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摘要：公私合作制（PPP）模式在公共服務領域快速發展，補充了醫療衛生服務資源，必將推動人口健康信息化建設服務的延伸和覆蓋。該文結合人口健康信息化建設的最新形勢和要求，從PPP模式的概念入手，介紹了PPP模式的本質、政策支持和PPP模式的實現途徑，分析了人口健康信息化建設中PPP的應用，指出了人口健康信息化建設應用PPP模式存在的問題。

關鍵詞：PPP模式；人口健康信息化；思考

人口健康信息化是國家信息化戰略的重點內容，是深化醫改和服務群眾的有力支撐、健康政策和全面監管的基礎保障、模式轉變和現代治理的重要途徑，創新驅動和經濟新增長的潛力領域。國家衛生計生委國家中醫藥管理局《關于加快推進人口健康信息化建設的指導意見》明確提出“探索建立政府統籌、部門主導、社會參與、便民惠民、合作共贏的人口健康信息化建設模式。”信息技術將改變傳統的醫療模式，催生新型健康醫療、促進培育新業態。政府和社會資本合作，科學界定參與方權界和權責應是創新“十三五”信息化建設規劃的新理念。

1PPP模式

1.1PPP模式的概念

PPP模式即公私合作制（public-private-partnership）簡稱，是指政府部門與私人組織或者私營公司之間的一種合作，這種合作通過雙方簽訂特許權協議，讓非公共部門參與基礎設施項目或者其他公共物品或服務的提供，目的是為了拓寬項目融資渠道，提升融資利用效率，實現政府部門與私人部門的利益共贏[1]，官方多統稱“政府和社會資本合作模式”。PPP模式已是國際得到普遍應用的一種合作途徑，它不僅使民間資本進入社會公共事業領域成為現實，還通過政府與企業建立“利益共享”機制，實行長期持有和經營，有效地平衡了短期收益和長期收益，較好地解決了基礎設施短期回報差的問題[2]。衛生領域應用PPP模式就要求政府部門破除行業壟斷，允許民營資本進入衛生行業的特定領域。

1.2PPP模式的本質

1.2.1作用PPP模式是由政府發起的、在政府公共部門與社會資本方之間針對特定新建公共項目所形成的長期性合作伙伴關系，作為公共產品和（或）公共服務供給方面增長最快的一種融資方式，PPP模式能夠減輕政府財政壓力、滿足公共基礎設施建設和提高投資管理效率。1.2.2關系PPP模式政府方不占控股地位、不具有實際控制力及管理權。PPP模式的合作伙伴關系是關系性的契約形式，契約實現的是公共需求目的，而非單純的商業利益關系，是PPP模式區別于其他項目融資模式的關鍵點。1.2.3規則應用PPP模式就要求政府部門要建立公平透明的交易規則和法律體系，長期的、有效的公共政策或制度的規范，嚴格監管，鼓勵企業之間公平競爭，提高公共產品和（或）公共服務的供給質量和效率。1.2.4權責規范的PPP模式要求劃清政府和市場的邊界，加強雙方協作，強調在利用社會資本高效專業運作的同時，發揮好政府的規劃、引導、監督的主導作用，明晰政府部門和社會資本合作基礎是基于共有產權關系以及合作期間的資源配置、風險分擔和利益共享，實現公共項目理想的政策結果[3]。

1.3開展PPP模式的政策環境

我國政府高度重視與社會資本合作。自2005年以來，先后出臺了多項政策性文件，強調允許非公有資本進入社會事業、公用事業、基礎設施和壟斷行業等領域[4]。特別是黨的十八屆三中全會明確指出，要處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用[5-6]和更好發揮政府作用。國家相關政策密集出臺，從國務院到財政部、國家發改委等部委，再到地方政府陸續出臺了一系列支持、鼓勵PPP模式發展的政策性和指導性文件。天津市人民政府也出臺《關于推進政府和社會資本合作的指導意見》（津政發〔2015〕10號），確定了堅持利益共享、堅持風險分擔、堅持平等互利、堅持誠信守約、堅持長期合作的五項原則，明確了適用范圍和操作模式、規范項目管理、完善監管制度、強化組織保障等管理方式和措施。在法律層面上，《招投標法》及實施條例、《政府采購法》、《行政許可法》和《市政公用事業特許經營管理辦法》等相關法律法規也成為開展PPP模式的法制保障。

1.4PPP模式的實現途徑

政府和社會資本合作的PPP模式均是以項目來實現，是當前政府力推的一種吸引社會投資的投融資管理模式。可以歸納為公私合作、提供公共產品或服務、利益共享、風險共擔4個方面。在實施政府和社會資本合作中，必須要緊緊圍繞這4個要素來設計籌劃項目、編制方案、招商洽談、選定合作伙伴、項目實施并制定退出和移交機制。1.4.1PPP的基本模式一個完整的以PPP模式運作的項目可以劃分為8個階段：項目發起、項目準備、協議編制、競爭性程序、簽署協議、建設、運營和移交[7]。PPP模式的典型做法是政府和社會資本共同組成特殊目的機構（英文簡稱SPV，SpecialPurposeVehicle），針對特定項目或資產，與政府簽訂特許經營合同，并由SPV負責項目設計、融資、建設、運營，待特許經營期滿后，SPV終結并將項目移交給政府。該合作模式的項目運營風險轉移給了社會資本，激發了社會資本活力，減輕了醫療機構的財政壓力。1.4.2應用PPP的主要程序PPP模式最常用的程序是：政府部門通過公開的方式進行采購或者招標與中標人簽訂特許權協議合同，依據合同規定建立項目公司，該公司主要負責項目的建設與融資以及后期的經營。合同中的費用由政府向金融機構提供，使得公司與中標人有資金進行項目建設。積極穩妥地推進PPP模式，完善投資回報機制，強化政府監管職責，促進合作雙方誠實守信，充分有效地利用公共資源[8]正是PPP模式參與醫療改革，優化醫療資源，彌補財政投入不足，緩解公眾醫療服務需求最合適的選項，也是政府和社會資本以項目合作方式，實現政府職能供給側的管理模式，優化公共服務產品，提高公共服務質量和水平的最好契機。

2人口健康信息化建設中的PPP模式

PPP模式在人口健康信息化建設中應按照安全為先，責權清晰的原則，優先整合利用現有資源，建設互聯互通的國家、省、市、縣4級人口健康信息平臺，實現部門、區域、行業間數據開放融合、共建共享。在積極爭取政府投入的同時，充分利用社會資本創新人口健康信息化建設投融資機制。

2.1人口健康信息化建設主要內容

開展健康中國云服務計劃，積極應用移動互聯網、物聯網、云計算、可穿戴設備等新技術，推動惠及全民的健康信息服務和智慧醫療服務，推動健康大數據的應用，逐步轉變服務模式，提高服務能力和管理水平。到2020年，實現全員人口信息、電子健康檔案和電子病歷3大數據庫基本覆蓋全國人口并信息動態更新。全面建成互聯互通的國家、省、市、縣4級人口健康信息平臺，實現公共衛生、計劃生育、醫療服務、醫療保障、藥品供應、綜合管理等6大業務應用系統的互聯互通和業務協同[9]。健康管理中心服務平臺建設，建立個性化健康管理、健康干預、教育咨詢、疾病康復等方法，為居民提供全方位精準的健康管理與服務，滿足人民群眾多元化、個性化、差異化的需求[10-11]。

2.2應用PPP模式需解決的關鍵

2.2.1科學制定合作框架PPP模式是由政府對銀行承諾給予投資方相關費用，而使投資方順利獲得銀行貸款用于公用事業建設的方式[12]，也是當前首選的模式[13]。重點應考慮：①要由社會資本提供信息化設施或衛生服務，由衛生部門購買；②必須在合同的基礎上進行長期合作并約定各方權力與責任；③衛生部門的責任是依法依規科學界定參與方權界和權責，制定清晰、全面的標準；④明確引入社會資本的資金和專業技能；⑤要有基于產出的支付與回報；⑥合理分擔風險與轉移。2.2.2合理配置社會資本按照“政府主導、社會參與、市場運作、規范有序”的總體思路，積極穩妥地推進PPP模式，完善投資回報機制，強化政府監管職責[4]。充分發揮政府部門總體規劃、基礎建設、標準規范、行業監管的重要作用；充分發揮服務機構和參建企業的主體作用，促進合作雙方誠實守信，有效利用公共資源。人口健康信息化主體是公益性項目，延伸公共服務領域主要采取政府購買服務方式開展合作。衛生機構要從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。主要是對項目的定價調價機制、責任風險分擔、產出質量與效益、績效目標實現、運營維護成本、融資方案和中長期財政補貼等進行重點評估，必要時可借助中介咨詢機構、顧問單位等第3方專業機構力量[14-15]。

2.3應用PPP模式的主要問題

人口健康信息化是深化醫改的重要支撐，將推動衛生計生管理和運行機制改革的深化和惠民服務的提升。應用PPP模式助力人口健康信息化建設面臨3個主要問題。2.3.1專業人才短缺人口健康信息化建設需要信息技術和衛生專業復合型人才，人口健康信息化建設對這類復合型人才的高度依賴，將成為在應用PPP模式助推人口健康信息化建設的“瓶頸”，而PPP模式只能解決其資金與管理模式層面的問題，無法在短期內解決人才資源問題[16]。2.3.2發展理念滯后“公益性”長期被公立醫院的組織屬性“壟斷”，認為民營醫院都是趨利和不公益的理念隨著政府多元化辦醫而被打破。但是對“公益性”的傳統認識仍會影響到人口健康信息化建設的理念，認為針對人口健康信息化建設的資源配置、管理機制、運營機制等問題，應用外包、運營管理、租賃承包、建設轉讓經營、合資新建等政府和社會資本合作中應用政府購買服務、市場機制補償等經濟手段仍然面臨著“公益性”的考驗。2.3.3技術創新不足IT技術日新月異，如何前瞻性地應用IT技術，合理構架人口健康信息平臺，按照“一數一源、最少夠用”的原則采集人口健康信息[17]，最大限度地節約開發成本；如何實現業務邊界的劃分。在人口健康信息化建設中，應該對基礎的網絡設施買單，對區域平臺中基本數據采集買單，對再生信息可以實施PPP模式。2.3.4法律制度不全雖然我國加大推行政府和社會資本合作的力度，加快完善關于PPP模式的法律和制度體系；但是在PPP項目的立項、建設、運營、管理、質量、價格、項目排他性及爭端解決機制等實際市場化運作中，還會面臨涉及財政、投資項目管理、招投標、融資、價格管理和公共服務等多方面的法律和制度的專門支持。此外，重合同、守信用的“契約精神”也是影響政府和社會資本合作的環境因素和發展空間[18]。

3結語

PPP模式進入全新發展階段[19]，應用PPP模式無論是國內外的經驗還是國家政策環境，以及衛生部門對經費需求的補充都應該成為人口健康信息化建設的一種模式，推進PPP的建設模式應從技術、政策、規劃、理念4個方面綜合加強，以促進實現國家對人口健康信息化建設的目標要求。

作者:劉軍 孫迎賢 單位:1.天津市疾病預防控制中心網絡室 2.天津市衛生和計劃生育委員會信息處