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一、義務教育學校內部管理體制存在的主要問題

學校內部管理體制是領導和管理學校的根本制度，支配著學校的全部管理工作。管理體制的合理與否，直接關系到學校運行的效率。學校內部管理體制涵蓋學校內部的領導體制、管理機構、管理制度、人事制度和分配制度等I1l，而又以改革難度最大的人事制度和分配制度為主。目前，農村義務教育學校內部管理體制越發跟不上教育深度變革的步伐了。

作為教育體制改革的重要組成部分，學校內部管理體制的改革主要表現在：學校工作運行機制方面實行校長負責制、教職工崗位責任制；學校工作動力機制方面完善獎懲制度、實行校內結構工資制；在學校工作的保障機制方面完善教育立法。[21以縣為主的教育管理體制，撤銷了鄉鎮原有的教育機構，成立了鄉鎮中心學校，將學校的人權、財權和事權上劃縣統一管理。有效的解決了人浮于事的問題，有利于全縣統一運作，同時也有利于學校管理者有效的管理學校。然而，當前的農村義務教育學校內部管理體制依然存在很多問題，主要表現在以下幾個方面：

(一)教師崗位聘任制和崗位負責制尚未完善

一是教師崗位聘任制還不完善，監督機制欠缺。這主要表現在教職工的優化組合機制尚未完全形成競爭激勵機制的作用受到一定程度的限制，難以實現真正意義上的聘任制；聘任的程序不規范，監督機制不健全；落聘人員無法得到妥善安置。同時，學校教職工余缺不均，內部教職工比例不合理，一些學校管理人員和后勤人員超編，導致人浮于事，而一些科目卻教師短缺。貧困地區的義務教育學校的人力資源的配置非常不合理，邊緣貧困地區義務教育學校內部教師嚴重短缺，主要表現在，鄉鎮學校緊缺專業的科任教師，由縣教育局指定進來的教師有的是非急需專業的教師或一些不能勝任工作的教師；鄉鎮教育組撤銷以后，原有的教育組的人員全部分流到各中小學，而這部分教師不能勝任教師工作，多數仍承擔教育行政工作，導致學校行政人員超編嚴重。

二是教師崗位負責制尚未完善，激勵和競爭機制不足。不少學校管理缺乏激勵機制，仍然存在“干多干少、干好干壞一個樣”的現象。目前有些學校在量化考核教師的工作時，僅僅以教師的工作量、學生的考試成績和升學率的高低來評價教師的勞動質量、工作績效，這種不全面的評價方式對教師的工作行為產生誤導，不利于教師專業化的發展，更有礙于學校的改革。

(二)內部分配制度不合理，挫傷教師的工作積極性

以縣為主體制下，義務教育學校的教師工資有了基本保障，但各地工資標準不均衡。雖然實行了教師聘任制，獎金的發放打破了一刀切的慣例，但是各地的工資標準存在差異，有些地區工資標準并未隨其他行業的漲幅而做相應的調整。教師的獎金所占教師收入比例小或幾乎沒有獎金，導致教師工作積極性不高甚至亂收費。這些都對分配制度改革造成了很大的阻力，加上領導層求穩怕亂、教職工固守平均等原因，結構工資制在現實中無法取得實質性的突破，分配差距難以拉開，毋庸置疑，合理配置的教師隊伍、高質量的師資水平、和諧融洽的師生關系均是學校得以良性運轉的重要前提。教幣的積極性無法得到充分調動勢必會影響到整個學校的發展。這種工資分配的怪現象不僅無法調動教師的工作積極性和創造性，甚至會挫傷廣大教師的積極性。

更重要的是，歷史遺留的拖欠教師工資問題仍懸而未決。工資上劃到縣以前，鄉鎮拖欠教師的工資，縣級部門不愿出資，鄉鎮和縣相互推諉責任，都不采取積極措施去解決問題。工資上劃后，教師的工資發放得到了基本保障，縣域內教育差距不斷縮小，資源不斷優化組合，但是由于經費限制，學校無法使用經濟杠桿對教師進行獎懲，此外，在以農業生產為主的農業縣和部分貧困縣里，某些義務教育學校教育資源相對匱乏，不具備實施以縣為主的管理體制的條件，鄉鎮教師工資仍然不能按時足額發放，教師的積極性和主動性得不到充分地調動和發揮，無法實現學校的良性運轉。

(三)內部管理機構設置缺乏活力

我國學校內部管理機構設置依然把科層制作為遵循的范式。農村義務教育學校內部也無一例外的貫徹著科層制的傳統范式。從縱向分析，我國學校內部管理機構的設置分為高層、中層和基層三個層次，每個層次都包含著黨、政、工三大系列的工作。網科層制下的學校內部機構設置有著明顯特征：層次清晰，管理方式主要是自上而下的貫徹領導意圖；上下級部門溝通交流頻繁，黨政領導以下的管理層之間的橫向關聯性不強；學校內部組織系統的分類標準不統一、組織功能定位不明確。其弊端是顯而易見的，不利于學校教育的創造活力和師生的創造性的激發。農村雖然實施以縣為主的政策，但是并沒有觸動學校內部管理機構的科層制設置范式，仍然保留著“上級決策，下級執行；一人指揮，眾人行動；統一任務，逐級演繹：套路相似，結構雷同”的運行機制，學校內部缺乏自下而上的主動參與性和自主決策權。

二、義務教育學校內部管理體制革新的政策建議

農村義務教育學校內部管理體制出現的問題，亟需重構義務教育學校內部管理體制。在以縣為主的體制下，為了促進學校內部管理效能的提高，農村義務教育學校需要以校長負責制為核心，積極轉變學校內部工作運行機制、拓展內部動力機制、完善內部保障機制，實現內部管理體制的革新。

(一)完善學校內部人事管理制度

建立優化組合的教職工聘任制。縣中小學所有任職教師必須具備相應的教師資格，做到持證上崗，對不具備教師資格的人員及時調整出教師隊伍。嚴把教師入口關，對新進人員實行“凡進必考”制度，做到考試與考核相結合。按照公開、平等、競爭、擇優的原則逐步建立起“能進能出，能上能下”的新的用人機制和“結構合理，動態平衡”的格局。所有在編教職工必須在學校內部參與崗位競爭，在崗位聘任上，實行低職高聘和高職低聘政策。具體模式或者方案是：二級聘任，校長聘任年級組長，年級組長聘任教師；三級聘任，校長聘任副校長。教導主任，教導主任聘任教研組長，教研組長聘任學科教師；以班主任優化組合，校長聘任班主任，班主任聘任學科教師。凡制訂出來的聘任方案一定要經過教職工代表大會討論通過，體現每個教職工的意志。對于體力、精力和智力都不能適應教育教學的教師，可以讓其離崗，促進學校內部教師的循環流動。

建立并完善教師考核、督查和流動機制。首先應按照《教師法》的規定和素質教育的要求，制訂科學有效的評估考核辦法和考核指標體系，把考核結果作為聘任、獎懲的重要依據。各級政府要建立和完善與聘任制度相適應的農村教師的激勵機制。在教育事業發展和農村現代化建設中做出了巨大貢獻的教師，特別是長期工作在貧困地區的鄉村教師，應得到全社會的尊重。其次要建立教師督導制度和社會監督機制，弓導、激勵教師模范的履行職業道德規范，確立正確的教育觀念。縣級教育行政部門要加強對本地所有義務教育學校的教師隊伍素質的檢測和評估，建立督查和獎懲制度。再次應建立教師流動機制，避免教師的流失。城鎮中小學要選派優秀教師到農村支教，緩解農村教師嚴重短缺問題；選派農村學校有發展潛力的青年教師到城鎮學校學習，培養農村骨干教師。最后，學校要建立定期聯系和反饋制度，聽取家長、社區和學校校長和教師的意見和建議，接受家長和社會的監督。

(二)進一步完善教師工資發放制度．激發教師工作積極性

首先加大對農村義務教育的投入，提高農村教師的工資待遇。一方面，要完善農村教職工工資由縣集中統一管理和發放的辦法，確保國家統一規定的工資和津貼按時足額發放，并做到地方性津補貼發放與限制機關工作人員一致。另一方面，要積極改善農村教師的工資待遇，在堅持縣財政統一發放教師工資的制度上，解決好農村教師住房公積金問題，縮小與市區教師的工資差距，并逐步建立邊遠農村中小學教師生活補貼制度。拓寬社會資金來源的渠道，實行結構工資制獎勵工資制和建立校長基金相結合的分配制度，使分配制度更趨科學化。實踐證明，采用多位一體的工資發放制度更加有利于調動廣大教職工的積極性。

(三)以組織管理為突破口，創建充滿活力的內部管理模式

革新義務教育學校內部組織結構形態。新世紀，學校內部組織結構從“金字塔式結構”向“扁平式結構”過渡。農村義務教育學校內部組織結構也應該逐漸向“扁平式組織結構”轉化。具體來說，學校內部組織結構形態的更新可以從縱向和橫向維度展開。首先，學校組織形態從縱向上要壓縮，改變科層制式的高重心、層層落地的上下層組織關系。縣級教育行政部門可以將校領導與基層相關部門的負責人一起組成學科教學領導委員會和學生工作委員會。規定每一位校領導必須深入到某學科和某年級，參與一線的教師的學習、討論、研究活動，深入到課堂聽課，了解教學一線的狀態。同時，學校組織形態也可以從縱向上進行轉化；比如，可以變革學校傳統的直線式機構組織，取消中層領導干部的機構設置，代之以咨詢機構，既可以進行各種決策的商議，又可以提高工作效率，從而提高效能。④這種縱向的變革模式，可以改變學校內部自上而下單向布置任務、自下而上層層聽取匯報的工作方式，呈現出學校內部組織機構扁平化的新形態。其次，學校組織形態從橫向上要重新整合，形成組織結構扁平化和各組織間關系網絡化的新組織結構形態。鑒于學校內部中層組織橫向上功能交叉、重復又不溝通的情況，可以將學校中層領導機構統整成若干新機構，比如課程教學組、學生工作組、信息技術組和后勤管理組等。這樣可以實現學校內部組織功能的整合和清晰化。另外，學校還可以對中層職能部門進行合并，綜合其各自的基本功能：將教導處、德育處和教科研室合并為一處，全面負責落實學校教育、教學和科研等決策和安排，組織實施和完成學校教學、德育、教務、科研、師訓、綜合管理和學生特長發展等各項工作和任務。

(四)完善學校內部工作保障機制

學校的管理活動，不僅要通過管理人員和管理機構，還要通過管理法規來進行。學校內部的規章制度主要面對教職工和學生。農村義務教育學校在進行管理制度革新時，應秉持“依法治教，規范管理”的原則，兼顧縣級部門監督管理和學校自主管理的有機結合，逐步減少管理環節中“人治”的痕跡，促進學校管理的制度化、規范化和科學化。

加強對學校內部管理制度的監管力度。以縣為主體制下，義務教育學校的人權、財權、事權上移，不能只關注人事的調配、任免等，還要對學校內部的具體管理制度進行有效的督查。學校內部的管理制度的制訂要符合國家的教育方針、政策的精神，同時要符合教育原則。縣級教育行政部門應成立監管小組，對學校內部規章制度制訂的合理性和操作的合法性進行有效監督。縣級教育行政部門成立監管小組，應做到工作公開、透明。小組內部人員應按照專業素養、工作作風等標準經過嚴格選拔構成，嚴格執行監督的權利，樹立權威。

學校應從實際出發，制訂合理、有效的管理制度。學校內部管理制度的制訂不是無章可循的，要遵循以下幾項原則：要符合國家的教育方針和政策的精神；要結合學校內外環境的變化，制訂相應的規章制度，并且及時的作出修改和補充；要具有相對穩定性，要完善和補充，杜絕朝令夕改，避免流于形式；嚴格執行規章制度。形成學校內部人員自覺遵守規章制度的氛圍；自覺接受縣級教育行政管理部門的監察和監督，及時發現問題并進行整改。學校的管理制度要努力追求系統清晰、簡潔有效、底線明確、適度彈性，確認制度的功能在于發揮管理和引導、自律和他律、保障員工權益和提供發展空間、保證基本工作質量和激勵貢獻創造等。

注釋：

①徐曉東等在《社會轉型-5辦學體制創新》一書中介紹了洪家中學內部管理體制改革的經驗，指出該校以學校組織設計的變化推動內部管理體制改革。改革過程中．學校以咨詢機構取代改革前的中層領導干部，達到了提高學校效能的目的，值得借鑒。

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論文關鍵詞：以縣為主義務教育內部管理體制創新

論文摘要：農村義務教育學校內部管理體制發生了重大變革，雖然受到以縣為主的教育管理政策的制約，但是宏觀改革與學校內部改革不可相互替代。義務教育學校內部管理體制暴露了諸多問題．若激發教職員工工作積極性、提高學校辦學效能，唯有進行體制創新和變革。