引下，明確發展目標和重點，執行起來也需要有依據可以去遵循，這些內容要體現在法律和政策的制定上，也可以說是政府的“想”。然后無論是多么細致的計劃都需要去認真執行，最終要通過執行來表現政策和法律的含義，對外直接投資的整個過程也需要政府職能部門的管理，否則也是沒有任何效果，可以說是政府的“做”。這一系列的過程其實是一個內在的過程，這三個環節是有聯系的，任何一個環節出錯都將造成政府在履行其職能是出現失誤。例如，如果政府在執行與管理環節上出現失誤，除了可以理解為政府執行力的問題外，可能在上個環節上政策的制定上就存有不足，所以即便是認真執行，履行職責，也不可能有好的結果。

同時，一些獨立存在的外部因素，比如一些相關制度，政府提供的信息服務和一些政府在其他領域的政策也都會在不同方面影響企業對外直接投資行為。這些因素不是單單對于對外直接投資而存在的，對外貿易，勞務合作，國際承包等其他一些方式也需要政府的信息服務，也需要政府運用審批制度和外匯管理制度，所以說他們的存在是獨立的，是屬于外部因素。

無論是內在的還是外部因素，這些方面是政府職能所在，同時問題也大都出現在這些環節上，然后根據問題出現的環節上制定相應得解決對策，能夠做到有的放矢：

圖3政府履行職能出現問題的環節

1.關于政策的幾點不足

（1)不具時效性

對于審批和外匯的政策均已經過時。國內的各項政策大多數都是在改革開放初期建立的，現行境外投資審批制度所依據的主要還是1991年頒布的政策文件，對大項目（中方投資額在100萬美元以上）的嚴格審批直接導致了企業平均投資規模偏小。而對于外匯上的政策都是在外匯短缺時候制定的。現行政策的方向也很有限，只是針對于審批和在海外建立新企業的規定，政策法規的方向主要僅是以境外加工貿易為主。

（2)部分政策尚待完善，覆蓋范圍力度不夠

從境外投資的鼓勵扶持政策來看，尚未健全產業鼓勵政策和保險制度，據國家經貿委的調查報告顯示，對待“走出去”的企業，我們尚缺乏海外投資保險制度，對海外投資者在國外可能遇到的風險不能提供充分的保護，使得一些在政治風險較大國家投資的企業，遭受了經濟損失卻得不到補償。

（3)已成型政策不具可實施性，執行效率較低

實施“走出去”戰略以來，各個職能部門陸續頒布了一些優惠政策措施，這些政策措施起到了一定的效果。但這些政策往往是考慮欠周，為了獲得優惠政策，企業還需要支付相當大的成本，有些優惠政策沒有起到應有的作用。同時這些政策的可操作性和實質性上不夠，真正能得到扶持的企業很少。

（4)缺乏相關海外投資法律

目前我國關于企業“走出去”的立法明顯滯后，我國迄今為止尚未制定《對外投資法》,目前對于海外投資的管理僅僅依賴于有關部門制定的政策和條例，部門管理規章比較零散,落后于形勢的發展,依法行政沒有根據，同時不具有法律的特征，缺乏一定的系統性，長期性和穩定性。

2.關于管理的幾點不足

（1)政府管理和引導的混亂性

我國對于海外投資的引導和管理也是相當薄弱的。中國并未建立統一，權威的專門管理機構，國家在總體上缺乏統一規劃和合理布局，政策上也沒有形成成熟的導向機制。也就是說中國雖然建立了“走出去”的戰略，制定了大方向，但因為沒有針對性制定更加細微的發展規劃，執行管理起來沒有頭緒，也沒有能“負責”的部門。主要表現在各自為政，多頭管理。對于企業跨國經營的管理以商務部為主，同時國家發改委、財政部、銀行、外匯管理部門均參與管理，但只管一部分，從各自管轄權限和部門目的出發，制定各自的業務辦法，考慮的出發點根本不同。同時因為國家對海外投資尚無明確的產業政策和行業導向等也造成了各部門各地區之間以及企業之間各自為政，對外投資的隨意性很大，造成海外重復投資，惡性競爭，影響了境外投資的整體效益。

（2）政府對民營企業對外投資管理的缺位。

對于現行對外投資管理體制政府只負責國有企業對外投資的管理，民營企業則不在其范圍之內，而后者也沒有正常“走出去”的渠道，也就是說，民營企業除了面臨以上問題外，還將面臨更加細微的“對待”。政府對于民營企業是疏于管理，無力監控，政策上明顯偏癱國有企業。這種歧視性的對待，極大的限制民營經濟的進一步的發展和壯大，挫傷了民營經濟“走出去”的積極性。

3.關于制度的幾點不足

（1）審批制度

審批的層次多，一般按投資金額都要由3至5個政府部門審批。審批制度不透明而致使企業走彎路，企業很難知曉具體的審批程序及要求，因此很有可能在失敗多次后摸索出門路。

政府機關人力資源和財力的浪費,因為官員不可能對各行各業都熟悉,部分部門也缺乏對于投資理論的專業知識，因此審批沒有權威性和實質性意義。

企業為了獲得政府的審批,可能會“繳盡腦汁”，“千方百計”，因此審批還會滋生政府機關人員的腐敗。

（2）外匯管理制度

我國出于保證國家經濟安全尤其是金融安全和減低風險的考慮，我國對資本項目外匯管理從嚴控制。國家外匯管理局基本上不辦理對購匯進行境外投資項目的外匯風險審查，這樣從一定程度上有利于防范金融風險，但同時也阻止了那些手中缺乏外匯但有好項目的企業的海外發展，企業在境外投資、用匯的審批程序繁瑣，限制很多。同時由于外匯管制，出國人員隨身只能帶有限制的外匯，常常因為經費不足，辦事的效果也大打折扣。

4.信息服務的滯后性

長期以來政府的服務意識尤其是為企業的服務意識不強，政府認為收集信息的任務應有企業承擔，而事實上大量的信息是必須由國家來收集的。而我國許多投資海外的企業，在很長時期內都沒有方向。大部分企業對于國外政策，法律和投資環境知之甚少，而就算有信息被政府收集到，命運則是在相關部門存檔，得不到公開。

5.其他因素

（1）海外企業中投資人才的匱乏

同時還有我國在于其他領域的政策會影響到海外投資行為。我國目前從戶籍、考試、分配、錄用、選舉等與人有關的制度有許多違背國民待遇、透明度和公平公正、非歧視這些市場經濟最基本的規則。其結果是許多優秀人才不能出現在需要他們的位置。

（2）商務人員流通的不便利性

還有出入境政策。我國出入境的手續的繁雜對與商務人員的流通是不利的。企業在境外開展業務形成了不便利。

三、對策

對于對外直接投資的經濟行為，政府在制定了“走出去”大的方向后，應完善政府各項職能，包括進一步明確發展規劃，引導，監管，保護，協調，服務與本國企業的責任，應對企業自身的經濟行為不加干涉與過分管理，又要強調政府本身的責任，針對前面所提出的政府存在不足的環節上，提出以下建議：

1.明確總體規劃和政策指導，建立促進和保障對外投資法律體系

從總體和大局上，作好境外投資的總體規劃，審時度勢，根據中國的發展水平，負責制定中國“走出去”戰略的實施方針、政策和戰略規劃，最近的石油漲價便是一個例子，中國自然資源人均占有率很低，加之中國近幾年發展較快，對于資源需求很大，因此對于國外資源的開發就成為我國近期“走出去”的戰略重點。明確發展目標和重點，制定具體的行業發展戰略和市場開發戰略，例如根據不同的產業，政府可以根據其發展水平和市場前景制定政策，現在風靡的中餐，必定會加大對于中國食品的需求，政府可以在食品加工企業的對外直接投資上有所引導和扶持。

從重要性上來講，海外投資還需要法律保護和支持，完善的法律制度是企業對外投資安全、有序的必要保證。有關主管部門應盡快研究、制定相關法律，統一和規范對國有企業、民營、私營等各類性質企業進行境外投資標準、審批程序和管理辦法，以法律形式公布、規范對外投資行為。對一批已經淘汰，不再符合現在的我國國情和發展水平的政策要進行修改；對與國際上流行和普遍采用的，能夠促進我國企業對外直接投資的政策和法律，也應當重視與吸收，對于扶持性的政策要進一步的加強，例如，金融政策要配合“走出去”戰略，金融機構要提供專門的項目貸款，日本原輸出入銀行的海外投資貸款到2000年已占貸款總額中的43％，對實施日本政府的“走出去”戰略發揮了重要的作用；在制定政策時要充分考慮政策的可行性，加強各個部門，各個領域的溝通合作，還有協調；抓緊制定《海外投資管理條例》等專門規定，完善鼓勵企業“走出去”的法律體系，給企業吃一顆“定心丸”。

2.建立統一，履行多職能的管理機構，

政府應改變多頭管理的局面，對跨國經營實現統一的領導和管理，建立一個履行多職能的管理機構，明確其責任與權利，盡量減少有大量部門參與其中，避免出現現行體制下所帶來的弊端，同時還會減少審批制度下帶來的低效率，對于企業是極為有利的。同時該機構能夠在宏觀上對跨國經營活動提供指導，對數額較大的投資項目進行權威的審批和監督，避免出現前面所列舉的審批沒有長遠性，造成重復投資，自己人打自己人的尷尬局面，這些都是缺乏一個有序的管理，缺少協調；并提供必要的咨詢服務；負責擬定和完善有關中國對外投資方面的法規等等，即建立一個全面的機構。

3.公平對待，給各類企業平等的開發經營權利

在政府“走出去”戰略中出現的問題中，每個方面都有所涉及一個對于不同所有制企業的“歧視性原則”。民營企業在這個過程中確實遇到了不公正的對待。這個問題的原因很大程度上還是取決與人們的常有的意識：國有企業更加適于國外激烈的競爭環境，受重視是因為它代表了國家，成功與否關乎國家的“顏面”，理應有所照顧。確實，國有企業存在一些優勢，但問題也是相當突出；民營企業的體制更適合激烈競爭環境下求生存和發展，應當利用雙方所具有的特點，制定政策。一方面鼓勵有實力、管理好、擁有自主品牌的重點生產企業拓展海外投資，并給予貸款等方面支持，對于形成中國的跨國企業他們有非常好的基礎。另一方面也鼓勵經濟效益好、經營靈活的中小企業和民營企業在海外投資設廠，并在貸款貼息、信息服務、海外投資保險等方面給予幫助和扶持，換句話說，應當給予比國有企業更多的優惠和扶持政策。同時對與兩個不同所有制企業所經營的領域應有所指導，對資金和人員上能進行有效配置，“物盡其用”，在資源型，需要大規模投資的領域中國有企業成功的可能性比較大，對于競爭激烈，對于靈活性很強的民營企業占有優勢。

4.建立適應國際市場需要的外匯管理制度

經濟全球化趨勢增強，外資企業大量進占中國市場，國內市場趨于飽和，中國企業也外企相比不具有較強的核心競爭力，在國內市場的爭奪中居于劣勢，轉戰海外市場也是個不錯的選擇，加之中國外匯儲備現已比較豐富，中國有必要也有條件向國外投資，進行產業轉移。通過改革外匯局應放開外匯管理權限，例如企業到境外直接投資等投資行為所需的外匯資金，可通過外匯管理局省市級別的機構辦理相關手續便可以購得，外管局保留一定的權利，比如可以僅僅是備案和對企業的外匯資金來源進行審查等。企業簡化用匯審批程序，加之建立一個統一的管理機構進行權威的項目評估，會有更多更好的企業更加易于獲得審批通過，得到外匯資金進行海外投資。

5.改進和完善信息服務

對于信息的收集者要具有一定的廣度。首先要加強的是政府的服務意識，明確信息的收集的責任，同時還要明白建立一個信息的交流平臺的重要性和緊迫性，對于信息的重要性在于它在“走出去”戰略中起到輔助作用，再重要的政策的出臺，無論是國外還是國內的，都需要相關部門進行推介，不然信息也是沒有流通性，無法知曉。這一方面的完善，政府部門要起到關鍵作用，尤其是外交部門，不但要起到保護本國公民人身和財產的責任，對于國外的信息要進行更有效的反饋，因為企業對于國外的情況更加不熟悉。國人要改變長期對于外交部門的職能認識，不要認為外交部門只是接待貴賓，不理平民；同時外交部門應當與我國企業建立一個長久，穩定的聯絡機制，及時的轉達相關信息；應當對外交部門人員進行培訓，尤其是對于信息的收集上的能力和意識上；對于國外的企業，尤其是產品相似或是有地域性聯系的企業，外交部門應當起到一個中介作用，使我國企業彼此了解，鼓勵并幫助建立類似與行業協會組織和商會，可以實現內部的信息交流；還是要建立前面提到的一個綜合性和實質性的機構，為企業海外投資提供咨詢服務，那么這些提供的信息，我認為不但可以是及時性的，還可以留意收集有關他國政府多年來的數據和專業的分析政策的特點，形成一個數據庫，找出一定的規律。

在收集的信息上也要具有一定的廣度。政府要向境外企業提供信息情報或技術方面的服務，信息情報包括擬輸入國與境外投資有關是宏觀經濟情況、市場情況、投資機會、投資環境、優惠政策、行政程序、法律框架等。

6.進行更有效，科學的監管

需要說明的一點是，雖然一直在強調政府應當管得越少越好，但對于中國這樣的發展中國家來說，剛剛開始起步于全球化經濟和國際經濟合作中，經驗不足，政府不能意味著“撒手不管”。在這方面應當學習與借鑒別國的一些經驗，對外投資管理一般都經歷了從緊到松的過程，對于松緊的控制上應當表現的謹慎一些。由于審批制度的煩瑣，許多企業苦于其低效率，通過一些違法行為使資本外流，所以現在的一些的對外投資統計數據并不是太有可靠性，往往是低估了，也要求對這類違法的資金外逃嚴加管理。國有企業中國有資產流失現象要更為嚴重一些，對決策者民主監督力度不夠，往往形成“一言堂”的局面，做出的決策不是出于私心，要么就是缺少細微的研究，隨意性很大，出現問題企業造成的損失遠遠大于對于決策者的懲罰。同時要加強海外企業產權管理，防止境外企業國有資產流失。對于海外任職人員進行相應培訓，還要留意素質的培養，制止企業惡性競爭和欺詐行為，維護經營秩序和中國企業的整體形象。

7．人才的培養

21世紀最缺少的就是人才。其實中國并不缺少人才，只是在對于人才的培養和選拔上存在著很大的問題，有些方面的政策上并不重視人才的培養，在面對眼前利益時，往往忽視長遠利益。學生所學內容不注重實踐，教學方法不注意學生的創造力，高等教育和專業培訓也不能滿足企業急需“走出去”人才的需要。應當注意對人員的專業化培養，偏才更優于全才；選拔上采用公開，公正，公平的原則；加大人力資源這種生產要素的流動性，減少人為的阻礙；人才的培養任重而道遠。

四、結論

就中國政府來講，企業進行海外投資是為了參與經濟全球化，有利于實現我國國民經濟的可持續發展。對于雙方都是有利的。我國政府應履行好自己的職能，對于發展有更加細微明確的規劃，加強國家的管理監督，制定相關的優惠鼓勵扶持政策，加強信息服務，建立適應國際市場需要的外匯管理制度，為我國企業對外直接投資保駕護航。

在新的國際形勢下，我國企業對外直接投資面臨難得的機遇并將取得長足的發展，相信政府在這個過程中將會發揮更加重要的作用。

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