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摘要：預算管理是基層財政管理的中心工作之一，在基層的財政管理活動中占據非常重要的地位。隨著我國政府體制改革與社會環境的不斷發展，傳統采用的不規范化的基層財政預算管理體制逐漸暴露出一些缺點，限制著基層財政管理能力的提高。結合筆者實際工作中總結出的幾點經驗，進行基層財政預算工作規范化管理探討。

關鍵詞：基層財政；預算；預算管理

一、概述

近年來，我國經濟發展迅速，社會變革加快，對于政府的管理能力也提出了一系列新的挑戰，然而目前很多基層財政部門尚不能制定科學合理的公用經費支出標準，不能根據各個部門單位的職能和業務特點，安排適合的公用支出標準。一些標準和做法還是以前的老標準、老做法，不能完全適應新的形勢的發展，預算編制、預算執行、執行過程中的監督等方面暴露出一系列問題。

二、目前基層財政預算管理存在的問題

目前我國基層財政部門在預算管理方面，主要存在以下幾點問題：(一)未按規定編制相關預算、部分項目不細化、標準不科學。我國很早就審議通過了《中華人民共和國預算法》，對各級單位的預算編制及執行工作進行了規定[1]，也是各級單位進行預算編制的指南。根據《預算法》的規定，“各級政府預算由本級政府預算和匯總下一級總預算組成”，然而目前許多下轄區縣并沒有單獨編制本地區本級的預算，區縣本級預算中包含了下一級預算支出，在預算執行過程中，撥給鎮、街道辦的支出，不能及時歸結到各預算支出科目，而是采取預撥經費的辦法，年終根據鎮、街道辦報表決算數分解到各收支科目。另一方面，相當部分基層財政未能嚴格按新的預算收支科目的類、款、項編制預算，年初專項預算及年中追加預算只列項目不到具體執行單位，部分支出項目名稱過于籠統、不明細。以筆者在工作中的實際經驗為例，例如在某縣編制的預算報告中，預算支出事項及支出金額分別列有：“道路維修1000萬元”，“其他支出3000萬元”等，諸如此類事項模糊的支出不勝枚舉，并未在預算報告中詳細說明具體金額的去處。這樣做一方面會導致財務漏洞，給那些“有心之人”鉆了空子；另一方面不詳細的預算也會造成執行過程中具體支出靈活性過大，容易在執行過程中出現“預算超支”等情況。(二)預算編制不夠細化，預算調整頻繁。預算編制的目的就是為了嚴格支出事項，從而節省成本開支，然而許多基層單位卻沒有做到預算的嚴格執行，預算調整頻繁，預算剛性不夠。在預算的執行過程中隨意增設預算，增設的預算不需要經過人大的審批，部分基層單位采取上報單位領導，得到領導審批后即進行預算增設的制度。增設的部分預算無法交由人大等監督部門及時審批，待支出已成事實后又無法追回，這就失去了預算編制的權威性與約束性，造成資金支出的隨意性。除去預算執行的約束力不夠強的問題，基層部門支出項目只增不減的固化格局沒有根本改變，部分項目執行結果與預算相差較大。部分基層部門一些資金使用績效不高，存在資金閑置、項目推進緩慢、違規收取部分行政事業性收費問題。部門預算執行中存在通過項目支出列支公用經費和人員經費、年末結轉資金規模較大等現象，轉移支付管理不夠規范，部分專項轉移支付項目預算執行率偏低；一些地方存在變相舉債和違法違規擔保行為，地方政府隱性債務風險不容忽視。這些問題要高度重視，認真研究，采取有效措施切實加以解決。(三)專項管理監督不到位，預算執行過程不透明。基層預算單位財務會計管理工作是財政預算收入支出管理的基礎，如果基層單位財務監督薄弱，預算監督不能落到實處，預算方案就無法得到有效的執行。目前部分基層單位預算運行過程中沒有建立起一個獎懲機制，對于預算超支的問題并沒有相應的懲罰標準，這就導致預算的執行過程沒有激勵，各基層單位在預算執行中也就不會嚴格履行預算方案；即使有些地方出臺了一些績效評價體系，但總體上仍然不完善，多數項目還沒有具有可操作性的評價辦法和指標體系。同時，許多基層預算部門收到利益影響，擔心部門資金支配權受到削弱，往往不會主動地推進財政支出績效評價體系構建，也一定程度上影響了預算執行過程中的監督。另一方面，基層單位內部的審計也很薄弱，許多基層單位雖然設立了內部審計的部門，但實際上并沒有發揮多大作用，監督仍然依靠上級財政部門、政府審計機關發現的，一旦出現問題無法做到內部及時發現、糾正。

三、規范當前基層財政預算管理的對策

完善基層財政預算管理的規范化，不僅需要對于基層財政部門預算編制過程進行規范與科學化體系建設，同時也要加強預算執行過程的監督和管控。(一)科學財政預算編制標準。建立科學、嚴格執行，監管力度強，預算編制、執行與績效考核各環節有機聯系的預算管理機制。在預算的編制過程中，一要對預算支出的具體事項進行明確，對具體支出用途及支出金額進行細化；二要規范預算制定的標準，統一預算編制模板；最后，加強部門的預算限制，以嚴格的預算執行為主要內容，嚴格按照預算編制進行支出，無預算的項目不支出的原則，強化預算編制的權威性。優化預算編制并提高年初預算資金的比率，加強預算執行過程中的監督，提高預算執行效率，建立預算執行的日常監督機制，完善預算管理制度。各基層財政預算依法由本級人民代表大會審查和批準，上級單位依照國務院下達的債務限額舉借的債務，列入本級預算調整方案，報本級人大常委會依法批準。(二)嚴格預算執行過程的約束性，建立預算支出績效評估體系。對于基層財政部門預算執行不嚴格的問題，可以通過以下幾個方面解決：一方面，改善上級財政撥款流程[2]，首先對于基層單位編制的預算報告進行詳細審查，確保基層單位上報的每項均詳細、科學，且符合實際事實；其次在對基層單位進行撥款時，按照按進度、時間表進行撥款的標準，確保基層單位預算按照規定進行。另一方面，對于預算執行過程的約束，可以通過預算支出績效考評的方式進行。在基層財政的實際支出中，由于預算報告不可能完全做到被100%的執行，各種額外的支出不可避免，因此在預留一定的靈活變動空間的基礎上，探索建立績效考評標準數據庫，同時加強績效考評結果的應用，推進考評結果與財政預算安排掛鉤，逐步實現績效預算的目標。通過全面推進預算支出績效考評機制，建立基層政府項目預算安排與項目執行效果評價郵寄聯系的績效考評機制，切實提高預算資金使用的有效性。完善績效考評標準體系，提高考評指標的科學性、合理性和針對性。(三)加強財政預算監督管理，促進監督和管理的融合。預算管理由預算編制、預算執行中的管理與預算執行中的監督三個方面組成，三個方面缺一不可。因此，要建立一個完善的基層財政預算管理規范體系，需加強預算監督管理，促進監督和管理的融合。建議財政加快與相關部門的對接步伐，建立健全財政預算績效評價體系，加大資金使用的事前評審、事中監督、事后檢查力度，及時掌握部門預算執行動態，定期進行總結分析，并監督各部門加強預算執行管理。一方面需建立一個覆蓋所有基層政府性資金流向的監督機制，尤其強化預算執行過程中的監督，確保資金支出流向清楚公開；另一方面建立一個完善的問責機制，對于基層財政預算支出中出現的超支、瞞報預算、虛報預算等違法違規問題予以嚴懲，同時對基層相關責任人員進行追責，落實各部門預算執行的主要責任，落實財政預算管理監督機構實施監督預算的責任。同時也需建立一個完善的信息披露機制[3]，對于基層單位財政資金的流向進行公開、透明的完全披露，提高財政資金流向的公開與透明性，同時也方便人大、民眾等進行監督。

參考文獻：

[1]張敏.我國基層財政預算存在問題及對策[J].西部財會,2013(10):15-17.

[2]師軍生.基層財政部門預算績效管理工作的思考[J].管理觀察,2014(29):87-89.

[3]袁剛.我國基層地方政府財政預算績效管理存在的問題與對策研究[D].西安：陜西師范大學,2014.

作者:楊雪 單位:山東省濱州高新技術產業開發區財政局