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本文作者：金太軍工作單位：南京師范大學經濟法政學院

與西方發達國家長達數百年內蘊自發和循序漸進的現代化過程不同,中國自1978年開始的改革開放,卻要在短得多的時間內實現經濟社會的超常規發展,以盡快縮小與西方發達國家的差距。這一進程中,政府扮演著一個特殊角色:改革與發展的啟動者和推進者。而對于廣大農村地區來說,政府的這種作用則更為顯著。應該說,在推動農村經濟社會發展的過程中,政府特別是地方政府擁有諸多優勢:自上而下的管理體制使其擁有較強的動員能力,社會主義的理想和原有制度的剛性造成了農村社區成員對政府的心理依附與地方信賴,使地方政府擁有了其他經濟主體難以相比的信用度;在現實制度背景下,地方政府更容易獲得一些稀缺資源,如土地征用、銀行貸款、財政支持等;在獲取信息、理解政策方面,地方政府也擁有較多渠道和智力優勢,等等。這些優勢的存在使地方政府更有能力優化配置農村社區內有限的資源,以最小的成本獲取最大的收益。從全國農村的實際情況來看,地方政府對農村經濟社會發展的引導、推動、組織與協調作用主要表現在:因地制宜地制定本區域經濟社會發展規劃;以制度創新適應和帶動農村經濟社會發展;適應改革需要,轉變政府職能,彌補市場失靈,培育完善市場;創造性地執行中央或上級政策,保證中國市場化改革的順利推進;保證小城鎮建設的有序進行,推動農村城市化進程¹等幾方面。在充分肯定地方政府對農村經濟社會發展的巨大推動和積極引導作用的同時,我們也應看到,無論在政府職能、行為還是政府組織體制和干部隊伍建設上,都存在著一些問題,這制約了地方政府應有功能,阻礙了農村經濟社會發展進程。

(一)政府職能轉變滯后。這主要是指地方政府職能轉變滯后于農村改革和經濟社會發展進程的客觀需要,主要表現為兩個方面:一是一些地方政府特別是基層鄉鎮政府的管理和政治職能失調,某些基層領導干部在思想觀念上始終跳不出“左”或者右的圈子,在實際工作中還不能正確處理好發展生產力與行使政府政治職能這兩者之間的關系。如某些鄉鎮的工作重心還在片面性強調“農村穩定”,也有些地區則以“發展社會生產力,促進農村經濟發展”為借口,對“臟、亂、差”的社會風氣和“黃、賭、毒”的丑惡現象熟視無睹,對車匪路霸麻木不仁,對危害農民、集體、國家利益的犯罪分子打擊不力。職能轉變滯后的第二種也是更為突出的表現,是一些地區的政府沒有根據農村經濟社會發展的需要來轉變職能。不能不看到,各級政府職能轉變和農村經濟的發展還處在一個初級階段上,其中有些原來潛在的問題正在變得越來越突出。如地方政府特別是基層政府過分介入農村經濟的微觀運作層次,相對忽略了宏觀管理的職能;地方政府成為具有自身利益的一個經濟行為主體,從而在不同程度上忽略、扭曲或者放棄了公共管理方面的職能º;地方政府行為中帶有過分明顯和直接的地方利益動機,在不同程度上與其他方面的利益和整體的利益發生這樣那樣的沖突,這些問題已經開始對一些地區的農村經濟社會發展產生阻礙作用。

(二)農村基層政府條塊分割、職能不全。十多年的分權讓利改革雖使鄉鎮政府擁有了較大的管理權,調動了鄉鎮政府發展本地經濟的積極性,但下放給鄉鎮的權力又受到條塊分割的嚴重制約。據我們調查,除個別貧困地區縣直有關部門派到鄉鎮的“幾大員”之外,其余多數地方的縣直部門都在鄉鎮設有分支機構,如工商所、稅務所、公安派出所、交通管理站、供電站、農技站、經營管理站、物資供應站、煤炭管理站、儀器站、防疫站、文化站、文物站、郵電所、糧管所、信用社等十多個機構。鄉鎮政府對這些單位的工作不能過問,對其人員無權管理,難以協調有關單位之面的具體工作,更嚴重的是,難以糾正他們的卡農、吃農等行業不正之風,群眾意見很大。

(三)政府行為不規范加重了農民負擔。一些地區的政府特別是基層政府在推行政務時,不是依照國家的政策和法律辦事,而是搞“人治”,憑“經驗”辦事。據我們調查,有的地方提留公然超過國務院明文規定的“不得超過農民上年純收入5%”的規定,已達到15%、25%甚至50%以上。加上各級政府機構臃腫,超編現象嚴重,缺乏強有力的法律約束,結果造成超編的費用大多轉嫁到農民頭上。

(四)以脫離實際的經濟數字指標來衡量地方政府特別是縣鄉領導的政績。許多地區都把數字指標,特別是經濟指標完成情況當作衡量縣、鄉領導政績,決定其升降去留的重要標尺,實行所謂數字化管理。這種數字化管理方式嚴重脫離各地實際,束縛基層政府的自主權。由于這些指標是自上而下層層制定的,并且還要逐級分解,落實具體任務和責任到人,這只能迫使他們弄虛作假,形成“干部出數字,數字出干部”的惡性循環,鄉鎮領導及機關干部大部分時間和精力,不得不都用在完成上級部署的各項任務指標及應付各種檢查評比中,難以深入了解當地農村經濟和社會發展的實際要求,為農民多做一些興利除弊的實事和好事。其結果是許多群眾仍然認為他們浮在上面,沒有全心全意地想群眾之所想,急群眾之所急,因而對這些領導干部頗多怨言,這種局面給調動廣大農民的積極性,進一步融洽民政關系帶來較大的負面影響。

(五)農村基層干部的素質與能力有待提高。一些地區農村基層干部素質和能力的低下,成了制約當地經濟社會發展的一大障礙。在思想作風上,有的想問題、辦事情,不能量力而行,超出了群眾的承受能力;有的奢侈享受,用公款大吃大喝;有的在調整農民承包土地、發放計劃生育指標、審批宅基地等方面,優親厚友,搞內外有別;有的不做細致的思想工作,對農民動輒罰款、趕牲口、搬家具,甚至打罵群眾等。在工作能力上,突出表現為一些基層干部領導經濟工作的能力與市場經濟發展形勢不相適應。一是缺乏開拓創新精神,難以引導群眾脫貧致富。二是對市場信息反映不靈敏,抓不住機遇。三是缺乏科學管理的能力,不能促進有效的經濟增長。四是缺乏有效服務的能力,服務組織不健全,服務渠道狹窄,產前、產中及產后服務脫節。

(六)政府對農民的教育培訓投入尚顯不足。我國農業勞動力整體素質低下,在目前3.4億從事農業的勞動者中,文盲、半文盲占24.99%,小學畢業程度占38.4%,初中畢業程度占29.37%。這種狀況嚴重不適應我國農業現代化和城市化的需要,也嚴重不適應農村經濟市場化的現實要求,已成為我國農業發展中的一個突出問題。解決這個矛盾,關鍵在于基層政府下大力氣,努力抓好農民的教育和培訓這項基礎任務,以提高農民的科學文化素質,推進整個農村市場化進程,最終形成經濟發展與素質提高良性循環的人文環境。今后,各級政府特別是直接面向農村的縣(市)、鄉(鎮)政府應重點做好以下幾方面工作:

(一)轉變政府職能,優化機構設置,理順條塊關系。圍繞農村市場經濟發展這個重心,根據“精簡、統一、效能”的原則,對下放的分支機構和自設機構進行重組,強化信息處理、綜合協調等部門的職能,弱化直接的經濟管理職能,實行政企分開、政事分開。要引導農業技術部門向服務實體轉化,引導供銷、糧食、物資等商業部門實行一體化管理,而不對農業生產和流通承擔行政責任,加快對工業的行政化管理向行業化管理發展。省、縣(市)政府要進一步下放權力,同時要明晰權力邊界,強化對鄉鎮政府的權力約束,逐步建立硬預算約束機制。改革縣(市)直部門在鄉鎮的分支機構,由鄉鎮自主管理;對那些業務性較強,與“條條”聯系較為密切、尚不能完全脫離縣(市)直部門管理的機構和單位,應實行“條塊結合以塊為主”;而對那些業務性較強的部門和單位,則應“條塊結合,以條為主”。

(二)建立鄉鎮等級分類制度。我國現行的鄉、鎮兩類制度過于籠統。實行鄉鎮等級分類,不僅是一種現實選擇,也是農村發展的客觀需要?？筛鶕l(鎮)面積、人口狀況(總數及構成)、經濟狀況(國民生產總值及構成、財政收入、人均收入等),在現行鄉、鎮兩類的基礎上再加以細分,明確各自的職能,設置相應的機構,核定相應編制,配置相應的管理權限,這有利于促進集鎮和小城鎮建設,加快農村商品化、工業化、城市化的進程。

(三)健全政績考核指標體系。根據農村綜合發展和可持續發展的要求,同時根據各個地區農村的實際狀況和發展要求,在原有的國民生產總值及其增長率、人均收入及其增長率之外,應再增加諸如資產閑置率、環境保護、研究和開發費用占用國民生產總值的比重、人均教育費等指標,并將其具體落實到鄉鎮政府,作為評價各屆政府任期內工作業績的依據。科學合理的政績考核指標體系是使市場取向和政府取向相結合的機制,可以有效地發揮地方政府特別是縣、鄉政府在經濟社會發展中的積極作用,減少負面影響。

(四)規范政府行為,減輕農民負擔。從整個國家的宏觀層次來看,應加快農業農村立法,對改革中出現的新經濟關系用制度形式加以確認,以保障廣大農民群眾的物質利益和民主權利,防止坑害農民現象的發生,建立起新形勢下農村經濟社會發展的新秩序。例如,應通過立法,確認農民對土地使用權的長期化,規范土地流轉市場,明確集體與農戶、國家與農戶的關系。此外,還應當制定農業投資、宏觀調控、資源保護、科技投入和推廣、市場體系建設、農村中介組織等法律法規,使農村改革和農業發展有法可依,有章可循。對各級地方政府來說,則應該制訂上合國家大法、下合社情民意、簡單明了、具體實用的制度,如農村財務管理、集體財產管理、農民負責管理等制度,使農村經濟和社會事務管理逐步走上依法管理的軌道。同時,規范政府行為還須與政務、村務公開相結合,讓群眾知實情、見實事,接受群眾監督。政府對農村依法管理,最關鍵的是要解決行政執法間題。目前行政的執法程序、執法手段、執法結果都缺乏有效的法律監督,難以形成農村依法管理的環境。對此,地方政府可以采取把行政執法納入司法程序,用合同制的辦法進行管理和監督,大力推進農村法制化的進程。

(五)全面提高農村基層干部的素質和能力,加大對農民的教育培訓力度。加強農村基層干部隊伍建設,要緊緊圍繞農村改革、發展、穩定這一總目標,以發揮農村基層干部在發展經濟和社會各項事業的作用為重點和落腳點;以提高干部素質,強化教育管理為重點;以解決存在的問題為突破口,全面加強農村基層干部隊伍的思想政治建設、組織建設和作風建設,使之真正成為功能齊全、人員精干、具有權威、密切聯系群眾、帶領農民共同致富、維護農村穩定的中堅力量。中國農村經濟社會發展進程離不開廣大農民素質的提高。因此,必須在普及農村義務教育、掃除文盲的基礎上,切實抓好農村職業教育和科技培訓。目前中國農民文化素質普遍偏低,培訓需求數量是十分巨大的。為此,政府首先應該增加農村教育投資,即通過降低農村受教育的成本,為提高農民自身素質創造條件。其次,要多渠道進行農業培訓,可考慮把我國的農業科技推廣機構同時建成農業培訓系統。在這方面,蘇南農村等一些經濟較發達地區提供了比較成功的經驗。